教學卓越計畫作為競爭型政策工具之特質與相關研究

Kettl（2002）曾就政府與政策工具間的有效管理提出了 5 種技能，分別是（一）

目標設定（goal setting）：政府必須能夠具備溝通效能，並充分建構成果共識，以 及 達 成 目 標 的 核 心 技 能 與 相 應 的 微 調 工 具 （ fine-tune tool ） ； （ 二 ） 協 商

（negotiation）：政府需積極尋求兩者對於政策目標執行的共通點，而非僅以官方 法令術語規範彼此的合作關係；（三）溝通（communication）：傳遞明確政策目 標訊息與蒐集執行成效的回饋，是暢通溝通管道的要件之一；（四）財務管理

（financial management）：屬於回饋系統的一部分，有效的財務管理能讓政策執行 夥伴的動機更為明確，並有效監督政策執行與財務應用的連結；（五）建立（溝通）

橋樑（bridge building）：政府與政策執行夥伴都有其截然不同的組織氛圍與文化，

尋求雙方在政策議題、成果目標或政策工具應用的共通點相當重要。

就教卓計畫規劃、執行歷程與現階段實施成果觀之，在目標設定與財務管理面 向上，皆具備相當明確的指標與機制，然就回饋系統與溝通管道上，能否真切反應 政策工具實踐現況與困難，以及對高等教育機構整體運作與發展形塑具體的影響，

尚待本研究進一步的分析與探究。以下先就教卓計畫的緣起與實施內容進行說明，

並藉由相關研究的初步比較，據以提供後續分析之參考。

壹、教卓計畫作為競爭型計畫的緣起與實施

現代的大學已無法僅只是知識創造的殿堂，更必須多面向的提供優質的教學及 服務功能，方能使接受大學教育者的知能發展與國家社會的進步更加契合（王保進 等人，2011）。然而，我國自 1999 年起推動一系列競爭型計畫，諸如「大學學術 追求卓越發展計畫」、「提升技專校院教育品質實施方案」、「研究型大學整合計 畫」或頂大計畫等，重點幾乎都在提升大學學術研究或科研實力水準，對於大學最 基本的教學品質並未予以重視，或僅將其列於整體計畫架構下的附屬指標之一，此 發展趨勢已然侵蝕大學既有的教育公共性與教學價值等立基。此外，大學生平均素 質降低、高等教育經費的稀釋、大學院校生師比率過高、大學普遍存在著「重研究、

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輕教學」傾向等現象（教育部，2006），亦成為我國教育主管機關亟欲積極解決的 迫切性問題。

為求週延思考和具體解決上述重大相關問題，教育部積極於 2004 年 12 月頒訂 教卓計畫。計畫初始階段採初探性質，並由各校提出該獎勵經費爭取計畫，預期透 過整體面向的制度改革與競爭性的獎勵機制，期待達成鼓勵大學提昇教學品質、扭 轉「重研究、輕教學」的大學發展趨勢、發展國內教學卓越大學典範、強化大學對

「教學核心價值」的認知、提昇教師教學專業能力及對教學的投入、建立完善之課 程規劃及教學評鑑制度、增強學生學習之意願，強化就業競爭力、提昇國家競爭力 等目的。計畫審核指標將著重在課程規劃面、師資面、教學資源及使用率、學生教 養及教輔成果評量和其他有助於提昇教學成效之具體成果與創新性作法進行審核

（教育部，2006）。

隨後，教育部函報此計畫至立法院爭取擴大經費，並將其編列於擴大公共工程 投資計畫中的特別預算，後經經建會邀集相關單位審議，同意將該經費編列於「新 十大公共建設」計畫項目之中。據此，教卓計畫執行經費得以編列每年 50 億元，

三年共 150 億的預算，用於支應 2006 起至 2008 年的第 1 期計畫¹⁹。關於計畫目標 的具體修正，係採滾動式修正原則進行。第 1 期的計畫首重教學品質的提升，並以 建全教師專業知能發展，以及透過「教學」、「研究」及「輔導」等 3 大構面所形 成的教師評鑑制度做為 2 大主要的推動目標；其次，要求各大校院建立教學基本核 心指標，透過新生輔導機制、學生就業儲備能力培訓、學生畢業趨勢關懷、以及教 學評量、課綱上網、課程委員會成員多元化、課程定期檢定等多項措施做為教學基 本和新指標的考量依據。經過 3 年的基礎建設，教育部於 2009 年起至 2012 年止的 第 2 期計畫中，合計投入 137 億元，進行大學教學卓越競爭體制的優化，並加強資 源共享、院校特色發展以及績效考評與淘汰機制的運作（教育部，2006、2009）。

經過前 2 期的計畫實施，教育部評估已能有效促使學校重視課程規劃與設計、

引導教師重視教學，建立學生學習成效評估機制，並整體協助大學提升教學品質。

為協助學校持續深化各項具學校特色之教學品質改進措施，促進學校務實地自我定

19政府於 2006 年擴充教卓計畫的經費預算，以納入技職、教育及體育校院。

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位，引導學校發展特色，以及強化區域教學資源中心之功能，教育部賡續推動第 3 期計畫。第 3 期計畫共編列 224.95 億元經費，以培養學生就業競爭力及展現學校多 元特色為主軸，訂定 3 大推動重點，包括確保學生學習成效，培養學生就業競爭力、

多元特色發展、基礎制度面深耕永續，並落實與產業需求緊密結合，打造臺灣未來 競爭力（教育部，2006、2009、2013、2016）。由上述的資料顯示，3 期教卓計畫 的預算編列呈現逐步成長之趨勢，從充實基礎建設到深化學校特色與教學品質改進 等目標修訂，亦可觀察到教卓計畫的具體調整軌跡。

具體來說，教卓計畫做為政策工具之主要目標在於解決既往大學發展中「重研 究、輕教學」等問題，並藉由不同階段性的目標設定，例如基礎建制、特色發展與 職涯轉銜等，引導大學在特定期間完成政府預期之實施成效。而採取競爭形式之主 要因素，在於國家整體教育經費不足，無法編列常態性經費以協助大學改善相關作 為，且在計畫評選制度下，有助於政府了解大學現況體質與計畫執行力，以利於各 項獎助資源分配²⁰。

貳、教卓計畫作為競爭型政策工具的相關研究

以下先就教卓計畫的整體實施內容進行概述與簡要分析，由下表 2-3-1 的簡列 內容，可以初步了解教育部針對教卓計畫的規劃、執行與成果項目。就實施期程與 計畫經費面向觀之，雖然整體實施年限相較於前述 2 項計畫較長，但依監察院

（2016）調查報告指出，2006 年起至 2015 年止，頂大計畫歷年補助學校金額達 963.1 億，每年約維持補助 12 所學校，平均每校每年約 7 億元。而教卓計畫補助學 校金額約為 301.5 億，每年補助校數將近 70 所，平均每校每年約 5,000 萬元，顯見 明顯差距。單就教卓計畫本身補助校數進行概要分析，由 2006 年起至 2017 年間獲 得核定補助的院校總數與全國大專校院總數作一比較，教卓計畫所核定補助的學校 數從 36%上升至 45%。此外，就申請學校總數與通過比例觀之，則從 20%上升至 56%。若將一般大學與技職校院分門別類計算，一般大學共補助 33 校，占全國大 學校院 71 校的 46%；科技校院共補助 38 校，占全國科技校院 74 校之 51%。雖然

20 資源分配亦可能因為政治或區域平衡等因素，而影響競爭型計畫之獎助分配情形。

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資料來源：教育部（2009、2012、2014、2016、2017）。

21 依《教育部補助獎勵大學教學卓越計畫及區域教學資源中心計畫實施要點》第 6 條第 1 項第 2 款 規定：「通過獎助計畫初審之學校，由本部安排簡報會議，必要時並得赴校實地訪視後，再召開複 審會議決定通過名單。複審通過校數以大學總校數之 30%至 40%原則。」

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教卓計畫整體實施歷程統計表（2005-2017）

計畫實

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始，該獎助經費期程改以兩年一度進行核予，雖然免除獲得經費學校繁複的計畫申 請工作，獲獎校數更動的狀態依舊存在，顯見執行教卓計畫的大學不一定能夠憑藉 成效積累而讓學校的表現愈墊愈高，整體計畫目標變更或大學內部執行效能等因素 都可能導致大學從獲獎名單中被汰除。

從教卓分項子計畫的成效檢核觀點切入，監察院（2016）的實地訪查結果，證 實了區域資源中心確能促進資源分享與經驗交流、橫向聯繫大專校院、縱向札根高 中職、發揮區域教學網絡等功能。然而，該份查訪報告也包括該計畫在執行上的相 關缺失，例如：校際間複製仿傚教學措施之過程中，可能忽略學校優勢領域、教學 特色與學生特質，並模糊一般大學與科技校院界線與定位；經由區域教學資源中心 配置經費之制度，如未能審慎評估教學措施之有效性以及對應學校特性之適當程度，

則在缺乏教育理念之基礎上，各校可能會為爭取經費，一味複製他校教學措施，反 而形成教育資源的浪費；區域內未有明確之重點指標以檢核執行成效，致不易有跨 區域之典範轉移，而檢視整合分享成效亦有困難。此外，永續經營目標的具體規劃，

也應明確的針對無經費挹注後的整體教學品質發展、既有亮點計畫延續、跨組織資 源共享與學習等面向進行審慎思考。

由下表 2-3-3 中，可以觀察區域資源中心的執行學校變動幅度大致維持穩定狀 態，在變動幅度較小的運作機制下，中心與夥伴學校確實能持續建構，並發展維持 良好的網絡合作結構。然而，這也顯示中心學校獲得的補助資源相較於夥伴學校，

或未獲得競爭型計畫補助之大學來的較為豐富，這樣的發展樣態下，是否亦會造成 學校發展和運作上的差距逐漸增加，導致強者恆強的現象，亦值得政策主管機關謹 慎思考與評估。

另就計畫實施成果部份，就政府研考機構或教育部公告、說明文件中，大致可

另就計畫實施成果部份，就政府研考機構或教育部公告、說明文件中，大致可