政府-中央強勢主導與地方政府的反動

圖 3.1 台灣科技政策推動架構 資料來源：邱奕邦，1997

基本上，原本由中研院與國科會為首的科技發展體系是以基礎科學研 究為重心，但是在科技政策的任務目標為推動高科技產業的發展之下，政 府又試圖建立一組將基礎研發成果擴散至民間的執行體系(見表 3.1)，在 此一體系之中，政府的研發能量與成果透過以下三種管道進入民間（瞿宛 文，2003）：

一、政府所屬研究機構

二、政府對於學校、財團法人的補助、支付進行與民間的合作研發計畫 三、直接給予民間研發經費

而在新竹區域中，工研院與國科會及各大專院校都在發展過程中與產 業界間有豐富的對話，於後節詳述。

表 3.1 中央政府研究發展之執行機構與分工

推動單位 執 行 單 位

研究層次

政府單位 學校及研究機構 財團法人 公民營企業

基礎研究 應用研究

中央研究院 國科會 教育部

中央研究院各所 大專院校 技術發展

商業化及應用

經濟部 其他部會相關顧 問室

電信所、運輸所 郵政所、建研所 核研所、農試所 等

國家衛生研究院 工研院

資策會 生技中心等

公民營企業

資料來源：邊泰明，2004

在政策工具方面，中央政府對於高科技產業的扶助以租稅、資金、土 地三個方面為主。首先是將高科技產業適用於獎勵投資條例，在 1991 年 之後又由促進產業昇級條例所取代，給予從事高科技產業租稅之減免。

另外，高科技產業初期發展之時需要大量資金，政府藉由三大機構來 給予高科技產業政策性的融資：交通銀行，以扶持產業為目標，投資國家 策略性工業而不以其初期績效為評估投資重點，1979 年改組為開發銀行。

行政院開發基金，以獎勵投資條例設置，專門投資於民間無能力或意願參 與之重要產業、主動投資新興產業、協助產業購買機器設備。開發基金對 於高科技產業的資金協助十分重要，至目前仍然持有台灣積體電路等高科 技公司之大量股份做為其發展之後盾。中華開發，1959 年由政府特許成 立，為推動工業化早期的惟一民間推動興辦實業之機構。

科學園區之設立是仿傚美國加州矽谷的高科技產業群聚，為解決高科 技產業發展所需之環境與土地需求。新竹科學工業園區之初期構想係設置 以「研究」為主的研究園區為目標，民國 65 年 5 月經行政院財經首長會 報審慎檢討後決定設置「科學工業園區」。同年 8 月納入六年經建計畫，

9 月 2 日由行政院第 1491 次院會討論通過，並指示經濟部、教育部及國 科會協力籌設科學工業園區。民國 67 年 1 月核定由國科會主辦科學園區 業務。

園區在民國 69 年 9 月 1 日由國科會設立之科學園區管理局，其組 織架構如圖 3.2 所示，下設企劃、投資、勞資、工商、營建及建管六個 組，提供廠商單一窗口的行政服務；並設置附屬作業單位，如消防隊、清 潔隊、員工診所、供應中心等。員工人數由民國 69 年初成立時的 48

人，至民國 94 年增加為 207 人。政府投入科學工業園區的經費，從民國 67 年籌設至 93 年 12 月底止，總投資額達 560 億元。

以單一窗口的方式解決廠商之行政需求，在初期為突破行政舉措之創 舉，也因此吸引了許多歸國學人願意在新竹生根發展，而科管局在新竹區 域的發展中，不論是在行政上的幫助或是鼓勵創新的作為都是新竹區域不 可或缺的力量，然而也由於單一窗口的設計，使得園區形如特區，規劃之 初未考慮周詳的交通、環保、文化、教育等問題也在園區快速發展後逐漸 一一浮現，衝擊了地方與中央的關係，也衍生出後續聯電環評案等問題。

圖 3.2 科學園區管理局組織架構表 資料來源：科學園區管理局

3.1.2 地方政府

地方政府的角色在新竹區域創新系統中一直較為尷尬，園區設立於民 國六十九年，新竹市升格省轄市則在民國七十一年，是以園區設立之初並 未考量縣市分治的影響會導致徵收補償的困擾，而有後來區域治理的課題 產生。其中新竹市政府與中央政府的關係較為密切，由於竹科一期 329.15 公頃、二期 77.92 公頃均位於新竹市轄地區，而民國 65 年至 74 年前之新 竹縣長林保仁及陳進興對園區土地徵收的高度配合也使得一二期用地得以 順利徵收。但竹科三期原計畫面積 533 公頃，跨越縣市境界，新竹市部分 由於童勝男市長出身工研院，全力配合中央政策並與反對民眾多方溝通，

最後終於同意以市價徵收。但新竹縣部分由於縣市評定之補償地價不均 衡、縣轄中興路附近地區為竹東鎮精華地區是以導致縣轄範圍地主誓死抗 爭，而當時新竹縣長范振宗等人又屬反對徵收派勢力，是以最後僅 190 公 頃之新竹市轄部分得以徵收完成，新竹縣政府自園區三期以至最近的園區 三五路案中對徵收不合作的態度，對新竹區域創新系統發展成熟期時所發 生的產業用地不足問題有重大的影響。

另一方面，民國 89 年 5 月發生的聯電環評問題也引爆了新竹市、產業 及中央政府間的摩擦，新竹市政府認為竹科廠商不重視環保而以開單舉發 的手段甚至強迫停工的方式威脅產業，進而要求回饋金，使得廠商強烈反 彈，最後導致蔡仁堅市長大選失利甚至遭到求刑。

但上述負面事件事實上在後續發展中也間接促成了後來園市縣首長高 層會議的召開，更有「科學工業園區管理局輔助地方政府建設經費處理原 則」的訂定。依該原則 93 年度起將依園區廠商每年營業額千分之三按坐落 地方政府轄區比例輔助地方建設。補助範圍為園區邊界向外延伸三公里內 區域補助內容含交通、警政、消防、環保、文化教育、醫療保健及都市計 畫等等。開始建立了新竹區域創新系統間各政府部門間的合作氣氛。

在生產要素與資源的安排都由中央政府掌握之下，新竹區域的發展可 說是由中央政府不斷的以管制與指導的方式所建立，從科技政策的建立到 科技與產業發展的策略可以看出中央政府做為創新系統中主要行動者的角 色，而地方政府早期作為輔助行動者，功能有限，甚至有阻撓創新的作

為，但新竹區域持續發展，而中央政府卻在政黨輪替後政治經濟空轉，已 無長遠的創新政策，中科、南科的設立又進一步分散了中央政府對新竹區 域創新系統的投入，值此之時，地方政府與新竹地區產業在磨合過後逐漸 發現應以溝通協調替代誤解衝突，園市縣開始有互動，共同思索創新系統 的未來，也是新竹區域轉型的契機所在。