研究動機與目的

第一章 緒論

本研究主題為「競爭型計畫做為政策工具與高等教育機構校務運作之研究—以 獎勵大學教學卓越計畫（以下簡稱教卓計畫）為例」。本研究預期透過對該計畫實 施過程的探究，以分析競爭型計畫對高等教育機構運作與發展的實際影響。本章為 緒論，共分為四節。第一節說明本研究的動機與目的；第二節闡述待答問題與名詞 釋義；第三節簡述研究方法與步驟；第四節敘述研究範圍與限制。

第一節 研究動機與目的

競 爭 型 計 畫 （ competitive project/ competitive program ） 或 競 爭 型 經 費

（competitive fundings/ competitive grants/ discretionary grants）為有效實踐策略計畫

（strategic planning）的政策工具（policy instruments/ policy tools）之一，其起源於 1980 年代的美國國家科學基金會（National Science Foundation, NSF）以及 1990 年 代 的 英 國 高 等 教 育 撥 款 委 員 會 （ Higher Education Funding Council for England, HEFCE）等兩機構所設置、提供的計畫與經費項目。競爭型計畫規劃與實施的目 的在於具體提昇國家競爭力、促進大學健全發展、提高大學自治效能與去中心化

（decentralization）等面向。此外，歐盟各國在 2000 年的「里斯本議程」（Lisbon Agenda）中，針對高等教育所面臨的知識經濟（knowledge economy）挑戰，提出 了市場理論或準市場理論（market or quasi-market）的機制，希望能夠據以提昇各 國在高等教育系統的運作效能（Teixeira, Jongbloed, Dill, & Amaral, 2004），並解決 市場失靈（market failure）時的資源分配問題。簡言之，競爭型計畫或競爭型經費 可視為類市場（market-like）的資源分配方式。

近年來，世界各國為解決高等教育數量急速擴張後的高教財政緊縮（fiscal austerity）及全球市場競爭等問題，同時亦因全球性或本土性的政經局勢相互影響，

致使稅徵短絀的現象層出不窮，因而促使不同國家紛紛開始思考如何進行成本轉移 或共享（cost shifting or sharing）等策略。在此一背景脈絡下，新公共管理改革

（new public management reforms）逐漸成為主導世界各國政府的決策邏輯與思維，

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競爭性、追求卓越、權力下放（devolution）與自主性即為其中關鍵的核心價值與 精神（Kettl, 2000）。

當新公共管理改革運用於高等教育場域中，政府與高等教育機構的角色與關係 隨之改變，而績效導向的經費補助機制（performance-based research funding system, PRFS）以及新公共管理工具（new public management tools）的活絡及應用，也在 此脈絡下應運而生。這些管理工具包含了市場力量（market forces）、財政誘因

（ financial incentives）（包含競爭型計畫）、促進自治與課責（autonomy and accountability）以及解除管制（deregulation）等項目（Marijk van der Wende, 2007）。

其中，在尊重大學自治及自主的原則與前提下，各國政府都避免使用對大學自主造 成過度限制的政策指令，因此，具有資源補充性與財務吸引力¹的政策工具，例如 競爭型計畫的規劃、推動與實施，在各國高等教育場域中的改革議題、世界一流大 學發展策略或吸引跨國人才、學生流動方式等面向上，皆扮演著相當關鍵的角色。

基於全球化的高等教育市場競爭愈益激烈，為促進大學的健全發展，高等教育 人才的追求以及高等教育機構經營效能的提昇等需求，也反映在各國政府於高等教 育機構中逐年提高的投入資源。諸如俄羅斯的「5/100 initiative 計畫」、德國的

「卓越大學創新計畫（Exzellenzinitiative）」、中國大陸的「985 工程（Project 985）」、「211 工程（Project 211）」到近期的「雙一流（Double First-class）」、

韓國「Brain Korea 21, BK21」計畫、日本「Global COE 計畫」、新加坡的世界級大 學聯盟計畫、歐盟的「架構計畫（Framework Programmes, FP）」、加拿大卓越講 座 教 授 計 畫 （ Canada Excellence Research Chairs, CERC ） 、 法 國 的 卓 越 計 畫

（Initiative d'Execellence）或校園計畫（le plan Campus），以及我國的「邁向頂尖 大學計畫（以下簡稱頂大計畫）」等，都能動見觀瞻。從上述諸多的計畫項目中，

可以發現高等教育場域中的經費競爭或補助形式相當多元，可能來自統塊式核給

（或為整批撥付）（block funding）、協議式公式基金（negotiated formula）、策

1 此處的財務吸引力係指競爭型經費的獎助資源挹注，對於大學經營與運作具備實質誘因。其原因 與背景在於大學機構於特定項目上的績效表現，常被用以作為政府經費分配基礎之方式，且多是採 取市場導向的意識型態。在目前歐美各國政府在尊重大學自主的原則下，多盡量避免使用對大學自 主造成過度限制之政策指令，另以某些具有財務吸引力的教育政策取而代之（劉秀曦，2009）。

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略性經費（strategic funding）、卓越性經費（excellence funding）和競爭型計畫等 形式（Bégin-Caouette, Schmidt & Field, 2017）。在近年來高等教育財政緊縮的環境 脈絡下，其中，又以競爭型計畫為各國政府競相選用的重要政策工具之一。

而健全的大學發展，是不能忽視高等教育課程的規劃與設計、師資教學的品質 與能力、學生學習成效評估機制的建立與保障、學生就業競爭力與產業需求的提昇 與連結等目標，耑此，我國推出了教卓計畫與「推動典範科技大學計畫（以下簡稱 典範科大計畫）」等兩項競爭型計畫項目。此兩項政策的推行，體現政府期待促進 大學務實自我定位，引導大學特色發展，滿足高等教育多元發展等作為，進而提升 大學特色競爭力、促進教育國際化，以拓展國際交流，打造我國成為東亞高等教育 重鎮（教育部，2014）。

重要教育政策的規劃與實施，相互牽涉及交錯影響的層面相當廣泛複雜，因此，

高等教育機構面對教卓計畫的推動與執行，便有分析、探究其實際運作與發展之必 要性。然而本研究的重點並非直接針對政府政策的擬定內容或形式進行評估，亦非 分析不同政策工具在高等教育場域中的實施成效或適用形式，而是著重於教卓計畫 對高等教育機構內部產生哪些作用、高等教育機構如何因應教卓計畫的實踐，以及 教卓計畫實施的具體成果為何。簡言之，本研究希望以高等教育機構的觀點視角，

了解競爭型計畫對大學實踐的影響。過去 10 多來年在高等教育場域實施的主要競 爭型計畫包含頂大計畫、教卓計畫與典範科大計畫等三項目，而本研究擬聚焦於教 卓計畫做為研究主軸，進而檢視競爭型計畫做為政策工具在高等教育機構中的運作 成效。

競爭型計畫做為政策工具整合了合法強制性、社會脈絡性、複合統整性、目的 導向性以及中介轉化性等特性，在持續地執行與回饋循環中，不斷刺激高等教育機 構尋求更具系統性、前瞻性或實踐性的策略，以達成應用政策工具組合之成效。此 外，因應現實政治角力、區域平衡發展、資源投注效益及教育公共性等議題拉扯，

導致競爭型計畫的經費規劃及分配愈趨複雜。耑此，由上述諸多特色與議題的交錯 延伸，導致高等教育機構除了面對行政主導（executive-centrered）的顯性（explicit）

規則直接影響外，例如政府為達成特定的政策目的，藉由法規擬定、規則修正或命 令實施等行動，使標的對象產生預期的直接改變；也同時需處理多元權力流動的隱

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性（implicit）規則影響，例如公共政策實踐歷程中的諸多利害關係人，都可能非 預期或無意識的對政策成效產生改變。然而，諸如高等教育機構研究產出、教學品 質、經營效能、學生學習成就表現等面向，是否會受競爭型計畫投入而產生影響，

尚未出現整體性、實徵性及長期性的研究結果。因此，先就高等教育機構爭取競爭 型計畫的目標設定、困難與因應策略進行分析，將有助於了解教卓計畫的實際執行 樣貌。是故，此為本研究的第一個研究動機。

我國為提升學術研究品質，教育部與行政院國家科學委員會²（以下簡稱國科 會）合作，自 1998 年起推動「大學學術卓越發展方案」，以 4 年為期，至 2004 年 3 月底結束，共提撥 130 億元經費，供各校提出競爭性發展計劃，以提升大學學術 水準。2004 年後，為延續前開方案成果，國科會訂定「大學學術追求卓越發展延 續計畫補助作業要點」，持續編列經費推動優勢學術領域發展。其他諸如「提升大 學基礎教育計畫」等專案型補助，也在這個時期方興未艾。隨後，教育部於 2005 年推動「發展國際一流大學及頂尖研究中心計畫」（第 2 期更名為頂大計畫），更 以各領域優異大學為基礎，藉由學術競爭環境之建置，以發展國際一流大學及設置 以優異領域為導向的頂尖研究中心。另為匡正國內大學「重研究、輕教學」之傾向，

教育部亦於 2004 年頒訂教卓計畫³及子計畫「獎勵大學校院辦理區域教學資源整合 分享計畫（以下簡稱區域資源中心計畫）」，整合教學資源以建立共享平臺，營造 優質教學環境，增強學生就業競爭力，培育新世紀所需高級人才，以符應新世紀知 識經濟社會的期望（教育部，無日期）。而典範科大計畫則於 2012 年進行先期試 辦，並於 2013 年正式推行，該計畫目的在於彰顯高等技職教育對於人才培育及產 業連結的重要性與獨特性，確立與一般大學重視學術研究之區隔，並引導科技大學 建構產業創新研發的環境（教育部，2013）。

行政院為規劃我國高等教育發展藍圖，於 2002 年成立「行政院高等教育宏觀 規劃委員會」，並於 2003 年完成「高等教育宏觀規劃報告書」，分就高等教育各

2 2014 年 3 月國科會改制為科技部。

3 教卓計畫於 2005 年由一般大學校院先行辦理。2006 年起至 2008 年止執行第 1 期計畫；2009 年起 至 2012 年止執行第 2 期計畫；2013 年起至 2016 年止執行第 3 期計畫，該期計畫依橋接計畫允以延 長至 2017 年底。

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類議題作成「大學分類與定位」、「大學運作機制及法制」、「大學產學合作」、

「私立大學特色發展」、「高教之供需政策」等 5 大具體建議。此後，教育部便依

「私立大學特色發展」、「高教之供需政策」等 5 大具體建議。此後，教育部便依