我國高等教育常見之政策工具

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具在高等教育領域中應用的有效性，也需要更多實徵性研究、成效積累評估等綜合 配搭，才能掌握其明確的綜效。以下先就我國現今高等教育場域中的發展走向與趨 勢進行說明，並簡介現今我國高等教育場域中的主要競爭型計畫。

壹、逐漸邁向競爭的高等教育

我國高等教育場域近年來的發展，有逐漸邁向以競爭為手段和目標的趨勢，其 原因可由近代大學圖像的轉變與績效責任的追求、政府治理機制的發展、全球化發 展與品質保障趨勢、高等教育機構與政府間的互動關係、經濟發展趨勢與資源分配 機制的演進，以及我國高等教育近年發展趨勢等面向進行說明。

一、近代大學圖像的轉變與績效責任的追求

近代大學圖像的移轉，從 Newman 強調博雅教育的大學圖像、強調研究創造的 Humboldt 柏林大學、兼具研究與教學的 Flexner 現代大學、多元社群與模糊邊界的 Kerr 巨型大學到重視產學合作的 Etzkowitz 創業型大學（許筱君、黃彥融，2017），

在在都顯示了大學角色在政治、經濟、社會、文化與新興議題等脈絡的變動中，不 僅需維持既有的核心價值（教學與研究），亦須隨著上述各層面脈絡的變動，而改 變既有的經營與運作模式。從另外一個視角切入，現代大學呈現了「鬆散聯結系統」

（loosely coupled systems）的特色，除了具備適性多元發展的政治管理體系外，也 積極滿足校內與校外相關利害關係人的利益。然而「學院模式」（collegial model）

的運作模式，卻也讓高等教育機構被詬病於經營效能、教育品質與績效責任無法符 應整體利害關係人的需求。

Peterson（1995）從國家意象、產業意象、組織意象、治理意象、領導意象等 5 個面向探究高等教育場域的變遷與挑戰。關於高等教育機構運作機制的轉變與提昇，

Peterson 則提出了 3 個組織結構的新意象，分別為（一）大學是網絡組織（network organization）：傳統上，大學被視為政府、國家、大學系統等不同組織網絡的一部 分。然而，現代的大學應該重新思考關係網絡的界線、組織間關係的動態轉換，以 及與非教育組織間的競合關係；（二）大學是一個聚合體（conglomerate）：現代 大學的經營壓力，除了來自提供經濟成長需求、研究領域擴張需要、專業與延伸教

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育擴張外，也跟源於大學自治、運作協調和內部運作集權化等趨勢；（三）大學是 一種文化：在專業與行政價值的爭議、科學與人文取向的拉扯，以及校園文化與次 文化的歧異等面向中，逐漸架構起現代大學的新樣貌，並具體回應到基本的教學、

研究、學習與教職員角色的大學文化內涵中。易言之，除了環境脈絡思考與組織運 作經營外，一個高等教育機構的文化，其實蘊含在組織成員對於所處組織定位和工 作認同之上，而依賴這樣的內在價值，最終才能形塑整體組織文化。

從 Peterson 的大學組織結構新意象中，說明了現代大學在組織網絡、組織架構 及組織文化上的演進，但對於回應大學內部與外部相關利害關係人的需求，卻尚未 提出具體的解決辦法。傳統上，描述高等教育機構與外界的關係可以用三個意象來 進行說明，第一個意象是單向度尺規（one-dimensional scale），大學自治與政府控 制 在 端 點 兩 邊 ； 第 二 個 意 象 同 樣 是 單 向 度 尺 規 ， 端 點 兩 邊 的 是 生 產 者 支 配

（producer domination）與消費者主義（consumer sovereignty）；第三個意象則綜 合 了 上 述 兩 個 意 象 內 容 ， Clark （ 1983 ） 提 出 了 高 等 教 育 的 「 緊 張 三 角 模 式

（triangle of tension）」或「協調三角模式（triangle of coordination）」。這個模式 說明任一個國家的高等教育體系內都有政府權威（state authority）、學術寡頭

（academic oligarchy）和市場（market）三股影響力量。政府權力所代表的是社會 層面的集體意志；學術寡頭的力量主張知識和專業的權威不容撼動；市場則是提供 教育的機構和消費者的選擇意願所組成的供需原則（戴曉霞，2000）。為了了解並 解決上述的大學圖像轉變與經營績效訴求，Linder 與 Peters（1984）兩位學者嘗試 從 Clark（1983）提出的三角模式中，探究高等教育體系中政府權威、學術寡頭和 市場三者彼此之間的互動關係。而研究結果也顯示近代高等教育場域中，大學運作 與基本圖像轉變除了受到政治操作與外在經濟因素影響外，內在運作機制的良窳和 轉化，也直接的影響大學的營運績效與效能。在這樣的變動歷程內，不同相關利害 關係人（包含政府、社會、市場、學生、機構、自身與同儕等 6 類）都可能在不同 時間以各種方式要求大學校院擔負起不同的績效責任（劉秀曦，2009）。

不過，這個模式較無法對於動態性的改變進行分析。當政府財政短絀或新科技 提出與實施後，就可能出現三角模式失衡的狀況。而為了讓此一模式更貼近真實的 高等教育場域現況，Williams（1995）承襲 Clark 的研究，加入可能影響三角協調

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關係的因素與三角模式互動過程中國家本身扮演的角色，提出了包含政府、高等教 育與市場三個理念的六種細部模式（見圖 2-2-1）。政府透過扮演不同角色（如仲 裁者、促進者或消費者），並行使不同作為，以形塑高等教育場域的動態發展樣貌。

所以在社會、經濟走向多元化的現代，我國高等教育的運作方式不再只是單一模式，

而是結合數種的多元化動態模式，而該運作內涵也會隨著高等教育的發展、社會發 展的需求以及當代的思潮而進行調整（朱麗文，2015）。細究上述模式間的發展與 轉變，可以看出政府、市場與大學間的界線已經開始不是那麼明確與模糊。而國家 導向、市場導向或混合導向的模式，也奠基於不同國家的政治、經濟與社會制度上，

而不盡相同。

在 Williams 的細部模式中，模式一至四已然不適用於今日「政府—高等教育—

市場」間的動態關係。從模式五與六中，可以觀察到政府思維已經開始轉變，進而 支持消費者與市場邏輯，由政府補助高等教育經費預算的轉變或許可以呈現這樣的 發展趨勢。而模式六中，政府開始以國家政策支持市場機制的發展，成為高等教育 場域中的「單一買家」（monophony buyer）或代理消費者（proxy consumer）。是 故，源於這樣的發展趨勢，政府開始以校務經營效能、教學研究表現或產學合作成 效等指標來評鑑一個學校的辦學成果，並以此為教育經費的分配標準，同時搭配實 施競爭型計畫，促使高等教育機構朝向政策工具引導的方向邁進。是故，大學圖像 轉移與經營績效要求的連結關係，形塑了現代大學經營的新樣貌。而在這樣的關係 發展脈絡下，亦提供了政府選擇競爭型計畫，作為連結現代大學圖像與提昇大學經 營績效的政策工具立基。

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（Competing Claims）

模式二：政府為仲裁者

（State as Referee）

模式三：政府為促進者

（State as Promoter）

模式四：政府為促進者

（State as Promoter）

模式五：政府協助消費者

（State supporting Cousumers）

模式六：政府為消費者

（State as Consumer）

圖 2-2-1. 政府、大學與市場間運作之模式

資料來源：Williams, G. (1995). The“marketization” of higher education: Reforms and potential reforms in higher education finance. In Dill, D. D. & Sporn, B. (Eds.) Emerging patterns of social demand and

university reform: through a glass darkly (pp. 170-193). Tarrytown, NY: Elsevier Science Inc.

二、政府治理機制的發展

針 對 政 府 治 理 機 制 與 治 理 模 式 的 轉 變 ， Salamon （ 2002 ） 從 第 三 者 政 府¹⁶

（third-party government）角度出發，說明新治理途徑（new governance approach）

16 第二次世界大戰以降，許多國家透過複雜的網路，例如非營利組織及民間企業，來執行政府的功 能。Salamon（2002）將其稱為第三者政府。易言之，第三者政府係指政府（第一者）選擇不直接

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中政策工具的架構與公共問題解決的挑戰，這些重要的挑戰包含（一）管理的挑戰：

由於間接工具的大量使用，因而需要更進一步的規劃與實施細節的研擬；（二）課 責的挑戰：由於第三方政府仰賴與其他機構和組織間的協力合作，每個機構或組織 又有其自治傳統和運作底限，因此相關課責更顯不易；（三）立法的挑戰：公眾的 支持對新治理途徑相當重要。舉例來說，公眾對於稅收的用途和其所能獲得的收益 相當關注，進而影響政策工具的實施效能。除了上述管理、課責與立法的挑戰之外，

關於政策工具本身的知識、政策工具設計與組合的知識與政策工具操作與應用的知 識等，都會對政策工具的實踐產生不同阻礙，進而影響第三者政府預期的政策實踐 成果。就第三者政府治理模式對我國教卓計畫的規劃與執行的影響觀之，以管理的 挑戰為例，教卓計畫在高等教育機構場域中分為一般大學與科技校院兩種獎助類別，

而 3 期計畫中關於績效責任指標亦持續進行滾動式修正，因此對於相關實施細節調 整與修正，確實形成了政府的壓力來源；就課責挑戰進行探究，高等教育機構獲得 競爭型計畫的獎助資格同時，也將本身放在需要符應績效指標要求的位置上，然而 不同類型與規模的大學校院，其內在的組織架構與文化截然不同，能否順利達成預 期的計畫成效同樣猶未可知。

另外，從 Lange 與 Schimank（2007）的治理模式觀之，高等教育的治理制度可 以區分為以下 5 種協調與控制機制（mechanism der koordination und kontrolle），分 別是（一）國家管制；（二）外部利害關係人之調控；（三）專業自治組織；（四）

行政機關之行政上自主調控；（五）在這些機構與組織內部與外部建立競爭式國家 財政分配，其財政分配奠基於組織之具體績效，以便提高競爭態勢，此為競爭之調 控機制（轉引自張源泉，2012，98-99）。 將上述的競爭式的國家財政分配，連結

行政機關之行政上自主調控；（五）在這些機構與組織內部與外部建立競爭式國家 財政分配，其財政分配奠基於組織之具體績效，以便提高競爭態勢，此為競爭之調 控機制（轉引自張源泉，2012，98-99）。 將上述的競爭式的國家財政分配，連結