社造政策的省思

臺灣社區營造的政策推動與發展從早期由政府一手主導「由上而下」的執行 方向，到演變成強調全民參與、民間社團主動提案的「由下而上」運作理念。但 整體運動的共通性問題有以下幾點：

一、中央政府扮演角色的拿捏問題。社造團體依賴政府部門補助已經成為台 灣社造的普遍現象，但是社區發展的本質應該是當地居民基於共同意願，並以志 工的模式逐步改善社區，這種過度依賴政府資源導致大部份的發展協會變成「沒 有補助就沒有活力」的窘況。例如成功鎮愛鄉協會，一開始在專業的社造工作室 的協助之下，從老街計畫到成立成功故事館，過程充滿了無限的可能性，也一度 讓沉寂已久的小鎮注入了一股新活力，但是在專業社造工作者退出運作後，協會 成員無力提案，加上政府資源不再繼續補助時，成功故事館也面臨了關閉的窘 境。台東鹿野鄉的永安社區也是與社造工作室合作模式下的另一個案例，不同的 是永安社區經由不斷的整合區域內的專業團體（阿度的店、拖曳傘、地區農業）

使得社區的能量與亮度不斷增加，如今已成為台灣著名的模範社區。

再者，行政部門政策的不延續或偏好直接影響社區運作方向。例如十年前的 重點是民生基礎建設（社區活動中心、老人會館），而近年的重點則是地方產業 發展（一鄉鎮一特色，產業文化化、文化產業化），相關的政府部門包括經濟部

（創造形象商圈計畫）、農委會（農村再生、社區林業）、文建會（社區總體營造）、 原民會（重點示範部落）、客委會（特色文化加值產業發展計畫）．．．等，政府 的資源決定了社區發展的政策，並非真正完全地接受「社區自主提案」，而社區 團體也不得不依據政策走向決定本身所欲從事的營造工作，進而產生資源依賴的 心態，而非考量社區的實際需求、提案與執行的能力等問題（江大樹、張力亞，

2008a）。台灣當前各地區所推動的社區營造，到底是社造團體所發想的？還是大 多數居民所共同推動的？或者是說它是被行政部門所左右的社造呢？而文建會 所大力推舉的日本「造町」精神到底為何，若不能追根究底去了解日本社造的成 功因素，那行政部門所推崇的日本社造模式，也僅是霧裡看花而已。

一、日本社造經驗

在探討日本「造町」運動之前，我們必須先瞭解其構成因素－町內會。「町 內會」一詞是在昭和十五年（1940）內務省訓令第十七號「部落會町內會整備要 領」下所產生，町內會原本是屬於一種戰時的編組，作為戰時支援後備工作以及 協助政權統治與動員國民的機關功能，更是國民經濟生活的地區統制單位。町內 會的日常生活中的三大功能：（一）生活的關懷、（二）住民意思的統合、（三）

支援行政工作（高泉益，1999）。它扮演了政府與居民間的橋梁，藉此使各項行 政措施能順利進行，但居民的意見若是沒有先經過住民會議統合，而由町內會自 行決議，必定會遭到居民嚴正的抗議，甚至出現罷免町長的事件發生。由於日本 社會一直有町內會的住民自治組織，在日本人的生活中，由此培養出組織能力以 及遵守秩序的觀念，一旦面臨共同困難時，就會發揮團隊精神及組織力去面對。

所以，它很容易建立一股強而有效率的力量，使問題得到圓滿的解決（高泉益，

1999）。它反映出日本精神及其文化體系中的集團意識，進而形成了一種自律與 團體意識的生活功能型組織。

台灣目前所執行的社造模式在政策面上幾乎仿效了日本「造町」（まちづく り）的特質，卻似乎缺少了最核心的「地方自主」精神。日本各地的社區營造運 動有著共同的理念，就是喚起居民的社區意識，配合各地的特色，引發社區居民 重視社區的自然環境及傳統資產的保護，並在官方提供行政支持、學界給予技術 協助、社區發揮其創意的模式下進行。日本造町運動計畫條例首見於1981 年日 本神戶市。在該條例中主要推動的三個重點有：第一，町內會屬於地方居民組織；

第二成立「專家派遣制度」，以提供造町計畫協議會技術協助；第三，制定夥伴

關係系統，據此市政府接受造町計畫協議會提案，和協議會簽署「造町計畫協定」

以利執行（陳懷德，2008）。這種「生活公約」的社造模式是日本成功發展社造 一個很重要的基本精神，這樣的公約並不是政府單方制定或是由社造組織說了 算，而是經由政府、學者、民間三方共同制定，所以在執行上不但有法源依據，

更有來自社區的民意支持。

經過了30 多年的淬煉，日本人慢慢發展出一套邏輯思考，認為地方的活化 必須從盤點自己的資源做起。只要針對一、兩項資源特色好好運用、發展，就可 以讓地方免於持續蕭條（林梓聯，2012）。從以下日本社區營造的典範：古川町³⁵ 便可了解其成功的要素。

岐阜縣飛驒市（古川町）曾經獲得日本「故鄉營造大獎」，其社造成功的重 要起因「瀨戶川」其實不是一條河，它原本是從各家戶背後供水的渠道。在戰後 的1960 年代，瀨戶川其實是一條髒亂的臭水溝，居民的生活廢水全流入的這條 溝渠，惡臭的污染嚴重影響當地的衛生。1968 年為慶祝明治百年，當地報社舉 辦在瀨戶川養鯉魚的計畫，引起當地各企業團體與善心民眾的支持。活動當天全 鎮民眾齊力清除瀨戶川的污泥。最後在全體鎮民的見證下，放養了 3230 隻鯉 魚，並約定不再污染瀨戶川，此運動一直持續至今。除了瀨戶川的整治與鯉魚放 養，持續環境維護也是一門重要的課題。瀨戶川流過的七個町內，民眾展開自主 性的輪流打掃工作。如「十六區」丹光寺前的兩座鐵柵，放置著「瀨戶川清掃日 誌」，輪流打掃過的民眾便在上頭簽名。日誌的封面寫著「為了讓瀨戶川更美麗」

的字樣，代表著古川民眾的對這條小河的向心力。

從上述的過程中，表面看來是單純的社區清潔或綠美化工作，但背後隱含的 卻是如何動員社區居民共同參與，並使其融入整個社區發展的核心，讓社區居民 以生活於該區為榮，也自動負擔起社區營造工作，由此可知日本社區發展所要營 造的是居民共同參與改造的氛圍，而不像台灣是由社造團體單方面所執行的「社 區工作」。

在古川町改善居住環境景觀之際，於整個造町過程中更加重視傳統產業的維 護。古川町以木匠工藝聞名，因此當地建設方針乃維護當地建築特色，至今都可 在每棟建築物發現建造該房屋的木匠代表標誌。而當地居民更為此制定了「飛驒 古川故鄉景觀條例」。為了鼓勵居民依循古法蓋屋並遵守該項條約，政府更協助 町公所補助款項，若居民能依規定建造日式傳統房屋將可獲得三分之一的建築補 助；在「老規矩」與「新條例」的約制下，古川町不但延續了其傳統工藝，並成

了一個具有傳統建築特色的聚落。

日本社造之所以成功的原因並不是政府提供了完整的行政補助，而是來自民 間自主的力量，從各社造地區所自行創訂的公約中就可以發現其營造社區決心與 動力。日本許多發展成功的地區就如同台灣的原鄉地區一樣，經濟條件低落、工 商業不發達，但是日本卻能成功的改造社區也因此改善當地的經濟條件，以復育 螢火蟲為例：歧阜市天滿公園在當地政府在採納地民居民建言後，將公園改善成 親水設施，並成立螢火蟲復育館，營造生態食物鏈，再委託交由當地自治會管理，

除了可以減少政府管理開支財政負擔外，更可有效建立政府與民間的合作關係，

為地方開闢觀光收入。

日本「造町」所帶給台灣社區營造的省思是：社區真正要營造的是構成這個 社區的「人」。所以，台灣目前注重的空間營造或是文化活動，並不能完全算是 真正整合了社區總體營造的精神，真正的重點是要在社造過程中，不斷累積社區 居民對於共同生活領域的問題意識和參與經驗。這些年來，從各項社區研究案例 中可以發現，社區所得到的並不只是活動辦理的技巧、外來資源的獲得，或是物 質建設的成果，而是行政部門、社區居民、專家學者、輔導團體等不同角色是否 能從這些計畫的操作過程獲得互動學習的成長經驗？是否能在公共事務的參與 和協調中，慢慢塑造出獨立成熟的公民意識。所以社區總體營造政策，不能以計 畫期程內達成行政目標為成敗的考量，應該容許居民在實踐過程中面臨困境與錯 誤，這也是現階段台灣社會所必須付出的學習代價（台灣社造聯盟，2010）。

二、台灣社造政策檢討

雖然在想法上台灣社造急於效法日本造町精神，但在實務上卻和以往「政策 指導」的方式沒有什麼不同。台灣所採行的社區發展策略以計畫補助的方式引導 社區發展的方向，但另外一種非指導性（non-directive approach）的社區發展政 策才是政府部門所應思考的方向。所謂「非指導性社造」是行政部門不應該帶著 偏好來企圖說服或指引社區接受政府所期盼發展的方向，而是刺激社區居民思考 他們自己的需求是什麼？政府及輔導團體應該只是提供各種協助社區達成需求

雖然在想法上台灣社造急於效法日本造町精神，但在實務上卻和以往「政策 指導」的方式沒有什麼不同。台灣所採行的社區發展策略以計畫補助的方式引導 社區發展的方向，但另外一種非指導性（non-directive approach）的社區發展政 策才是政府部門所應思考的方向。所謂「非指導性社造」是行政部門不應該帶著 偏好來企圖說服或指引社區接受政府所期盼發展的方向，而是刺激社區居民思考 他們自己的需求是什麼？政府及輔導團體應該只是提供各種協助社區達成需求