英美兩國區域治理案例

英國在此項議題累積多年來地方民主之經驗，而發展出許多區域管理 機制，同時也建立了以問題解決為導向的眾多合作形式，如地方政府間行 政協議(administrative agreement)；地方策略聯盟 (local strategic alliance)；結合了公部門、私部門和志願團體的公私協力形式 (public-private collaboration)；彼此互信互賴的夥伴關係 (partnership) 以及 連結問題性質相近的政策網絡 (policy network)等，這些均是針對跨區域 性事務問題應運而生的治理機制，亦是地方自治團體可以採行實施的具體 作為。換言之，英國地方政府的夥伴協力形式逐漸由臨時短期走向長期制 度化的方向。讓英國得以從傳統的西敏寺 (Westminster)模式，逐步走向 多重政體模式 (differential polity) 為基礎的地方治理系統 ( 李長 晏，2002)。

英國區域治理的發展模式裏，夥伴關係是協力型式中的關鍵要素，用 以追求共同政策與公共服務，共創民眾更好的生活福祉為目的。質言之，

跨城管理即係以提高民眾生活品質為最高指導原則，例如環境永續、預防 犯罪、弱勢族群的照顧等。同時也由於現今公共政策均無法由單一組織所 完成，都必須由公私部門、志工團體共策群力始得其功。是以，「協力」

(collaboration) 成為執行跨議題公共政策時最好的方式。夥伴協力的宗 旨，除了上述動機的原因之外，還為了達成人類共同的遠景，如全球環境

保護即是必須透過個人、地方、國家，乃至於國際問合作始達成。而克服 醫療資源的不公平與提升醫療水準，即為世界衛生組織 (World Health organization，WHO) 所秉持一貫理念與欲達成的遠景。

在 相 關 文 獻 中 (Sullivan & SkelCher ， 2002) 了 解 ， 夥 伴 協 力 為 1997 年新工黨上台執政後所力主的政見之一。首先，即在致力於公共服務 的提供，以改善貧窮地區居民的生活，因而提出公共服務協定 (Public Service Agreement，PSA) 構想，並以增加預算來達成，Sure Start 計畫 則是提供中央與地方政府垂直間的夥伴協力，這些都是非常重要的措施，

有助於英國地方政府結合各方資源以舒緩 13 至 19 歲青少年教育問題，此 種跨域異質合作的誘因對於夥伴協力提供了長期的公共議題，並鼓勵參與 者彼此合作，而且不必然要成立正式的部門單位，此其一。然就夥伴關係 的目標與特質而言，是經由不同的參與者，如公部門、私部門或非營利組 織等，以彼此的合適性與互補性來作為夥伴關係中構築的基礎，並藉由相 互緊密地了解每一個夥伴參與者的目標、誘因與特質以有效達成 (李長 晏、鄧怡婷，2004)。

而 1997 年之後的水平夥伴協力合作亦為焦點之一，因為短期或為期五 年的城市挑戰 (City Challenge) 與單一再造預算 (Single regeneration budget) 計畫已無法因應治理需求，是以，地方政府的健康照顧與社區安 全需要更多成員的參與。 新工黨乃提出為期十年的「社區新政 (New Deal for Communities) 計畫，於是一個以地方政府為基礎的協力途徑正逐漸在 形成，並強調夥伴協力應為長期的，而這更強化了夥伴協力機制的正式 化，如依 1999 年健康法規定，地方政府與全國健康體系與地方政府合作，

成立具法定地位的照顧信託，分別向透過全國健康體系向國務卿，以及向 地方政府負責，因此，英國地方政府的夥伴協力逐漸由臨時短期走向長期 制度化的方向，此其二。

新工黨政府有鑑於新公共管理潮流下，採行民營化與準政府組織 (quangos)，而使得公共服務產生分化的現象，為能有效解決因分散所產生 的問題，因此成立了許多的「特別行動區」，以整合公共服務，如全國健 康體系，此舉頗為地方政府歡迎，一方面其鼓勵地方政府建立地方策略性

夥伴，另一方面可以徹底解決跨域問題，但也發生許多問題，如那些業務 宜成立特別行動區、組織型態與運作、規模大小、適用於那些地方政府，

地方政府與特別行動區的競合關係等均值得再加以深入研究。準此，以地 區為導向的措施 (Area-based initiations，ABIs) 夥伴協力正在形成，

有別於以往中央主導的情況，如「區域誘因 (zonal initiatives)、 健康 行動區 (Health Action zones，HAZs) 、教育行動區 (Education Action zones EAZs )、運動行動區 (Sport Action zones，SAZs)、就業行動區 (Employment Action Zones EAZs)均為重要的夥伴機制等。是以，英國地 方政府夥伴協力正朝向跨域且以特殊功能導向發展，此其三。

上述各種夥伴協力關係均可以都市體制理論加以解釋，然而另類觀點 則是以地方政府角度出發，即在英格蘭與威爾斯地方政府紛紛成立「地方 策略性夥伴 (Local Strategic Partnerships，LSPs)，即地方政府與公私 部門、志工團體、社區意見領袖建立溝通平台，共策群力組成地方性政策 推動夥伴，並將其視為地方政府法定責任，必須準備的社區再造計畫，地 方策略性夥伴協力的例常業務由執行管理委員會來負責，執行管理委員會 由參與的組織派代表參加，至於夥伴論壇則廣泛地由志工團體、社區、企 業利益團體，並間接地被諮詢，地方夥伴最主要的工作在於三大次級夥伴 運作，即健康行動夥伴、社區安全與地方經濟再造 。

當然，英國在過去也有許多個別、單一的夥伴協力計畫，但因欠缺計 畫間的協調與整合，而造成計畫失敗或成效不彰的情況。為使資源配置能 透 過 協 力 經 營 (joined-up) 的 途 徑 而 達 到 預 期 成 效 ， 地 方 策 略 性 夥 伴 (Local Strategic Partnerships，LSP) 的思維便應運而生。和之前單一 目的的夥伴計畫不同，地方策略性夥伴是一種跨部會、跨機構以及具有多 元化的一種夥伴關係;同時承諾並致力於生活品質的改善，和對地方有效的 治理。準此，地方策略性夥伴將因而會是連動地方政府、私人企業、非營 利組織和其他區域內的公共服務機構的互動進而整合至單一體系，使之成 為具有共同協調與明確目的之運作架構。經由這種協力經營的機制，會使 地方夥伴了解如何在廣泛的環境系絡中去適應，而且也能讓地方夥伴關係

朝向更簡單、更少的官僚障礙的行政管理方式，最終目的在於促進公共服 務會有更好的成果。

二、 美國府際管理之作為

從相關的區域發展治理的文獻中 (Hamilton，1999.)，美國都會地區 的地方政府面臨成長壓力，常採取二種對應策略，一為採取將都會區域內 地方政府合併為單一區域政府 ; 另則採多元地方政府 (polycentric) 治 理方式進行。所謂集中化(centralized) 意指將整個都會區內的地方政府 加以整併 (consolidation) 成一單一的區域政府。而多重地方治理模式則 是指在都會區內仍保留多個不同地方自治政府及組織進行都會內的治理。

而另一種研究途徑 (approach)，則是以政府統治結構及治理方式加以區 分。政府結構 (government structure) 是指負責服務提供的地方政府，

如市、鄉、鎮等。而治理 (Governance) 則是指以功能或議題為導向的區 域問題解決，它強調的不完全是政府結構本身，而是以政府參與並引導完 全治理的過程及功能，尤其是與其他單位合作共同進行治理。

此外，很多公共事務不是單一的行政轄區所能解決的，像污水處理、

廢物排放、公共交通和供水供電等公共事務的解決就需要多個轄區政府的 共同努力和聯合行動。這些努力和行動使政府間關係逐漸由原先的縱向權 力劃分演變為一種高度複雜的共同承擔責任和共同解決問題的政府間合作 體系。換言之，許多政策性和行政性的事務今天不只涉及單個社區及其官 員，還會導致上下左右縱橫交錯的官員或政府部門之間正式和非正式關係 的複雜網絡。

在美國，政府間合作網絡有三種主要的類型。一種是政府協商會，由 來自政府主要職能部門的行政官員和專家就相闋的地區性公共事務和問題 進行商討，達成政府間合作的意向，但一般沒有決策權。另一種是特區。

特區是能夠跨越各個分割的行政轄區來提供市郊公共服務的政府機構，是 20 世紀以來發展最快、變化最大的政府組織形成式。特區政府是根據州的 法律而建立的特定的地方政府，可以為單一行政區提供服務，也可以為若 干行政、整個城市地區、甚至是州際地區提供服務。當特區跨越不同的社 區並由代表各個社區的成員組成委員會在運輸、供電等職能領域做出決策

時，就在政府間關係中形成了橫向的合作關係。最後一種是地方政府之間 在特定領域的合作。比如，明尼阿波利斯市和聖保羅市就聯合設立了非營 利的家庭住房基金，來改善這兩個地區低收入家庭的住房狀況。

美國都會區域性的合作於 1980 年末及 1990 再次盛行，主要原因乃 是地方政府財務困難，共同的合作機制可以減少施政成本、經費的負擔。

而有些府際的區域性合作除了為解決區域內共同面對的交通運輸、垃圾處 理、空氣管制、休閒遊憩等問題外，另一方面也避免州政府對區域性問題 的立法規範 (mandate) 的干預。因為有一些州會採取由上而下式 (Top-down) 的立法方式要求地方政府共同合作解決區域性的問題，為減少這些 干預許多地方政府便建構其協力合作的模式。

透過以上文獻回顧可瞭解各國在區域治理上的歷程，並作為本研究未 來套用於新竹地區區域治理的方案選擇上，然台灣為一島國，地方政治結 構與英美兩國或有不同。