競爭型計畫與高等教育機構校務運作之研究—以獎勵大學教學卓越計畫為例

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(1)國立臺灣師範大學教育學院教育學系博士論文. Department of Education College of Education. National Taiwan Normal University Doctoral Dissertation. 競爭型計畫與高等教育機構校務運作之研究—以獎勵大學教學卓越計畫為例 The Study on the Competitive Grant and the Development of Higher Education Institutions-Taking the Teaching Excellence Project as an Example 劉名峯 Liu, Ming-Feng 指導教授：王麗雲博士 Advisor: Wang, Li-Yun Ph.D. 中華民國 109 年 1 月 January 2020.

(2) 謝辭這本論文的完成，首先必須感謝指導教授王麗雲博士。回想起那段需要克服臺灣與美國時差的線上討論時光，沒有耳機中王老師開朗的笑聲和溫暖的提醒，實在無法想像如何度過那些掙扎著、困頓著的漫漫流光，這份恩情，實難回報。此外，還要感謝四位口試委員的無私指導與協助，讓這本論文得以臻於完善，沒有謝文全教授、李安明教授、郭昭佑教授、謝卓君教授的引領與教誨，這本論文不可能完成。由衷感謝接受論文訪談的 25 位受訪者，在研究過程中知無不言、言無不盡的交流與引薦，讓那段駕車全臺奔走的約訪行程得以滿載而歸。那些懇切的、犀利的觀點分享，不僅開闊了這本論文寫作的視野，也豐盈了這趟旅程的點滴。感謝雅妃，沒有妳這一路的扶持與相伴，這夢想成真的時刻應該會更加漫長。謝謝我的孩子 Aaron，那些伴隨著你一起大笑、相互凝望，以及佐著你輕巧鼾聲熬夜寫作的片段，都是生命裡彌足珍貴的珍藏。最後，衷心感謝生我、育我的父母。. 劉名峯謹誌. I.

(3) 摘要臺灣為求在全球高度競爭的教育市場脫穎而出，同時卻又面臨政府財政緊縮的困境，績效導向的競爭型計畫獎助制度成為主要的高等教育政策工具之一。過去 10 多來年在高等教育場域實施的主要競爭型計畫包含頂大計畫、教卓計畫與典範科大計畫等三項目，而本研究聚焦於教卓計畫做為研究主軸，以了解教卓計畫的推動對高等教育機構內部產生哪些作用、高等教育機構如何實踐與因應挑戰，並進而檢視競爭型計畫做為政策工具的成效表現。簡言之，本研究希望以高等教育機構的觀點視角，了解競爭型計畫對大學實踐之影響。本研究採用個案研究中的多重個案研究法，藉由訪談及文件分析等方式蒐集資料，進而深入探究當前高等教育機構爭取及執行教卓計畫的真實現況。訪談對象為大學實際執行教卓計畫的業務主管、系所主管、行政或資料分析人員。透過立意與滾雪球取樣方法，本研究共計訪談 6 種類型、11 所大學、25 位不同層級之教卓計畫執行人員。本研究結果發現：（一）教卓計畫之目標與內容規劃有其侷限性，其目標設定應以特色發展為或獎優汰劣面向為主，並同時修正未設定定期檢視或退場機制、管考機制未能充份反映執行者之表現、缺乏數據支持概念等侷限；（二）競爭型計畫做為政策工具有其內生性限制，例如制度規劃導致過於競爭之情形，加上執行計畫與成果可近性之侷限，導致典範與模式無法有效擴散；（三）教卓計畫做為政策工具確實會對大學校務經營產生影響，特別是計畫中的評選、補助、與成效檢核機制對於大學的影響層面較大。為解決機構面臨之挑戰，大學主要聚焦於執行計畫之內在困難與因應策略，並形塑不同之目標設計與計畫建構策略。依據本研究之研究成果，針對政策主導機關與大學提出具體建議。. 關鍵詞：政策工具、競爭型計畫、教學卓越計畫、高等教育機構校務經營. II.

(4) Abstract Many efforts have been made to promote and sustain higher education excellence in Taiwan as higher education has become increasingly competitive across the nations. Given there are limited funding resources, one of the most effective policy strategies is to use competitive grants. The aim of this dissertation is to analyze the effectiveness of using a competitive grant strategy, The Program for Promoting Excellence in Teaching in Higher Education (hereafter the Teaching Excellence), as a policy tool for higher education in Taiwan. Specifically, this dissertation examines (1) the impacts of the Teaching Excellence on higher education institutions and (2) reactions of the institutions in addressing the Teaching Excellence competitive project. The goal is to understand how a competitive grant was received and implemented from the perspective of higher education institutions. This study adopted a multiple-case research approach. Interviews and documentary analysis were used for data collection. These methods were used to gain insights into different strategies that higher education institutions used when applying for the Teaching Excellence, and the process and the experience of program implementation after they received funding. Purposive sampling and snowball sampling were both used to invite interviewees, including administrators, faculty and staff in higher education institutions, with a total of 25 interviewees from 11 universities. There are three main findings. First, the goal and some substance of the Teaching Excellence need changes. Because teaching is one of the core missions of universities, it is not a proper goal of the competitive grant. Therefore, a higher education institute that is awared with the Teaching Excellence grant should be acknowledged as a distinctive educational insititute. Moreover, the Teaching Excellence should include an ongoing and evidence-based evaluation system that examines the fidelity and outcome of the program implementation. Having a systemic guideline is necessary to increase the effectiveness of the Teaching Excellence project. Second, due to the comeptietive nature of this type of the grant, there are a limitations. The competitive grant is awarded through a contest, which implies a form of exclusion. In order to win the grant constantly over other institutions, universities were hesitant about sharing successful experiences with the public. This phenomenon has led to the limited dissemination of a successful model. Lastly, the findings. III.

(5) of Teaching Excellence show an impact on the governance and development of higher education institutions, especially in the aspect of accreditation, funding calendars, and evaluation. Although universities experience some internal and external challenges as they seek out the funding, they strive to find solutions, which most solutions pertain to making internal changes, and create effective strategic plans to win the grant. This study also provides recommendations for policymakers and higher education institutions based on findings.. Keywords: policy instrument, competitive grant, the Program for Promoting Excellence in Teaching in Higher Education, institutional governance in higher education. IV.

(6) 目次謝辭. ……………………………………………………………………. Ⅰ. 中文摘要. ……………………………………………………………………. Ⅱ. 英文摘要. ……………………………………………………………………. Ⅲ. 目次. ……………………………………………………………………. Ⅴ. 表次. ……………………………………………………………………. Ⅶ. 圖次. ……………………………………………………………………. Ⅷ. 第一章. 緒論………………………………………………………………. 1. 第一節. 研究動機與目的…………………………………………………. 1. 第二節. 待答問題與名詞釋義……………………………………………. 9. 第三節. 研究方法與步驟…………………………………………………. 10. 第四節. 研究範圍與限制…………………………………………………. 12. 第二章. 文獻探討…………………………………………………………. 15. 第一節. 政府政策工具……………………………………………………. 15. 第二節. 我國高等教育常見之政策工具…………………………………. 45. 第三節. 教學卓越計畫作為競爭型政策工具之特質與相關研究………. 62. 第四節. 高等教育機構校務經營之探究…………………………………. 70. 第三章. 研究設計與實施…………………………………………………. 84. 第一節. 研究架構…………………………………………………………. 84. 第二節. 研究取徑與資料蒐集方法………………………………………. 84. 第三節. 研究對象…………………………………………………………. 89. 第四節. 研究工具…………………………………………………………. 95. 第五節. 資料處理與分析…………………………………………………. 96. 第六節. 研究倫理…………………………………………………………. 99. 第四章. 研究結果與討論………………………………............................. 103. 第一節. 高等教育機構爭取競爭型計畫之目標設定與計畫建構策略…. 103. V.

(7) 第二節. 高等教育機構執行教卓計畫之外部挑戰與因應作法…………. 127. 第三節. 高等教育機構執行教卓計畫之內部困難與因應作法…………. 154. 第四節. 高等教育機構因應競爭型計畫之建議…………………………. 180. 第五章. 結論與建議………………………………………………………. 195. 第一節. 競爭型計畫做為政策工具之反思………………………………. 195. 第二節. 結論………………………………………………………………. 197. 第三節. 建議與後續研究方向……………………………………………. 202. 參考文獻. ……………………………………………………………………. 206. 中文文獻. …………………………………………………………………….. 206. 西文文獻. …………………………………………………………………….. 215. 附錄. …………………………………………………………………….. 229. VI.

(8) 表次表 2-1-1. 政策工具類別……………………………………………………. 25. 表 2-1-2. 政策工具選擇因素分析表………………………………………. 30. 表 2-1-3. 環境政策工具評估項目…………………………………………. 34. 表 2-1-4. 政策工具評估標準比較表………………………………………. 37. 表 2-1-5. 政策工具評估項目與步驟………………………………………. 40. 表 2-1-6. 政策工具評估內容分析表………………………………………. 43. 表 2-1-7. 教卓計畫作為政策工具之成效評估步驟………………………. 45. 表 2-2-1. 頂大計畫與典範科大計畫內容概述表…………………………. 61. 表 2-3-1. 教卓計畫內容概述表……………………………………………. 65. 表 2-3-2. 教卓計畫整體實施歷程統計表（2005-2017）..…………….…. 66. 表 2-3-3. 「區域教學資源中心」執行學校一覽表………………………. 68. 表 2-3-4. 教卓計畫相關研究內容比較彙整表……………………………. 69. 表 2-4-1. 政策執行理論內容比較表………………………………………. 74. 表 3-2-1. 教卓計畫文件分析編碼表………………………………………. 88. 表 3-3-1. 個案學校類型內容簡要表………………………………………. 90. 表 3-3-2. 代碼系統表………………………………………………………. 92. 表 3-3-3. 個案學校訪談人員簡要表………………………………………. 93. 表 4-1-1. 計畫核心小組的組成與功能………………………………..….. 111. 表 4-1-2. 目標設定策略比較表………………………………..…………... 120. 表 4-1-3. 計畫建構策略比較表………………………………..…………... 125. 表 4-2-1. 高等教育機構執行教卓計畫之外部挑戰與因應作法一覽表.... 153. 表 4-3-1. 高等教育機構執行教卓計畫之內部困難與因應作法一覽表.... 179. 表 4-4-1. 大學針對競爭型計畫提出之反思………...……………………. 194. VII.

(9) 圖次圖 2-1-1. 實質性政策工具光譜……………………………………………. 17. 圖 2-1-2. 程序性政策工具光譜……………………………………………. 21. 圖 2-1-3. 政策工具評估標準與投入產出模式中各階段之連結示意圖…. 33. 圖 2-1-4. 政策工具評估之影響層次與類別示意圖………………………. 38. 圖 2-2-1. 政府、大學與市場間運作之模式………………………………. 49. 圖 2-2-2. 高等教育經費補助機制趨勢之模式……………………………. 55. 圖 2-4-1. 高等教育品質需求趨力之因素…………………………………. 79. 圖 2-4-2. 高等教育品質檢測模式示意圖…………………………………. 83. 圖 3-1-1. 研究架構圖………………………………………………………. 84. 圖 3-2-1. 個案研究法類型…………………………………………………. 85. 圖 3-2-2. 多重個案研究執行步驟…………………………………………. 86. 圖 3-2-3. 證據鏈鎖的維護…………………………………………………. 89. 圖 3-5-1. 研究流程圖………………………………………………………. 97. 圖 4-1-1. 圖 4-1-2. 校務發展計畫目標與競爭型計畫目標融合形式（校本式目標設定策略）…………………………………………………………. 121. 校務發展計畫目標與競爭型計畫目標融合形式（順服式目標設定策略）…………………………………………………………. 121. 圖 4-1-3. 雙向匯流式計畫建構模式………………………….…………. 126. 圖 4-1-4. 單向傳遞式計畫建構模式………………………….…………. 126. 圖 4-2-1. 經費分配步驟示意圖……………………………………………. 143. VIII.

(10) 第一章緒論本研究主題為「競爭型計畫做為政策工具與高等教育機構校務運作之研究—以獎勵大學教學卓越計畫（以下簡稱教卓計畫）為例」。本研究預期透過對該計畫實施過程的探究，以分析競爭型計畫對高等教育機構運作與發展的實際影響。本章為緒論，共分為四節。第一節說明本研究的動機與目的；第二節闡述待答問題與名詞釋義；第三節簡述研究方法與步驟；第四節敘述研究範圍與限制。. 第一節研究動機與目的競爭型計畫（ competitive project/ competitive program ）或競爭型經費（competitive fundings/ competitive grants/ discretionary grants）為有效實踐策略計畫（strategic planning）的政策工具（policy instruments/ policy tools）之一，其起源於 1980 年代的美國國家科學基金會（National Science Foundation, NSF）以及 1990 年代的英國高等教育撥款委員會（ Higher Education Funding Council for England, HEFCE）等兩機構所設置、提供的計畫與經費項目。競爭型計畫規劃與實施的目的在於具體提昇國家競爭力、促進大學健全發展、提高大學自治效能與去中心化（decentralization）等面向。此外，歐盟各國在 2000 年的「里斯本議程」（Lisbon Agenda）中，針對高等教育所面臨的知識經濟（knowledge economy）挑戰，提出了市場理論或準市場理論（market or quasi-market）的機制，希望能夠據以提昇各國在高等教育系統的運作效能（Teixeira, Jongbloed, Dill, & Amaral, 2004），並解決市場失靈（market failure）時的資源分配問題。簡言之，競爭型計畫或競爭型經費可視為類市場（market-like）的資源分配方式。近年來，世界各國為解決高等教育數量急速擴張後的高教財政緊縮（fiscal austerity）及全球市場競爭等問題，同時亦因全球性或本土性的政經局勢相互影響，致使稅徵短絀的現象層出不窮，因而促使不同國家紛紛開始思考如何進行成本轉移或共享（cost shifting or sharing）等策略。在此一背景脈絡下，新公共管理改革（new public management reforms）逐漸成為主導世界各國政府的決策邏輯與思維，. 1.

(11) 競爭性、追求卓越、權力下放（devolution）與自主性即為其中關鍵的核心價值與精神（Kettl, 2000）。當新公共管理改革運用於高等教育場域中，政府與高等教育機構的角色與關係隨之改變，而績效導向的經費補助機制（performance-based research funding system, PRFS）以及新公共管理工具（new public management tools）的活絡及應用，也在此脈絡下應運而生。這些管理工具包含了市場力量（market forces）、財政誘因（ financial incentives）（包含競爭型計畫）、促進自治與課責（ autonomy and accountability）以及解除管制（deregulation）等項目（Marijk van der Wende, 2007）。其中，在尊重大學自治及自主的原則與前提下，各國政府都避免使用對大學自主造成過度限制的政策指令，因此，具有資源補充性與財務吸引力1的政策工具，例如競爭型計畫的規劃、推動與實施，在各國高等教育場域中的改革議題、世界一流大學發展策略或吸引跨國人才、學生流動方式等面向上，皆扮演著相當關鍵的角色。基於全球化的高等教育市場競爭愈益激烈，為促進大學的健全發展，高等教育人才的追求以及高等教育機構經營效能的提昇等需求，也反映在各國政府於高等教育機構中逐年提高的投入資源。諸如俄羅斯的「5/100 initiative 計畫」、德國的「卓越大學創新計畫（Exzellenzinitiative）」、中國大陸的「985 工程（Project 985）」、「211 工程（Project 211）」到近期的「雙一流（Double First-class）」、韓國「Brain Korea 21, BK21」計畫、日本「Global COE 計畫」、新加坡的世界級大學聯盟計畫、歐盟的「架構計畫（Framework Programmes, FP）」、加拿大卓越講座教授計畫（ Canada Excellence Research Chairs, CERC ）、法國的卓越計畫（Initiative d'Execellence）或校園計畫（le plan Campus），以及我國的「邁向頂尖大學計畫（以下簡稱頂大計畫）」等，都能動見觀瞻。從上述諸多的計畫項目中，可以發現高等教育場域中的經費競爭或補助形式相當多元，可能來自統塊式核給（或為整批撥付）（block funding）、協議式公式基金（negotiated formula）、策. 此處的財務吸引力係指競爭型經費的獎助資源挹注，對於大學經營與運作具備實質誘因。其原因與背景在於大學機構於特定項目上的績效表現，常被用以作為政府經費分配基礎之方式，且多是採取市場導向的意識型態。在目前歐美各國政府在尊重大學自主的原則下，多盡量避免使用對大學自主造成過度限制之政策指令，另以某些具有財務吸引力的教育政策取而代之（劉秀曦，2009）。 1. 2.

(12) 略性經費（strategic funding）、卓越性經費（excellence funding）和競爭型計畫等形式（Bégin-Caouette, Schmidt & Field, 2017）。在近年來高等教育財政緊縮的環境脈絡下，其中，又以競爭型計畫為各國政府競相選用的重要政策工具之一。而健全的大學發展，是不能忽視高等教育課程的規劃與設計、師資教學的品質與能力、學生學習成效評估機制的建立與保障、學生就業競爭力與產業需求的提昇與連結等目標，耑此，我國推出了教卓計畫與「推動典範科技大學計畫（以下簡稱典範科大計畫）」等兩項競爭型計畫項目。此兩項政策的推行，體現政府期待促進大學務實自我定位，引導大學特色發展，滿足高等教育多元發展等作為，進而提升大學特色競爭力、促進教育國際化，以拓展國際交流，打造我國成為東亞高等教育重鎮（教育部，2014）。重要教育政策的規劃與實施，相互牽涉及交錯影響的層面相當廣泛複雜，因此，高等教育機構面對教卓計畫的推動與執行，便有分析、探究其實際運作與發展之必要性。然而本研究的重點並非直接針對政府政策的擬定內容或形式進行評估，亦非分析不同政策工具在高等教育場域中的實施成效或適用形式，而是著重於教卓計畫對高等教育機構內部產生哪些作用、高等教育機構如何因應教卓計畫的實踐，以及教卓計畫實施的具體成果為何。簡言之，本研究希望以高等教育機構的觀點視角，了解競爭型計畫對大學實踐的影響。過去 10 多來年在高等教育場域實施的主要競爭型計畫包含頂大計畫、教卓計畫與典範科大計畫等三項目，而本研究擬聚焦於教卓計畫做為研究主軸，進而檢視競爭型計畫做為政策工具在高等教育機構中的運作成效。競爭型計畫做為政策工具整合了合法強制性、社會脈絡性、複合統整性、目的導向性以及中介轉化性等特性，在持續地執行與回饋循環中，不斷刺激高等教育機構尋求更具系統性、前瞻性或實踐性的策略，以達成應用政策工具組合之成效。此外，因應現實政治角力、區域平衡發展、資源投注效益及教育公共性等議題拉扯，導致競爭型計畫的經費規劃及分配愈趨複雜。耑此，由上述諸多特色與議題的交錯延伸，導致高等教育機構除了面對行政主導（executive-centrered）的顯性（explicit）規則直接影響外，例如政府為達成特定的政策目的，藉由法規擬定、規則修正或命令實施等行動，使標的對象產生預期的直接改變；也同時需處理多元權力流動的隱 3.

(13) 性（implicit）規則影響，例如公共政策實踐歷程中的諸多利害關係人，都可能非預期或無意識的對政策成效產生改變。然而，諸如高等教育機構研究產出、教學品質、經營效能、學生學習成就表現等面向，是否會受競爭型計畫投入而產生影響，尚未出現整體性、實徵性及長期性的研究結果。因此，先就高等教育機構爭取競爭型計畫的目標設定、困難與因應策略進行分析，將有助於了解教卓計畫的實際執行樣貌。是故，此為本研究的第一個研究動機。我國為提升學術研究品質，教育部與行政院國家科學委員會 2（以下簡稱國科會）合作，自 1998 年起推動「大學學術卓越發展方案」，以 4 年為期，至 2004 年 3 月底結束，共提撥 130 億元經費，供各校提出競爭性發展計劃，以提升大學學術水準。2004 年後，為延續前開方案成果，國科會訂定「大學學術追求卓越發展延續計畫補助作業要點」，持續編列經費推動優勢學術領域發展。其他諸如「提升大學基礎教育計畫」等專案型補助，也在這個時期方興未艾。隨後，教育部於 2005 年推動「發展國際一流大學及頂尖研究中心計畫」（第 2 期更名為頂大計畫），更以各領域優異大學為基礎，藉由學術競爭環境之建置，以發展國際一流大學及設置以優異領域為導向的頂尖研究中心。另為匡正國內大學「重研究、輕教學」之傾向，教育部亦於 2004 年頒訂教卓計畫3及子計畫「獎勵大學校院辦理區域教學資源整合分享計畫（以下簡稱區域資源中心計畫）」，整合教學資源以建立共享平臺，營造優質教學環境，增強學生就業競爭力，培育新世紀所需高級人才，以符應新世紀知識經濟社會的期望（教育部，無日期）。而典範科大計畫則於 2012 年進行先期試辦，並於 2013 年正式推行，該計畫目的在於彰顯高等技職教育對於人才培育及產業連結的重要性與獨特性，確立與一般大學重視學術研究之區隔，並引導科技大學建構產業創新研發的環境（教育部，2013）。行政院為規劃我國高等教育發展藍圖，於 2002 年成立「行政院高等教育宏觀規劃委員會」，並於 2003 年完成「高等教育宏觀規劃報告書」，分就高等教育各. 2014 年 3 月國科會改制為科技部。教卓計畫於 2005 年由一般大學校院先行辦理。2006 年起至 2008 年止執行第 1 期計畫；2009 年起至 2012 年止執行第 2 期計畫；2013 年起至 2016 年止執行第 3 期計畫，該期計畫依橋接計畫允以延長至 2017 年底。 2 3. 4.

(14) 類議題作成「大學分類與定位」、「大學運作機制及法制」、「大學產學合作」、「私立大學特色發展」、「高教之供需政策」等 5 大具體建議。此後，教育部便依此建議，自 2004 年起陸續推動多項競爭型計畫，並輔以區域教學資源中心、區域產學合作中心、教學增能計畫及創新轉型計畫等機制協助其他學校，俾利引導大學發展個殊特色。惟諸多競爭型計畫均於 2016 年 12 月 31 日執行期滿，故教育部自 2015 年起，便開始著手規劃「新世代高教藍圖與發展方案」4，以引導臺灣高等教育步向更健全的發展方向（教育部，2017）。其後，行政院於 2017 年 7 月 11 日通過「高等教育深耕計畫（以下簡稱高教深耕計畫）」，並於 2018 年起正式實施。該計畫主要分為「全面提升大學品質、多元發展」及「追求國際一流、強化研究能量」兩大部分，每年經費編列 173.7 億元，5 年合計超過 850 億元經費，協助高等教育發展，其中，持續給予獲補助的學校穩定性、長期性的經費支持，對於高等教育機構的長期與特色發展，有其值得關注的影響。衡諸我國高等教育競爭型計畫之演進及發展，從專案型補助至競爭型計畫的轉變，其政策規模、政策部屬或政策執行等政策調適（policy adaptation）歷程（林水波，2006），都有相當幅度的調整及修正。大體而言，近年來高等教育的重要改革，主要在教育內涵的轉型、學校教育和產業需求的接軌，厚植臺灣高等教育國際競爭力的基礎建設（林思伶、王如哲， 2014）。觀察我國大學校院經費支出， 2005 年為 2,216 億元，占各級學校經費總支出 37.3%；頂大計畫（2011 起至 2017 年止）實施後， 2011 年經費支出金額，占各級學校經費總支出提高至 38.9%。此外，該年度我國高教經費占 GDP 比率首次突破 2%而達到 2.1%，高於 OECD 國家平均 1.7%（郭紋綺，2014）。然就教育部《教育統計指標之國際比較》2016 年與 2017 年兩版本進行比較後發現，我國 2015 年高等教育經費佔 GDP 比率降為 1.47%，略低於 OECD 國家平均的 1.5%，顯見高等教育經費支出不全然呈現上升趨勢，2015 年以降轉而出現下降現象。此外，由頂大計. 因「新世代高教藍圖與發展方案」涉及龐大經費，且尚未獲得共識，故為妥善規劃高等教育發展方向，爰以延長前揭競爭性計畫 1 年執行期間至 2017 年 12 月之方式做為緩衝，補助額度將以不超過各計畫 2016 年之經費為限（教育部，2017）。 4. 5.

(15) 畫 4 梯次的補助學校5觀之，補助學校的變動幅度不大，而頂尖研究中心，則就其重點發展領域而有些許變動。經由上述經費編列概況與補助機構觀之，我國高等教育經費編列原則，已由過去「目標導向」轉變為「指標導向」；由齊頭均衡發展轉向「扶強獎優」思維（劉阿榮，2009）。易言之，國家在有限的經費條件下，為了邁向卓越，開始縮減一般性的高等教育經費補助，轉而提供競爭性的計畫補助（許筱君、詹郁萱，2014）。受到競爭型計畫的規劃標的、評鑑標準、申請門檻等指標驅動，各高等教育機構依其本身體質、運作現況及未來發展目標，配合國家教育政策發展方針，以建構爭取經費之因應策略。然而，以教卓計畫為例，就不同背景的學校類別與競爭型計畫實施成果進行分析。2005 年計有 54 所高等教育機構提出申請，最終核定給予 11 所學校該項經費。從 2017 年核定的補助學校觀之，亦因該校是否建置完整制度，且所提計畫能依自我定位據以發展教學卓越典範與特色競爭力等不同，而獲得不同期程的補助6。此外，實施教卓計畫歷時已逾 11 年（2006 年起至 2017 年止），合計補助過 48 所一般大學（含 2005 年試辦計畫學校），占一般大學校院總數（71 所）的 68%。不過，自 2005 年起至 2017 年止，持續獲得補助的學校僅有 7 所（若不採計 2005 年試辦階段，截至 2017 年止，共有 12 所學校持續獲得獎助）；就科技校院部份，持續獲得補助的學校則為 21 所。若從總補助期數的面向觀之，一般大學獲得 3 期獎助資格的共計 28 所；科技校院獲得 3 期獎助資格的合計 29 所。耑此，顯示不同階段獲得獎助的高等教育機構並非一成不變，而不同類別高等教育機構執行競爭型計畫的機制與成果亦截然不同。是故，探究高等教育機構執行競爭型計畫的挑戰與因應方法，為本研究的第二個動機。. 「發展國際一流大學及頂尖研究中心計畫」第 1 階段第 1 梯次計補助 12 校，5 中心；第 1 階段第 2 梯次計補助 11 校，4 中心。「邁向頂尖大學計畫」第 1 階段第 1 梯次計補助 12 校，2 中心；第 1 階段第 2 梯次計補助 12 校，5 中心。 6 教卓計畫第 3 期（102 年至 105 年）提出申請之學校計 59 校，核定補助計 33 所，包含國立大學校院 11 校，私立大學 22 校，其中有 4 校屬本期新獲補助學校，分別為大同大學、南華大學、實踐大學及國立暨南國際大學，南華大學及實踐大學則為首次獲得本計畫補助之學校。另為建立教學卓越典範及永續發展機制，本期計畫擇定中原大學、中國醫藥大學、元智大學、高雄醫學大學、逢甲大學等 5 校，因已建置完整制度且所提計畫能依自我定位據以發展教學卓越典範與特色競爭力，爰一次核定 4 年計畫，以利學校進行長期規劃及特色發展；其餘學校則一次核定 2 年計畫（教育部， 2013）。 5. 6.

(16) 就教卓計畫的申請資格進行分析，高等教育機構需從整體面、學生面（學生學習本位的績效責任、學生輔導機制、學習成效評估機制等）、教師面（發展教學專業成長教師社群、改善教師評鑑及教學評量之信效度、延攬及留任優秀人才機制等）與課程面（課程定期檢討評估機制、學校發展特色等）等 4 大面向，就各項提升教學品質措施進行彙整，以引導學校將實質教學內涵內化為學校常態性之機制（教育部，2017）。另就頂大計畫的申請資格（教育部，2013）觀之，預計申請該經費之大學需就師資結構、生師比率、全校研究能量及教學品質等 4 項全校性條件中至少符合 3 項，始得提出申請。除就校務經營現況進行分析及評估外，亦需就其預定之總體、分年目標之績效指標及目標值、達成目標之策略、達成目標之全校性配合措施及管控機制、經費需求等項目進行說明。而教育部則針對各校申請內容的質化面及量化面進行審議。此外，獲經費補助學校的追蹤考評機制，規劃為書面考評（執行 2 年後辦理）及實地考評（執行 3 年後辦理），則於 5 年 9 個月內分 3 次進行，如考評未通過者，則予以扣除補助款或要求退出此計畫。依上述兩項競爭型計畫的申請資格內容進行比較分析，可明顯發現該政策工具的強烈引導性特質在不同時期與階段中，具體而微地形塑不同類型學校的校務整體運作與特色發展樣貌。雖然教育部 2016 年的施政績效指出，藉由競爭型計畫的實施，我國大學學術排名在上海交通大學的世界大學學術排名、英國泰晤士報的世界大學排名及 QS 世界大學排名中都有顯著提昇。其他諸如產學合作、招收弱勢學生、就讀學位之國際學生數及國際論文數等，亦已呈現具體成效。但就頂大計畫實施成果進行分析，依舊存在國際化程度仍待提昇、過度強調量化績效、高教資源過度集中、校務專業管理體制尚待建立、博士人才培育體系需積極改革、教學創新動能尚待提昇等諸多問題（教育部，2015）。而就教卓計畫的執行成效觀之，亦存在審查機制引導學校教學卓越同質性過高、現行審查機制造成學校間競爭高於合作的現象、計畫審核結果之公布與經費核撥之效率需再提升等問題（王保進、周祝瑛、王輝煌，2011）。此外，學校因應爭取競爭型計畫擘畫的發展藍圖，是否真能適切回應到整體校務發展的訴求與需要，或止步於煙火式的亮點工程，依舊有待更進一步的釐清及探究。耑此，探究競爭型計畫對高等教育機構校務運作與發展的影響，將有助於更進一步了解上述問題並尋求解決之道，此為本研究的第三個動機。 7.

(17) 政府的治理模式與邏輯會影響政策工具的選擇（van Vught, 1995），而政策工具的實施，亦會對高等教育機構的校務經營產生連鎖效應。高等教育機構及品質保證組織具有責任對大學辦學績效作出有力的承諾，並定期提出品質證明，故高等教育機構須將「績效」視為其主要責任（Salmi, 2015）。就現實高等教育機構的角色內涵來說，一方面，高等教育機構是提供研究、教學與服務的實體，是故，教學、研究與服務的提供及發展正是校務政策走向的具現；另一方面，高等教育機構是培育國家人才之所在，據此，可謂之國家經濟進步與社會創新的發動機。換言之，高等教育機構同時扮演一個獨立自主的主體，以及做為國家發展不可分割的部分，所以，當新公共管理改革的思維蓬勃發展後，績效導向的經費補助機制，也就使得政府與高等教育機構之間的碰撞矛盾愈發明顯。就績效導向的經費補助機制來說，主要有下面 6 個特性（ Hicks, 2010; Kettl, 2000 ）： 1 、提升產能（ increasing productivity）：結果論（consequentialism）導向的評鑑機制，讓在不增加資源的前提下，提高機構的研究產能；2、類市場誘因系統（market-like incentives system）：高等教育機構做為國家經濟進步的主要推手之一，往往受制於政府與國家政策。然而，績效導向的經費補助機制就是一個提升高等教育機構自主性、發展校務本位經營策略的基礎；3、強化服務導向（stronger service orientation）：高等教育機構不再是聚集一群學者的象牙塔，而是能夠回應社會與公民需求的機構。換言之，學校研究的產出要能夠符合知識經濟社會的需要與期待；4、權力下放（devolution）：高等教育機構成為自主決定的自治主體，而不再是遵從政府的應聲蟲；5、制定政策（formulating policy）：高等教育機構成為政策方案的制定者與建構者，而政府則變成教育服務的買家之一；6、提升課責績效（enhanced accountability）：績效導向的經費補助機制強調結果的產出，並依據該結果給予下一階段經費的獎勵與補助。臺灣為求在高度競爭的全球市場脫穎而出，績效導向的競爭型計畫獎助制度成為主要的政策工具之一。質言之，在資源匱乏的條件下，政府必須創造出一個篩選機制，讓有限的資源發揮出最大的價值。因此，將資源集中挹注於層層篩選後的高等教育機構中，以追求並超越高等教育卓越之目標。耑此，對高等教育機構而言，如何提出具體策略來回應內、外部壓力、如何明確定義績效表現指標、如何評量機 8.

(18) 構是否有所進步、如何預判即將面臨困境、如何提昇機構品質層次、如何爭取並執行競爭型計畫等問題，除了攸關大學運營的績效良窳外，最大化地展現各方面的品質提升，亦是一個大學的基本責任。易言之，高等教育機構執行競爭型計畫的成效亦涵蓋於整體校務經營及績效責任之中。根據本研究結果提供意見，供政府與高等教育機構推動競爭型計畫之參考，便有其重要性與關鍵性，此為本研究的研究動機四。. 依據上述的研究動機，本研究以教卓計畫為研究個案，探討下列研究目的：一、探討高等教育機構爭取與執行競爭型計畫之策略。二、分析高等教育機構執行競爭型計畫的挑戰、困難與因應方法。三、探究競爭型計畫對高等教育機構校務運作與發展之影響。四、根據研究結果提出建議，以供政府與高等教育機構推動競爭型計畫的參考。. 第二節待答問題與名詞釋義壹、待答問題依據上述的研究目的，本研究的待答問題可分述如下：一、高等教育機構爭取與執行競爭型計畫的目標設定與計畫建構策略為何？二、高等教育機構執行競爭型計畫面臨之內、外在問題與因應作為為何？三、執行競爭型計畫對高等教育機構之校務運作之影響與啟示為何？四、政府在高等教育選用競爭型計畫作為政策工具應注意那些事項？. 貳、名詞釋義一、競爭型計畫競爭型計畫係為有效實踐策略計畫的政策工具之一，亦可視為類市場機制的資源分配方式，主要由政府欲解決問題面向出發，進行規劃、設置，並提供經費預算，由標的對象提出發展計畫，經由階段性與總結性等歷程之評選審查後，最終給予有限名額與經費補助之計畫項目。本研究中的競爭型計畫，係指我國政府依據特殊規. 9.

(19) 劃目的，編列特別預算與實施年限，據以提供全國高等教育機構編擬個別執行計畫，以分配有限資源的績效導向型計畫。. 二、政策工具政府政策工具可視為政府為了達成具體政策目標，而採取的一系列機制、手段、方法與技術。本研究中的政策工具，係指政府為了達成具體政策目標而行使其權力，於政策工具箱中挑選，並用以解決特定問題或達成特殊政策目標的工具、方法與機制之匯集組合。. 第三節研究方法與步驟壹、研究方法本研究採用個案研究取徑中的多重個案研究法（multi-case study），資料蒐集方法則採用訪談（interviews）及文件分析（documentary analysis），據以探究我國高等教育機構執行教卓計畫的相關內容與歷程。. 一、文件分析文件分析部份，來源以教育部公告、各大學教卓辦公室（包含正式組織或任務編組辦公室等）公開資訊及各校校務公開資訊為主。. 二、訪談對象訪談對象以實際執行教卓計畫的業務主管、系所主管或行政人員為主，並採取立意取樣（purposive sampling）及滾雪球取樣（snowball sampling）兩種方法。立意取樣上首先透過參與全國高等教育機構行政主管會議、教卓計畫成果發表會與教卓相關會議的機會，接觸負責實際執行各校教卓計畫辦公室的行政主管或負責執行教卓計畫的系所主管，進而邀請其參與本研究；其次，最後透過滾雪球取樣方式，由各校教卓計畫行政主管或負責執行校內計畫的系所主管推薦處理相關業務的行政、資訊分析人員，並邀請進行訪談。本研究共計訪談 25 位不同層級之教卓計畫執行人員。 10.

(20) 三、個案選取個案學校之擇取，原則上就一般大學分為公、私立兩類別，各自分為持續性獲得經費補助、間斷性獲得經費補助（二期）、間斷性獲得經費補助（一期）等 3 項子類別，共計 6 類型高等教育機構。本研究共計選取 11 所高等教育機構。. 貳、研究步驟與流程一、研究步驟（一）計畫階段本研究在計畫階段，先就研究主題及範圍進行聚焦，並就資料彙整結果，將主要問題意識具化為概念。其次，藉由國內、外相關研究進行比較分析，歸納出可能的理論、模式與實施架構。最後，透過與指導教授的交互討論，規劃論文研究的可行方向及實施形式。（二）實施階段本研究在實施階段，將透過教育部公告、各大學教卓計畫辦公室公開資訊及各校校務公開資訊，進行相關文件的蒐集、彙整、分析與初步推論。其次，藉由各校負責執行教卓計畫的行政主管、負責執行校內計畫的系所主管與行政人員訪談，以了解該計畫在各校的執行困難與不同階段性成果。（三）完成階段本研究在完成階段，首先將分析質性資料，同時進行逐字稿編碼及分析，並據以撰寫分析報告。另外，依據分析結果，比較對照文件分析內容與初步推論，以完善研究結論，提供政府與高等教育機構未來參考。. 二、研究流程首先，將進行問題聚焦與整合，並就研究焦點進行文獻蒐集、彙整及探究。其次，針對教卓計畫相關文件進行初步分析。其次，則藉由分析成果與高等教育機構類別的差異，選取預進行個案研究的機構，希望能夠更為全面的涵蓋執行教卓計畫的不同類別學校。. 11.

(21) 完成個案研究後，將進行初步的質性資料分析，內容將包含探討高等教育機構爭取競爭型計畫的目標設定與因應策略、機構執行競爭型計畫的方法與挑戰、競爭型計畫對高等教育機構校務發展的影響等項目。同時，亦藉由三角檢定法，避免研究者與受訪者間的詮釋理解誤差，導致研究成果的推論偏誤。接續則利用分析結果，結合個案訪談資料進行研究報告撰寫。報告撰寫階段，亦時常回頭檢視研究目的與待答問題，以確認研究結果推論是否符合邏輯、研究結論是否與主題相互呼應、研究結果是否產生生態謬誤 7（ecological fallacy）、研究報告是否過份強調或化約某項特質變數、證據串連方式是否符應研究需求等問題。關於本研究的可信賴度（trustworthiness）部份，研究者相當重視 Lincoln 和 Guba 於 1985 年提出的四個規準，分別是（一）可信性（credibility）；（二）可轉換性（ transferability ）；（三）可靠性（ dependability ）；（四）驗證性（confirmability）。因此，除利用三角檢證（triangulation）外，研究過程中亦時時確保研究資料的回溯檢核、適時延長訪談個案學校的觀察與澄清研究者本身的偏見，以提昇本研究的內在與外在的可信度及真實性。. 第四節研究範圍與限制壹、研究範圍本研究範圍分就「時間」及「政策個案範圍」等二面向進行探究。在「時間」上為政府推動教卓計畫的時間迄今（自 2005 年起至 2017 年止），共計 13 年。「政策個案範圍」上則就一般大學分為公立及私立兩類別，各分為持續性獲得經費補助、間斷性獲得經費補助（二期）、間斷性獲得經費補助（一期）等 3 項子類別，共計 6 類型高等教育機構，以進行個案學校之挑選。依附錄一羅列之個案研究資料庫學校觀之，持續性獲得補助的一般大學個案由受補助期數達 3 期以上學校挑選之；間. 由於使用之分析單位（unit of analysis）的變換，容易出現跨層級邏輯推論上的謬誤，此現象泛稱為生態謬誤（又稱為區群謬誤）。若細而言之，又可區分為生態謬誤與個體謬誤（individualistic fallacy）兩種，生態謬誤係指基於群體的統計數據對所包含及下屬的個體性質作出推論，假設所有個體都和群體的性質一樣；反之，以個體的統計數據推論至群體，則稱為個體謬誤。目前學界常以生態謬誤一詞通稱上述兩種邏輯推論謬誤（江芳盛、李懿芳，2013）。 7. 12.

(22) 段性獲得補助（二期）學校由受補助期數 2 期以下的學校挑選之；間斷性獲得補助（一期）的學校則由受 1 期補助的學校挑選之。. 貳、研究限制本研究的研究限制包含：一、研究個案數目與類別有限本研究因時間、資源有限，無法將我國全體高等教育機構（例如公、私立大學與技職校院等）、各校執行教卓相關單位（例如不同專業學院、系所與研究中心等）、教卓計畫實施脈絡中的各類別利害關係人（例如教授、學生、相關社群與各利益團體等）及其回饋納入研究範圍之中，僅就個案類別內的 6 項類別大學校院，挑選本研究之個案。. 二、研究未包含不同政策工具在不同高等教育機構實施之成效因各大學執行教卓計畫的內、外在條件與相關機制不盡相同，實際影響與限制亦因組織架構、成員共識或校務支持系統的不同而有所差異，是故，本研究僅就教卓計畫執行與影響範圍進行探究，並未包含不同政策工具（例如私校獎補助款或國立大學合併辦法等）對高等教育機構的直接或間接影響，以及該個殊類別工具之執行綜效。. 三、研究結論不包含對政府不同政策工具的選擇與應用提出建議本研究著重於教卓計畫對高等教育機構內部產生哪些作用、高等教育機構如何因應教卓計畫的實踐，以及教卓計畫實施的具體成果為何。易言之，本研究主要以高等教育機構的視角，了解競爭型計畫對高等教育機構的影響。不同政策工具的選擇方式、因應策略、執行步驟或交互影響程度等項目並未涵蓋於本論文研究範圍中。. 13.

(23) 14.

(24) 第二章文獻探討本章第一節將先說明政府政策工具的定義與特性、類型以及影響政策工具的選擇因素；第二節則整理我國高等教育場域中常見之競爭型計畫；第三節就我國針對教卓計畫的相關研究進行彙整；第四節藉由高等教育機構校務經營內涵的探究，以厚實後續研究與分析的理論基礎。. 第一節政府政策工具政府政策工具可視為政府為了達成具體政策目標，而採取的一系列機制、手段、方法與技術。政府如何在民選政府（涵蓋政府行政官僚、立法機構、智庫組織等）、任命官員、利益團體、研究機構、大眾傳播媒體、標的群體等不同角色間的衝突、協調與合作中找到平衡，進而規劃與設定符應需求的政策，並同時選擇契合的政策工具，著實是個相當棘手且不易取得共識與平衡的議題；再者，政策目標的達成與否，或是推動與執行相關政策的真實成效高低，同樣取決於政策工具的妥當運用。耑此，政策工具的選擇攸關政策執行與推動之成敗（吳得源，2006）。本節將先針對政府政策工具的定義、特性、類型與影響選擇政策工具的因素進行探究，以期對政策工具的通盤意涵具備整全地理解。. 壹、政府政策工具的定義與特性一、政策工具之定義政策工具（policy instruments or policy tools），或稱治理工具（governing instruments or governing tools）、政府工具（tools of government）、治國才能8（statecraft）、政府科學（science of government）。係指一種由政府行使權威的方式與技術，藉由政府的合法性、規範性、強制性、目的性等特色的支持，藉以影響、改變、達成、解決或預防社會的重大改變（吳定，1984、2013；Anderson, 1977；Baldwin, 1985；Eliadis, Hill & Howlett, 2005； Le Galès, 2011；Peters, 1989；Salamon & Lund, 1989；Schneider & Ingram, 1997；Vedung,. 雖然治國才能（statecraft）這個詞彙用法與公共政策研究較無關連，但在 Baldwin（1985）的研究中，將其定義為「為了達成外國政策目標所選用的方法」。依據 Lasswell（1945）的政策工具分類內容，或可將 Baldwin 的用法視為一種政策工具的分類形式。其內容包含宣傳（propaganda）、外交（diplomacy）、經濟治理才能（economic statecraft）以及軍事籌劃才能（military statecraft）。 8. 15.

(25) 1988)。換言之，政策工具的影響不僅在於靜態的政治制度或法令規章中，同時也涵蓋了國家政治運作、社會經濟活動與全體公民的日常生活。除此之外，政策工具亦相當程度地反映了當前的政治生態與文化場域， Wildavsky （ 1987 ）說明了與威權主義取向（authoritarian orientations）、個人主義取向（individualistic orientations）以及平等主義取向（egalitarian orientations）文化下的社會所連結的政策工具。舉例來說，階層分級或制裁工具與威權文化息息相關、誘因導向工具和個人主義彼此連結、能力建立或象徵性工具則與平等主義相互關聯。總而言之，本研究中的政策工具可定義為政府行使其權力，於政策工具箱中挑選符合現階段社會脈絡之綜合性工具，進而影響、引導或避免社會改變之產生，最終達成政策目標或解決特定政策問題之目的。簡言之，政策工具就是將政策目標轉化為具體政策行動時所使用的工具、方法與機制之有機組合。. 二、政策工具之特性根據上述政策工具的定義，研究者彙整其特性如下：. （一）合法強制性政策工具的施行必然立基於政府本身的合法性權威，Hood（1986）、Linder 和 Peters （1990）與 Hall（1993）認為政策工具是一種兼具技術性與社會性的工具（device），這個工具是一種特殊類別的機制（institution），負責處理政府與其預期解決問題間的特殊性社會關係。除具有政治與社會關聯性的明確概念外，亦需受到規章制度（regulation）的規範（Lascoumes & Le Galès, 2007）。 Lowi（1972）則認為政策工具所具備強制力的強制力高低，有助於理解不同政策中某些動態性的政治後果（dynamic political consequences）。Doern 和 Wilson（1974）以及 Doern 和 Phidd（1992）同樣認同 Lowi 的看法，說明所有的政策工具都具有強制連續性（coercion continuum），而且在政策的推動與執行過程中，政策工具可能會隨著時間遞嬗，從低強制性質轉變為高強制性質，其目的在於調整、替換或汰除無法解決公共問題或政策目標的工具組合。Howlett 與 Ramesh（1995）的觀點則進一步改良 Doern 與 Phidd 的理論，同時綜合歸納其他學者研究的政策工具內涵，藉以建構一套新的政策工具架構。這套架構 16.

(26) 稱為「實質性政策工具光譜（A spectrum of substantive policy instruments）」（見圖 2-11）。兩位學者以國家權威機構涉入政策工具的程度劃分為三個種類，易言之，由強制性特質的高低，發展出由自願性至強制性的政策工具光譜，該分類為 1、自願性工具（voluntary instruments）：係指國家權威機構不介入或極有限的介入政策工具應用，公共問題大致上可由私有市場（private market）、家庭與社群（family and community）或自願性組織（voluntary organization）等機制來解決；2、混合性工具（mixed instruments）：融合了強制性與自願性政策工具的特色，國家權威機構藉由政策工具不同程度或力道介入，讓個體、群體或組織等利害關係成員可以進行自主決定，其內容可以分類為資訊與勸誡（information and exhortation）、補助（subsidy）、財產權的標售（auction of property rights ）、賦稅與使用者費用（ taxes and user charges ）等項目； 3 、強制性工具（compulsory instruments）：又稱為指示工具（directive instruments），係指國家權威機構採取由上而下的統治與思維方式，對目標個體、團體或組織採取強制性、直接性的管制或干預行動，並給予微小的自主裁量（discretion）權力，其內容包含管制（regulations）、. －直接撥付條款（Direct Provision）. －公營企業（Public Enterprise）. －管制（Regulations）. －賦稅與使用者費用（Taxes and User Charges）. －財產權的標售（Auction of Property Rights）. －補助（Subsidy）. －資訊與勸誡（Information and Exhortation）. －私有市場（Private Market）. －自願性組織（Voluntary Organization）. －家庭與社群（Family and Community）. 公營企業（public enterprise）與直接撥付條款（direct provision）等項目。原則上，當政府. 政府權威機構涉入程度 Level of State Involvement. 低 Low 自願性工具 Voluntary Instruments. 混合性工具 Mixed Instruments. 高 High 強制性工具 Compulsory Instruments. 圖 2-1-1. 實質性政策工具光譜資料來源：修改自 Howlett, M. & Ramesh, M. (1995). Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystems. Oxford, England: Oxford University Press. pp. 82.. 17.

(27) 面臨較低強制性的政策工具失敗或某些政策目標具有較高的施政優先順序時，會改選擇適用較高強制性的政策工具來達成預期目標及成效。. （二）社會脈絡性政策工具的社會脈絡性，強調的是政策工具與社會脈絡之間的契合度。政策工具的運用與推行並非作用於真空的環境中，而需考量政策目標、工具與社會脈絡的配合度（林水波，1999）。換言之，政策工具是否考量到社會風氣和標的群體（target population）的習慣與偏好，皆關乎政策行動具體成效的高低優劣。從政策工具研究的歷程觀之，可以了解到政策工具本身的演進與社會脈絡連結的重要性。 Howlett（2005）彙整發現，第一代的政策工具研究著重於個別政策工具的相對優點與缺點，此一階段的經濟學家和政治學家有其截然不同的研究取向及偏好，例如經濟學家關注如何定義並處理市場失敗的工具應用；而政治學家則是行政決定歷程的紀錄中，檢視政策工具的的政治力量、國家能力（state capacity）和次級系統的複雜性（subsystem complexity），以發展其現階段和未來的應用性，但是該階段中兩個理論的應用還是在於就技術層面評鑑不同政策工具的適用程度，易言之，就是重視政府作為的效率高低與正確與否。反觀，第二代的政策工具的研究則反映出政策工具的選擇，對於其所處的政策系統、政策網絡、決策系統和執行過程間各面向互動關係的重要性，其原因在於政策工具能引領（steering）複雜政策網絡中的相關利害關係人，據以達成政策治理目的（周曼琳，2011；Howlett, 2005；Mayntz, 1993, 2006）。再者，Linder 與 Peters（1989）對政策工具研究學派發展的分析，亦呼應了上述的轉變，也就是從技術應用面轉而強調社會脈絡性。Linder 與 Peters 指出政策工具的發展可分為下述 4 個時期：1、工具論者（instrumentalists）：以技術理性為基礎，政策工具在這個理論中具有很高的可信度，能夠廣泛地推行且不容易失敗；2、程序論者（proceduralists）：主要論述為沒有一種政策工具能適用於各種政策場域，因為政策工具在執行中常受到政治因素的影響，造成政策問題的解決成效有所差異與不同；3、權變論者（contingentists）：藉由明確的政策目標選擇最適切的政策工具，俾利在適應政策環境的立基上獲致良好的實施績效；4、建構論者 18.

(28) （constitutivists）：除了關心政策實踐脈絡外，亦關心政策網絡、行政決定系統與實踐歷程建構而成的意義。值得注意的是，後起的建構論觀點正是因為其關注的焦點在於考量政策工具的社會脈絡性而被廣為接受。. （三）複合統整性對於設計更有效能的政策工具來說，理解應用組合式（bundles）或文件夾式（portfolios）的政策工具，比起應用單一類別的政策工具來的更為重要（Howlett, 2005）。換句話說，對於處理多數的複雜政策議題來說，工具組合（combinations of instruments）是個更被廣為應用的項目（koeppel, Ürge-Vorsatz & Mirasgedis, 2007; Bressers & Huitema, 1999; Howlett, 2011; Gunningham & Siniclair, 1999）。Salamon 於 2002 年提出的政策工具的多維性（multidimension）或 Howlett（2011）說明的多樣目的性（multi-purpose），皆用以表示政策工具的內涵及分類相當複雜，並不像單純物理世界的各類物品一般，能夠明確地藉由純然的工具性質予以分類。耑此，在變動且複雜的政治、社會或歷史環境脈絡下，沒有單一的政策工具可以達到所有的政策目標，政策方案中又可能涵蓋多種工具項目，故政府會以複合式的政策工具組合以實踐不同的政策方案和目標，具體交織而成的便是複雜而多元的政策工具運用樣貌。此外，林水波（1999）亦點出政策工具統整性的重要，因為當政策工具的運用具有內在一致性時，政策工具間的行為設定也能避免相互矛盾與衝突，而不致使政策工具的效果互相抵消，進而發揮政策工具的相乘效應。. （四）目的導向性政策工具係政府將政策目標落實為政策行動所運用的方法或機制，最終具備或避免改變社會之成效。換言之，政策工具的運用具有明確的目的導向性，是一連串經過縝密地系統思考行為、是秉持不能與政策目標脫鉤之原則的行動，進而希望能夠達到政府政策之目標，以形塑社會所期待的願景（丘昌泰，2013；林水波， 1999）。Salamon 和 Lund（1989）認為政策工具是達成預期政策行動成果的催化劑，其又被視為政策行動的本質，其原因在於政策工具能夠被當成為獲得某些預期成果的基本刺激，用以協助政府行動獲得關注或後續效益，例如提供某些組織獎助金額 19.

(29) 或提供服務，能夠讓更多的相關利害關係人留意到該項政策的推動，進而關心並參與該項政策內容的實施歷程。 Schneider 與 Ingram（1990）將政策工具定義為政府用來達成政策目標的方法與技術；易言之，政策工具是有目的性的行動藍圖。耑此， Schneider 與 Ingram （1997）更進一步的將政策工具定義為政策設計的一環，用以促使行政官僚或標的群體從事或不從事某些行為、預期矯正某些行為、解決公共問題或達成某些政策目標等。在這樣的歷程中，政策工具扮演著獨立變項（independent variables）的角色，針對所欲達成的目的啟動其作用，並且影響著後續的政策實施成果。. （五）中介轉化性政策工具是將政策目標轉化為具體政策時間所使用的工具、方法與機制；然而，政策工具的實施效果是需要仰賴標的群體的參與，以及傳輸系統的中介作用以達到執行效用的最大化。質言之，政策工具需要透過社會上的不同個體、群體或組織日積月累地努力以協力完成，然而上述相關厲害關係人和群體的意見、觀點與態度，都可能形塑出殊異的社會價值，而影響政策行動之具體成效（丘昌泰，2013；林水波；1999；Salamon & Lund, 1989；Schneider & Ingram, 1997）。因此，Schneider 與 Ingram（1997）特別重視政策工具與群眾政策參與（policy participation）間的相互關係比較及分析。尤其，為了遂行政策預期目的，標的群體必須服膺政策目標、適時掌握政策機會（policy opportunities）與協同互助合作（coproduction），以完成社會大眾所期待的美好願景。除了 Schneider 與 Ingram 之外，Howlett 於 2000 年也提出「程序性政策工具光譜（A spectrum of procedural policy instruments）」（見圖 2-1-2），以補充前述「實質性政策工具光譜」的不足。在程序性政策光譜中，雖然主要架構仍是以強制性的高低對政治治理或干預策略的影響為彙整原則，但其更強調的是，政策制定歷程中各類利害關係人所存在的網路節點間之連結關係。換言之，程序性政策工具光譜關注的是，政策工具與群眾政策參與間的互動關係，其所彙整的是被用來操縱次級政策系統（policy subsystem）中相關個體或群體的工具，而這些工具皆採用了特定的資源，並操縱某一面向的次級政策系統或政策環境網絡。. 20.

(30) 辨識 Recognition. －制度改革（Institutional Reforms）. －集體創作（Group Creation）. －條約/協議（Treaties/Accords）. －聽證會（Hearing）. －定位/路徑（Standing/Access）. －干預經費/撤回（Intervenor Funding/Withdrawal）. －研究經費/撤回（Research Funding/Withdrawal）. －標籤/辨識（Labelling/Recognition）. －焦點團體（Focus Groups）. －說服勸戒（Exhortation）. 獎助經費 Funding. 制度化的 Institutional. 政府對政策次級系統成員的操縱程度 Level of State Manipulation of Subsystem Membership. 低 Low 管理 Management. －宣傳（Propaganda）. －資訊抑制（Information Suppression）. 資訊 Information. 自願性工具 Voluntary Instruments. 混合性工具 Mixed Instruments. 高 High 強制性工具 Compulsory Instruments. 重組 Re-Structuring. 圖 2-1-2. 程序性政策工具光譜資料來源：修改自 Howlett, M. (2000). Managing the "hollow state": procedural policy instruments and modern governance. Canadian Public Administration, 43(4), 412-431.. 此外，Salamo 和 Lund 點出政策工具的推展，需要利用傳輸機制做為媒介。由於政策工具是種特殊活動類別或行動的集合體，故政府往往會藉由一種以上的傳輸機制，例如大學或研究機構等，用以傳播或執行政策內容，並達成政策工具的預期成效。總而言之，政策工具本身需仰賴標的群體的主動參與以及傳輸機制的中介，藉此將政策目標轉化為實際的政策行動，以達到改變社會或解決問題之目的。綜上所述，政府政策工具可以被定義為政府行使其權力，於政策工具箱中挑選符合社會脈絡之工具組合，用以影響、引導或避免社會改變之產生，最終達成政策目標或解決特定政策問題之目的。根據上述定義可知，政府政策工具集結合了合法強制性、社會脈絡性、複合統整性、目的導向性以及中介轉化性等特質，體現出政策工具與政策目標並非只是線性地擇優汰劣等關係，而是更進一步重視政策實踐脈絡，以及標的群體參與和政策工具間的動態歷程。這種交融匯合的混合政策工具樣態，在政策設計、制定、執行與推動歷程中，都扮演著相當關鍵的角色。下一個部分，研究者擬根據學者專家的相關研究，歸納並分析政府政策工具的類型。 21.

(31) 貳、政府政策工具的類型如同 Salamon 於 2002 年所提出的政策工具多維性，亦正因為政策工具的多維性特色，使得政策工具的描述及歸類相當困難與複雜。耑此，自 1930 年代起，陸續有諸多學者嘗試提出不同的政策工具分類架構（謝宇程，2009；Bardach, 1979； Dahl & Lindblon, 1981；Doern & Phidd, 1992；Gormley, 1987；Howlett, 2000； Howlett & Ramesh, 1995 ； Lasswell, 1936 ； Linder & Peter, 1989; Lowi, 1972 ； McDonnell, 1994；McDonnell & Elmore, 1987；Schneider & Ingram, 1990; Vedung, 1998；Weimer & Vining, 2017）。然而，由於不同學者的切入觀點部分相似、部分殊異，間或概念相仿或性質重疊，因而讓整體架構略顯紛亂與龐雜，也不易於後續參考應用。是故，研究者整合不同學者的分類觀點後，依據政策工具的特性與實施效果，歸納並彙整出下列的政策工具類型。：. 一、強制性政策工具政府做為公權力執行的機關，因其合法權威性，其所使用之政策工具必然隱含強制力的特性與效果。因此，雖然學者們對於政策工具如何分類的意見大都呈現分歧的狀態，惟強制力的高低能夠取得多數學者的共識，進而成為共通與主要的分類原則。例如，早在 1936 年，Lasswell 將對於解決市場問題的政策手段與效果分為 4 種，其中激烈性（violence）即指涉政策手段的強制性高低。後進學者如謝宇程（2009）、Doern 和 Phidd（1992）、Gormley（1987）、Hood（1986）、Linder 和 Peters（1989）、 Lowi（1972）、McDonnell 和 Elmore（1987）、Schnider 和 Ingram（1990）、Weimer 和 Vining（2017）進行政策工具分類時，也都分別提到提出管制性政策（regulatory policy or rule）、規章制度（regulation）、法律權威（authority）、嚇阻（deterrence）、威嚇式政策或強制性工具等分類名詞，用以表示強制力高的政策工具類別。意即，政府藉由運用合法權力（例如自治規範、環境法規或道路速限），希望能夠建立規範標的群體行為的制度或規則，以解決公共問題或達成政策目標。簡言之，強制性政策工具即俗稱的棍子（sticks）（Vedung, 1998），強調政府推行該工具時，能夠植基於其政府機關的權威性與政策工具的強制力，即便違反人 22.

(32) 民或群體本身的動機、意願與價值，依舊能讓標社群或組織採取政策目標所預期的服從行為。. 二、誘因性政策工具誘因性政策工具（ inducement or incentives ）即為俗稱的蘿蔔（ carrots ）（Vedung, 1998），係指政府提供各種形式的報酬，鼓勵某些特定個體或群體採取預期的政策性行動；抑或是加重某些成本的投入，希望提昇某些特定行動發生的可能性（謝宇程，2009 ；Bardach, 1979；Gormley, 1987；McDonnell & Elmore, 1987 ； Schneider & Ingram, 1990；Weimer & Vining, 2017）。換言之，誘因性政策工具是一種因勢利導的政策行為，促使期望的行動、服務或產品之產生，例如政府的援助撥款金、賦稅減免優惠與特定種類稅收等，都屬於誘因性的政策工具。值得一提的是，政府時常同時兼用誘因性政策與強制性政策，意即蘿蔔與棍子並用，以期收穫最大可能性的最佳政策效果。. 三、分配性政策工具本研究所指涉的分配性政策工具內涵較廣，其強調的是藉由重新分配資源（包括物質與服務）或重塑權力結構等策略，以促進政策目的的達成。例如，低收入戶救濟金、老農津貼、公共補助之醫療或輔導服務、各種稅賦、權責改變與組織改組。是故，這項分類包含了謝宇程（2009）與 Lowi（1972）提及的分配性政策和重分配性政策、Hood（1986）歸類的財務性政策工具（treasure instruments）、Linder 和 Peters（1989）說明的補助（subsidy）和賦稅（tax）政策工具、Weimer 與 Vining（2017）討論的保險與救助（insurance and cushions）工具，以及 McDonnell 與 Elmore（1987）提及的系統性變革（system-changing）之政策工具類型。簡言之，分配性政策工具是政府利用金錢資源、物質資源或組織改革等方式，用以進行合理的調整與規畫，並具體解決公共性 9的問題。例如減少貧富差距、促進社會福祉、提高政府運作效率與效能、調和個別公民權利與整體社會利益、提供各種符合民主. 9. 此處所述的公共性係為狹義公共性，等同於公共利益，以及公共利益所包含的價值。. 23.