政府政策工具

政府政策工具可視為政府為了達成具體政策目標，而採取的一系列機制、手段、方法 與技術。政府如何在民選政府（涵蓋政府行政官僚、立法機構、智庫組織等）、任命官員、

利益團體、研究機構、大眾傳播媒體、標的群體等不同角色間的衝突、協調與合作中找到 平衡，進而規劃與設定符應需求的政策，並同時選擇契合的政策工具，著實是個相當棘手 且不易取得共識與平衡的議題；再者，政策目標的達成與否，或是推動與執行相關政策的 真實成效高低，同樣取決於政策工具的妥當運用。耑此，政策工具的選擇攸關政策執行與 推動之成敗（吳得源，2006）。本節將先針對政府政策工具的定義、特性、類型與影響選 擇政策工具的因素進行探究，以期對政策工具的通盤意涵具備整全地理解。

壹、政府政策工具的定義與特性 一、政策工具之定義

政策工具（policy instruments or policy tools），或稱治理工具（governing instruments or governing tools）、政府工具（tools of government）、治國才能⁸（statecraft）、政府科 學（science of government）。係指一種由政府行使權威的方式與技術，藉由政府的合法性、

規範性、強制性、目的性等特色的支持，藉以影響、改變、達成、解決或預防社會的重大 改變（吳定，1984、2013；Anderson, 1977；Baldwin, 1985；Eliadis, Hill & Howlett, 2005；

Le Galès, 2011；Peters, 1989；Salamon & Lund, 1989；Schneider & Ingram, 1997；Vedung,

8雖然治國才能（statecraft）這個詞彙用法與公共政策研究較無關連，但在 Baldwin（1985）的研究中，將其 定義為「為了達成外國政策目標所選用的方法」。依據 Lasswell（1945）的政策工具分類內容，或可將 Baldwin 的用法視為一種政策工具的分類形式。其內容包含宣傳（propaganda）、外交（diplomacy）、經濟 治理才能（economic statecraft）以及軍事籌劃才能（military statecraft）。

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1988)。換言之，政策工具的影響不僅在於靜態的政治制度或法令規章中，同時也涵蓋了 國家政治運作、社會經濟活動與全體公民的日常生活。除此之外，政策工具亦相當程度地 反 映 了 當 前 的 政 治 生 態 與 文 化 場 域 ， Wildavsky （ 1987 ） 說 明 了 與 威 權 主 義 取 向

（authoritarian orientations）、個人主義取向（individualistic orientations）以及平等主義取 向（egalitarian orientations）文化下的社會所連結的政策工具。舉例來說，階層分級或制 裁工具與威權文化息息相關、誘因導向工具和個人主義彼此連結、能力建立或象徵性工具 則與平等主義相互關聯。

總而言之，本研究中的政策工具可定義為政府行使其權力，於政策工具箱中挑選符合 現階段社會脈絡之綜合性工具，進而影響、引導或避免社會改變之產生，最終達成政策目 標或解決特定政策問題之目的。簡言之，政策工具就是將政策目標轉化為具體政策行動時 所使用的工具、方法與機制之有機組合。

二、政策工具之特性

根據上述政策工具的定義，研究者彙整其特性如下：

（一）合法強制性

政策工具的施行必然立基於政府本身的合法性權威，Hood（1986）、Linder 和 Peters

（1990）與 Hall（1993）認為政策工具是一種兼具技術性與社會性的工具（device），這 個工具是一種特殊類別的機制（institution），負責處理政府與其預期解決問題間的特殊 性社會關係。除具有政治與社會關聯性的明確概念外，亦需受到規章制度（regulation）

的規範（Lascoumes & Le Galès, 2007）。

Lowi（1972）則認為政策工具所具備強制力的強制力高低，有助於理解不同政策中某 些動態性的政治後果（dynamic political consequences）。Doern 和 Wilson（1974）以及 Doern 和 Phidd（1992）同樣認同 Lowi 的看法，說明所有的政策工具都具有強制連續性

（coercion continuum），而且在政策的推動與執行過程中，政策工具可能會隨著時間遞嬗，

從低強制性質轉變為高強制性質，其目的在於調整、替換或汰除無法解決公共問題或政策 目標的工具組合。Howlett 與 Ramesh（1995）的觀點則進一步改良 Doern 與 Phidd 的理論，

同時綜合歸納其他學者研究的政策工具內涵，藉以建構一套新的政策工具架構。這套架構

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稱為「實質性政策工具光譜（A spectrum of substantive policy instruments）」（見圖 2-1-1）。兩位學者以國家權威機構涉入政策工具的程度劃分為三個種類，易言之，由強制性 特質的高低，發展出由自願性至強制性的政策工具光譜，該分類為 1、自願性工具

（voluntary instruments）：係指國家權威機構不介入或極有限的介入政策工具應用，公共 問題大致上可由私有市場（private market）、家庭與社群（family and community）或自願 性組織（voluntary organization）等機制來解決；2、混合性工具（mixed instruments）：融 合了強制性與自願性政策工具的特色，國家權威機構藉由政策工具不同程度或力道介入，

讓個體、群體或組織等利害關係成員可以進行自主決定，其內容可以分類為資訊與勸誡

（information and exhortation）、補助（subsidy）、財產權的標售（auction of property rights ） 、 賦 稅 與 使 用 者 費 用 （ taxes and user charges ） 等 項 目 ； 3 、 強 制 性 工 具

（compulsory instruments）：又稱為指示工具（directive instruments），係指國家權威機構 採取由上而下的統治與思維方式，對目標個體、團體或組織採取強制性、直接性的管制或 干預行動，並給予微小的自主裁量（discretion）權力，其內容包含管制（regulations）、

公營企業（public enterprise）與直接撥付條款（direct provision）等項目。原則上，當政府

低 Low

高 High 政府權威機構涉入程度

Level of State Involvement

自願性工具 Voluntary Instruments

混合性工具 Mixed Instruments

強制性工具 Compulsory Instruments

－管制（Regulations） －公營企業（Public Enterprise） －直接撥付條款（Direct Provision）

－資訊與勸誡（Information and Exhortation） －補助（Subsidy） －財產權的標售（Auction of Property Rights） －賦稅與使用者費用（Taxes and User Charges）

－家庭與社群（Family and Community） －自願性組織（Voluntary Organization） －私有市場（Private Market）

圖 2-1-1. 實質性政策工具光譜

資料來源：修改自 Howlett, M. & Ramesh, M. (1995). Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystems. Oxford, England: Oxford University Press. pp. 82.

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面臨較低強制性的政策工具失敗或某些政策目標具有較高的施政優先順序時，會改 選擇適用較高強制性的政策工具來達成預期目標及成效。

（二）社會脈絡性

政策工具的社會脈絡性，強調的是政策工具與社會脈絡之間的契合度。政策工 具的運用與推行並非作用於真空的環境中，而需考量政策目標、工具與社會脈絡的 配合度（林水波，1999）。換言之，政策工具是否考量到社會風氣和標的群體

（target population）的習慣與偏好，皆關乎政策行動具體成效的高低優劣。從政策 工具研究的歷程觀之，可以了解到政策工具本身的演進與社會脈絡連結的重要性。

Howlett（2005）彙整發現，第一代的政策工具研究著重於個別政策工具的相對優 點與缺點，此一階段的經濟學家和政治學家有其截然不同的研究取向及偏好，例如 經濟學家關注如何定義並處理市場失敗的工具應用；而政治學家則是行政決定歷程 的紀錄中，檢視政策工具的的政治力量、國家能力（state capacity）和次級系統的 複雜性（subsystem complexity），以發展其現階段和未來的應用性，但是該階段中 兩個理論的應用還是在於就技術層面評鑑不同政策工具的適用程度，易言之，就是 重視政府作為的效率高低與正確與否。反觀，第二代的政策工具的研究則反映出政 策工具的選擇，對於其所處的政策系統、政策網絡、決策系統和執行過程間各面向 互動關係的重要性，其原因在於政策工具能引領（steering）複雜政策網絡中的相 關利害關係人，據以達成政策治理目的（周曼琳，2011；Howlett, 2005；Mayntz, 1993, 2006）。

再者，Linder 與 Peters（1989）對政策工具研究學派發展的分析，亦呼應了上 述的轉變，也就是從技術應用面轉而強調社會脈絡性。Linder 與 Peters 指出政策工 具的發展可分為下述 4 個時期：1、工具論者（instrumentalists）：以技術理性為基 礎，政策工具在這個理論中具有很高的可信度，能夠廣泛地推行且不容易失敗；2、

程序論者（proceduralists）：主要論述為沒有一種政策工具能適用於各種政策場域，

因為政策工具在執行中常受到政治因素的影響，造成政策問題的解決成效有所差異 與不同；3、權變論者（contingentists）：藉由明確的政策目標選擇最適切的政策 工 具 ， 俾 利 在 適 應 政 策 環 境 的 立 基 上 獲 致 良 好 的 實 施 績 效 ； 4 、 建 構 論 者

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（constitutivists）：除了關心政策實踐脈絡外，亦關心政策網絡、行政決定系統與 實踐歷程建構而成的意義。值得注意的是，後起的建構論觀點正是因為其關注的焦 點在於考量政策工具的社會脈絡性而被廣為接受。

（三）複合統整性

對於設計更有效能的政策工具來說，理解應用組合式（bundles）或文件夾式

（portfolios）的政策工具，比起應用單一類別的政策工具來的更為重要（Howlett, 2005）。換句話說，對於處理多數的複雜政策議題來說，工具組合（combinations of instruments）是個更被廣為應用的項目（koeppel, Ürge-Vorsatz & Mirasgedis, 2007;

Bressers & Huitema, 1999; Howlett, 2011; Gunningham & Siniclair, 1999）。Salamon 於 2002 年提出的政策工具的多維性（multidimension）或 Howlett（2011）說明的多 樣目的性（multi-purpose），皆用以表示政策工具的內涵及分類相當複雜，並不像 單純物理世界的各類物品一般，能夠明確地藉由純然的工具性質予以分類。耑此，

在變動且複雜的政治、社會或歷史環境脈絡下，沒有單一的政策工具可以達到所有 的政策目標，政策方案中又可能涵蓋多種工具項目，故政府會以複合式的政策工具 組合以實踐不同的政策方案和目標，具體交織而成的便是複雜而多元的政策工具運 用樣貌。此外，林水波（1999）亦點出政策工具統整性的重要，因為當政策工具的 運用具有內在一致性時，政策工具間的行為設定也能避免相互矛盾與衝突，而不致 使政策工具的效果互相抵消，進而發揮政策工具的相乘效應。

（四）目的導向性

政策工具係政府將政策目標落實為政策行動所運用的方法或機制，最終具備或 避免改變社會之成效。換言之，政策工具的運用具有明確的目的導向性，是一連串 經過縝密地系統思考行為、是秉持不能與政策目標脫鉤之原則的行動，進而希望能

政策工具係政府將政策目標落實為政策行動所運用的方法或機制，最終具備或 避免改變社會之成效。換言之，政策工具的運用具有明確的目的導向性，是一連串 經過縝密地系統思考行為、是秉持不能與政策目標脫鉤之原則的行動，進而希望能