中 華 大 學 碩 士 論 文
新竹區域創新系統與區域治理之研究
Study of Hsin-chu Regional Innovation System and Regional Governance
系 所 別： 建築與都市計畫學系碩士班 學號姓名： M09205018 林育賢
指導教授： 解鴻年 副教授
中華民國 九十五 年 八 月
校所名稱：中華大學建築與都市計畫研究所碩士班 論文題目：新竹區域創新系統與區域治理之研究
畢業時間：2006 年（九十四年度第二學期碩士學位論文摘要）
研究生姓名：林育賢 指導教授：解鴻年 論文摘要：
新竹區域古稱竹塹，自古以來便是個移民城市，多元文化的衝突與激盪造 就了地區的創新性格，而 1980 年新竹科學園區設立以來，對新竹區域無疑造成 了 相 當 大 的 影 響 。 本 研 究 引 用 Cooke 等 人 提 出 之 區 域 創 新 系 統 (Regional Innovation System)，其中心思想大約為探討技術與創新對於經濟發展在區域地理 空間中的互動與影響，其研究大部分針對高科技產業在世界主要的經濟核心區域 內的空間佈局以及對區域政策制定的影響為其主軸。
新竹區域創新系統發展二十餘年來，一方面產業日趨成熟而尋求轉型，另 一方面中央資源分散與地方力量崛起，縣市間相互角力、爭奪資源的情況所在多 有，已逐漸影響到新竹區域持續發展的創新力量，本研究探討了創新系統發展的 三個歷程：草創期、成熟期、轉型期，描繪其各時期之系統拓樸，並藉此釐清其 主要或次要行動者之間的互動歷程，並進一步結合區域治理的觀念，透過問卷調 查尋求新竹區域縣市間乃至於周邊地區應有的合作概念及適當的治理手段。研究 成果顯示，新竹區域創新系統以往的成功模式已開始變質，亟待執政者與產業界 思考新的治理模式。
【關鍵字】：新竹區域、區域創新系統、區域治理
ABSTRACT
The Hsin-Chu area was originally known as “Chu-Chieh＂, and it has been an immigrant city since ancient times. Conflicts between different cultures have created the unique character of the area. The founding of Hsin-Chu Science Park in 1980 has also great impact to the city. This study adopts “Regional Innovation System＂ invented by Cooke et al, which discussed about the effect and interaction between economic development and regional geography from technologies and
innovations. The aim of this research is to discuss the spatial strategies of hi-tech industries in world economics core and its effects to formulation of regional planning policies.
Regional Innovation System has been developing in Hsin-Chu region for 20 years.
Industries have become mature and are seeking chances to transform. On the other hand, the competition for resources from central government between cities and counties has been gradually affecting the innovation and development of Hsin-Chu area. This study discussed three major development periods of Regional Innovation System: initiative period, mature period and transformation period. By describing the system topologies of different periods, this study tried to identify the procedure of interaction between primary actors and secondary actors. Integrating the idea of regional governance, questionnaires were used to search cooperation strategies and appropriate governing measures for Hsin-Chu city and county, even for neighboring regions. The study shows the successful model of Regional Innovation System in Hsin-Chu has began to change, and is in need for the government and industries to consider new governing mode.
Keywords：Hsin-Chu region, Regional Innovation System, Regional Governance
謝誌：
終於在最後的最後，能夠完成這本論文。
要感謝的人實在太多，也不能就謝天而已。最為感謝的自然是 恩師 解鴻年教授，
您豐富的學養與一針見血看破問題的能力是讓我得以從一開始因為論文題目過於龐雜 而無所適從的狀況中得以脫身的最大關鍵。
感謝口試期間 陳師武正、 施師鴻志、 邊師泰明三位教授給予的諸多建議。使我 能發現許多文章的盲點與進步的空間。
再來要感謝的是工作上的主管劉總以及同仁門，感謝您的體諒讓我能在工作之餘完 成此學位。許多問卷的收集也是拜您所賜才能順利收集完畢。
第三要感謝的是研究室中互相砥礪的同學們，不管是先一步畢業的或是學弟學妹。
都給了我相當多的幫助，我這種脫線的態度若沒有你們在旁叮嚀，恐怕這本論文完成之 日遙遙無期吧!
最後要感謝的是高中同學們以及我的家人，是你們一直給我溫暖的友情與親情讓我 有堅持下去的動力。
在下不才，這本論文的完成依靠了許多人的幫助，但仍有諸多疏漏之處，望各界先 進不吝指正。
【目錄】
第一章 前言 ...1
1.1 研究動機與目的... 1
1.1.1 研究動機... 1
1.1.2 研究目的... 2
1.2 研究範圍... 2
1.3 研究方法與流程... 2
1.3.1 研究方法... 3
1.3.2 研究步驟與流程... 4
第二章 文獻回顧 ...5
2.1 新區域主義... 5
2.1.1 新產業空間(New Industrial Space) ... 6
2.1.2 產業區域(Industrial District)... 6
2.1.3 創新氛圍(Innovative Milieux) ... 8
2.1.4 區域競爭優勢-群聚(clusters) ... 8
2.2 區域創新系統... 12
2.2.1 基本定義... 12
2.2.2 創新系統內各元素... 14
2.2.3 區域創新系統的治理困境... 17
2.3 區域治理... 19
2.3.1 區域治理的定義... 19
2.3.2 英美兩國區域治理案例... 21
2.3.3 我國區域治理的現況與問題... 25
第三章 新竹區域創新系統 ...28
3.1 政府-中央強勢主導與地方政府的反動 ... 28
3.1.1 中央政府... 28
3.1.2 地方政府... 32
3.2 產業-綿密垂直分工及代工外包 ... 33
3.2.1 園區產業發展... 33
3.2.2 新竹區域產業發展... 35
3.3 教育與研究機構-技術移轉 ... 39
3.3.1 工研院... 39
3.3.2 教育機構... 40
3.3.3 國家實驗室... 40
3.3.4 產研合作... 40
3.4 金融與創投... 42
3.5 新竹區域創新系統拓樸... 43
3.6 小結-新竹區域創新系統之治理課題 ... 45
3.6.1 新竹科學城計畫... 45
3.6.2 新竹區域創新系統治理課題... 46
第四章 新竹區域創新系統治理研究 ...48
4.1 調查計畫... 48
4.1.1 調查目標... 48
4.1.2 調查架構... 48
4.1.3 問卷設計與抽樣方法... 49
4.1.4 研究對象與資料蒐集... 52
4.1.5 資料分析方法... 52
4.2 新竹區域創新系統與區域治理認知度調查... 54
4.2.1 問卷發放與回收... 54
4.2.2 產業界與其他行動者關係... 54
4.2.3 各級政府治理滿意度... 58
4.2.4 區域治理需求度... 68
4.3 新竹區域治理模式雛議... 70
第五章 結論 ...74
5.1 結論-新竹區域創新系統與其他區域的互動 ... 74
5.2 後續研究... 76
參考文獻 ...77
《附錄》
附錄一-新竹區域創新系統與區域治理之研究問卷 ... 81
【圖目錄】
圖 1.1 研究流程圖... 4
圖 2.1 波特國家鑽石體系六構面圖... 9
圖 3.1 台灣科技政策推動架構... 29
圖 3.2 科學園區管理局組織架構表... 31
圖 3.3 新竹科學園區歷年營業額與公司數變化圖... 34
圖 3.4 新竹區域創新系統-萌芽期... 44
圖 3.5 新竹區域創新系統-成熟期... 44
圖 3.6 新竹區域創新系統-轉型期... 45
圖 4.1 調查架構圖... 49
圖 4.2 產業界與其他行動者關係圖... 57
圖 4.3 新竹地區區域治理模式漸進圖... 71
圖 4.4 新竹區域創新系統治理機制... 73
【表目錄】
表 2.1 新區域主義各派別主要理念...11
表 2.2 區域治理:部際與府際互動關係之分類... 20
表 2.3 區域治理模式類型表... 27
表 3.1 中央政府研究發展之執行機構與分工... 30
表 3.2 新竹科學園區歷年營業額依產業類別表... 34
表 4.1 問卷內容項目表... 51
表 4.2 產業界與政府部門關係表... 55
表 4.3 產業界與金融部門關係表... 55
表 4.4 產業界與研發部門關係表... 56
表 4.5 產業界與教育部門關係表... 57
表 4.6 C1 變異數分析摘要表 ... 58
表 4.7 C1 杜凱式事後多重比較表 ... 58
表 4.8 C2 變異數分析摘要表 ... 59
表 4.9 C2 杜凱式事後多重比較表 ... 59
表 4.10 C3 變異數分析摘要表 ... 59
表 4.11 C3 杜凱式事後多重比較表 ... 60
表 4.12 C4 變異數分析摘要表 ... 60
表 4.13 C4 杜凱式事後多重比較表 ... 61
表 4.14 C5 變異數分析摘要表 ... 61
表 4.15 C5 杜凱式事後多重比較表 ... 61
表 4.16 C6 變異數分析摘要表 ... 62
表 4.17 C6 杜凱式事後多重比較表 ... 62
表 4.18 C7 變異數分析摘要表 ... 62
表 4.19 C7 杜凱式事後多重比較表 ... 63
表 4.20 C8 變異數分析摘要表 ... 63
表 4.21 C8 杜凱式事後多重比較表 ... 64
表 4.22 C9 變異數分析摘要表 ... 64
表 4.23 C10 變異數分析摘要表 ... 65
表 4.24 C10 杜凱式事後多重比較表 ... 65
表 4.25 C11 變異數分析摘要表 ... 65
表 4.26 C12 變異數分析摘要表 ... 66
表 4.27 C13 變異數分析摘要表 ... 66
表 4.28 C14 變異數分析摘要表 ... 66
表 4.29 C1-14 變異數分析摘要表... 67
表 4.30 C1-C14 杜凱式事後多重比較表 ... 67
表 4.31 跨域課題調查表... 68
表 4.32 產業界對區域治理的期待調查表... 69
表 4.33 產業界對區域治理的期待調查表... 70
表 4.34 新竹地區區域治理策略一覽表... 71
表 16 新竹市 92 年度社區規劃成果一覽表... 43
表 17 新竹市 93 年度社區規劃成果一覽表... 44
表 18 新竹市 94 年度社區規劃成果一覽表... 45
第一章 前言
1.1 研究動機與目的
1.1.1 研究動機
身處於知識經濟時代，全球化已然成為不可逆的潮流。國際間分工 合作與競爭的氛圍愈發濃厚，而自 Sassen 等人提出的全球城市(The Global City)概念以後，競爭的角力者更從國家而下至各大城市間。同 時間，以往以國家為主體的產業群聚及經濟地理學等區域理論面臨到前 所未有的修正，一方面有 Porter 於國家競爭力中提出的鑽石模型與產業 群聚(Cluster)之概念已開始強調模型中(國家或區域)的各個要素整合 能促進創新並進而提升競爭力，而地理空間上的集中則有助於群聚內各 單元的相互溝通與互動，另一方面，則有新區域主義(New Regionalism) 的興起。
區域創新系統(Regional Innovation System)從新區域主義中國家 創新系統(National Innovation System)學派衍生而來，Cooke 首先提出 這個概念，其中心思想大約為探討技術與創新對於經濟發展在區域地理 空間中的互動與影響，其研究大部分針對高科技產業在世界主要的經濟 核心區域內的空間佈局以及對區域政策制定的影響為其主軸。
新竹科學園區近年來促成了臺灣的產業轉型，其功不可沒，而其以 高科技產業為主軸的產業架構與區域創新系統之概念相符合，然而，一 方面產業日趨成熟而尋求轉型，一方面中央資源分散與地方力量崛起，
縣市間相互角力、爭奪資源的情況所在多有，已逐漸影響到園區發展的 創新力量，跨縣市界線的區域治理手段亦開始受到重視，本研究擬探討 園區發展的三個歷程：草創期、成熟期、轉型期，以區域創新系統為理 論基礎，新竹區域為範圍，探討其區域創新系統之發展演變情形，瞭解 其主要或次要行動者之間的互動歷程，並進一步結合區域治理的觀念，
以產業為核心提出適當的治理手段，是為本研究之目的。
1.1.2 研究目的
基於上述之動機，本研究針對區域創新系統與區域治理之概念，經 由問卷調查，企盼提供未來新竹區域發展規劃之參考。據此，本研究之 主要目的在於探討下列的問題：
一、回顧國內外學者乃至於媒體針對區域創新系統與區域治理之相關學 術論文、研究報告及報章期刊。
二、以新竹區域發展各階段為主，分析各時期之新竹區域創新系統拓樸。
三、對新竹區域產業之高階經理人進行問卷調查，以瞭解新竹區域對創 新系統與區域治理的認知與需求，供作執政者參考。
1.2 研究範圍
區域創新系統主要的內涵在以系統的觀點討論一定區域內的經濟變遷以及創 新的過程，此區域的定義主要是界定在社會的空間而非單純的自然地理之上，本 研究之新竹區域範圍以自古以來文化一脈相承的竹塹地區為主，即今日廣義的大 新竹地區，大約包括了現今行政區分上的新竹縣與新竹市。形成本計畫之研究範 圍。
1.3 研究方法與流程
本研究探討新竹區域創新系統之演變及區域治理手段之提出，其研究方法與 流程如下：
1.3.1 研究方法 一、文獻回顧法
為因應新竹地區現況，本研究透過廣泛蒐集各類區域創新系統、
區域治理等相關理論及報章、雜誌等次級資料，加以整理、歸納與分 析，內容包括：
(一)新區域主義、區域創新系統等相關理論。
(三)區域治理相關之國內外文獻及案例分析。
二、系統分析法
區域創新系統本質上屬於系統性的分析方法，佐予各類統計資 料，以元素和網路解析區域中經濟發展的組合與動態變遷情形。
三、問卷調查
瞭解新竹地區區域創新系統之發展歷程後，本研究針對對新竹地 區發展有深刻瞭解之產業界代表進行問卷調查，以凝聚新竹地區產業 對適當區域治理手段之期待，以供作執政者作為未來新竹地區持續提 升區域競爭力之政策參考。
1.3.2 研究流程
本研究之研究流程如下圖所示：
圖 1.1 研究流程圖
研究動機與目的
研究範圍
相關文獻與理論回顧
區域治理相關理論 新區域主義相關理論及其內涵
新竹區域創新系統
․草創期
․成熟期
․轉型期
問卷訪談
新竹區域適當區域治理手段與政 策方向
結論與建議 訪談結果分析 區域創新系統理論
第二章 文獻回顧
本章節將針對區域創新系統及區域治理等相關理論進行回顧，第一部份為 新區域主義相關理論背景，第二部分則由前概念所延伸出的區域創新系統之定 義及理論背景予以回顧。第三部分則從區域治理的角度來瞭解區域治理的相關 案例及不同作為，最後將區域創新系統與區域治理概念予以結合並分析推導，
作為本研究之文獻基礎。
2.1 新區域主義
新區域主義的發展建 構在對於區域空間的 再認識，並對區域的 地方性 (locality)和結構性的進一步研究，地方性提供了相互作用的空間場所，而結 構性則主導著人們與社會結構相互作用的時空過程。Massey 與 Cooke 則進一步 將區域視為地域體(territoriality)，即大多數居民日常工作和生活的空間，
亦是將各種不同的個人、利益團體和社會力量在空間上相互結合而產生作用的 社會綜合體(Massey,1987)。對區域的性質與區域與社會相互作用的瞭解是新區 域主義重要的思想基礎。
新區域主義的受到近代其他重要的經濟思想發展所影響，包括了經濟社會 學(以 Granovetter 等人為代表)、制度經濟學(Veblen、Commons 等人為傳統制 度經濟學代表，Coase、Willamson 等人則代表新制度經濟學)、演化經濟學(以 Nelson、Winters 為代表)等等，但其存在著共同的觀點：強調經濟活動既是一 個制度化的過程，又是一個鑲嵌於社會中的行為，經濟活動的演化與變遷受環 境的制約，又存在因背景所影響所影響的發展路徑依賴(邊泰明，2004)。此為 新區域主義的內涵，與傳統經濟學假設個體完全理性而以均衡、效用至上不 同，新區域主義更認知到真實世界所存在的非均衡、不完全的競爭行為以及非 工具理性的制度化過程。
以下本研究將在本節及下節簡單介紹新區域主義相關的主要代表性理論。
由發展先後次序來看，包括了新產業空間(new industrial space)、產業區域 (industrial district)、創新氛圍(innovative milieu)、群聚(cluster)與本 研究主要探討的區域創新系統(regional innovation system)。
2.1.1 新產業空間(New Industrial Space)
新產業空間的概念以加州學派的 Scott、Stroper 與 Walker 為代表，
其目的在透過根植於產業變遷的新工業空間將產業的組織(無形結構)與空 間上的聚集(實體結構)(agglomeration)產生連結。以矽谷、第三義大利為 個案，他們觀察當時生產分散化下產業組織的再集中，促使整個生產體系 的更進一步分散化與勞動分工體系的解組，形成資本主義在各地形成彈性 積累(flexible accumulation)的現象，而廠商間的聚集也產生外部經濟，
由於鄰近性而得以共用資源、交換資訊因此減少交易成本而使該聚集空間 擁有產業生產優勢。
後期的新產業空間研究更從治理、文化與制度的角色切入，由結構更 加入了網絡(network)做為論述的基礎。其中 Stroper 提出 Ring-Core 的概 念做為空間生產系統的分類基礎，以增加廠商與網絡概念之間互相關係。
同時，對於新產業空間的內涵也從產業-空間演變的因果關係的討論轉為對 於特殊的制度安排、社會傳統(social convention)以及區域認同的角色進 行探討。Salais 與 Stroper 認為，相對於在聚集當中交易成本所代表的經 濟 影 響 因 素 ， 社 會 傳 統 解 釋 了 影 響 變 遷 過 程 的 動 態 因 素 (Salais &
Stroper,1992)。並進一步將這樣的社會傳統解釋為一種無法交換的相互依 賴性(untraded interdependencies)，在日漸依賴創新與學習能力的區域 經濟發展中扮演重要的角色。(stroper,1995)。是以，社會傳統的軌跡與 學習的能力構成了產業在區域發展中競爭力的主要來源。
同時，新產業空間理論亦注重管制(regulation)手段的角色。Stroper 認為廠商與區域經濟的發展的需要強而有力的支援來追趕世界的發展腳 步，而管制正為適於發展的社會傳統及學習能力的發展的強而有力的支援 工具。
2.1.2 產業區域(Industrial District)
產業區域的研究對象與新產業空間同樣在產業組織的變遷、生產形式 由垂直整合轉為水準整合以及彈性生產，不過與新產業空間強調彈性積累
不同的是，產業區域強調的是彈性專業化(flexible specialization)。其 中 Pore 與 Sable 則基於「第三義大利」(Third Italy)和德國南部經濟發 展的經驗發現專業化的理由在於勞力分工的現象是來自廠商間的互動關係 與工作內容的不同而不是生產產品的不同所產生的社會意義與價值。
後來產業區域被延伸成為產業地方化(localization)的代名詞。從累 積因果的效應來看，產業空間與勞力分工形成的空間經濟結構恰能符合面 對競爭挑戰的需要。產業區域的概念較新產業空間更進一步的帶入了社會 鑲嵌的觀點，並由此強化了區域發展的網絡性格。
不過，Grabher 對於產業空間的社會鑲嵌提出批評，他認為產業空間 的長期發展不一定導致絕對的競爭力，這些社會鑲嵌所構築成的關係與網 絡經過長時間的經營可能產生許多弊端而腐化，進而損害其競爭力。以德 國魯爾區(Ruhr)為例，該區在工業革命後成為德國工業基地發展的百年之 後，逐漸形成孤立的僵化的共生結構，因而無法與新興的其他工業地帶競 爭。因此，學界對於產業區域產生的質疑是來自於更多有關其區域產業社 群之間信賴與合作機制的細節為何。
對此，Sabel 提出了所謂建構信任(Studied trust)的概念作為補充，
他認為所謂的信任與合作關係可以透過爭論解決過程與制度的設立來養 成。社會鑲嵌所需要的共同文化與歷史可以透過地區的行動者以刻意編織 故事與網絡的方式來產生，因而形成建構信任，不過這樣的論點仍然存有 許多的爭議。
另外，社會鑲嵌的內涵在其他義大利之外的研究也出現了不同的定 義。Markusen 與 Park 的研究顯示許多國家的產業區域中社會鑲嵌的內容 還包括了許多非本地的行動者，其中有許多是受到全球化跨國企業跨界投 資生產的影響，因此較原先的產業空間的定義之外，還產生了包括輪幅- (hub-and-spokes)、衛星、國家支援的型態不同的社會鑲嵌模式。產業區 域因此又納入外部連結的思考，不再是原先僅僅強調地區內廠商彼此和諧 的進行競合的發展而已。外部連結的思考改變了產業區域對欲區域優勢及 外部性的內涵，產業空間的研究內容開始從一般的聚集經濟討論進入觀察 特定的治理、管理與管制型態如何影響產業區域。
2.1.3 創新氛圍(Innovative Milieux)
創新氛圍與產業區域的論點較為相近，由 GREMI(Group de Recherche Europeen sur les Milieux Innovateurs)的 Dosi 及 Camagni 等學者共同 提倡，他們強調對於社會鑲嵌、網絡、地域性的討論，只不過創新氛圍更 強調了創新行為所扮演的角色。創新氛圍的產生主要是來自於高科技產業 的發展，尤其是創新育成中心(incubator)產生的創新。
創新氛圍的主要論點在於：區域的成功乃是來自於集體學習的能力，
以及如何透過共用與收集資訊而降低成本。這些能力來自於共同的文化背 景之上透過地方行動者所產生的網絡降低了不確定性。此種網絡的特點在 於其具有潛藏的行為指導、解譯複雜訊息與形成對於產品及科技的共識及 信仰的能力(Cagmani,1991)。因此，其網絡往往帶有默示(tacit)性格而使 得其知識積累與區域創新的能力不易被外人複製模仿。
後期的創新氛圍理論亦融合了新產業空間中環-核心的概念來描述創新 氛圍中的網絡結構；將公私部門的伙伴關係、研究中心與大學的角色、公 共政策的影響納入氛圍所討論的範圍之內；以及制度與學習機置在其中扮 演的角色(Dosi,1988)。並進一步將氛圍的概念擴及發展中地區及傳統產業 等等。
2.1.4 區域競爭優勢-群聚(clusters)
群聚概念的提出來自 Porter 在「國家競爭優勢」(The Competitive Advantage of Nations)一書中的「鑽石體系」，如圖 2.1 所示，產業在國 家中如何產生優勢地位，其原因來自下列四組關鍵因素：一、生產因素；
二、需求條件；三、相關與支援產業；四、企業策略、企業結構和同業競 爭。此外「機會」與「政府」為輔助因素。其影響可正可負，端視政府決 策當局在政策與治理上的作為。
另外，Porter 認為國家競爭優勢與產業群欲具有階段性，主要可分為 四個階段：
一、生產因素導向階段：在這階段中的國家鑽石體系中，只有生產因素具 有功能性，幾乎所有在國際表現上有競爭優勢的產業都是依賴基本生 產的生產因素。
二、 投資導向階段：此一階段的國家競爭優勢奠基於政府和企業積極投資 的意願和能力，主要表現在生產因素、企業策略、結構和競爭環境的 持續改善上。
三、 創新導向階段：在這階段的國家競爭優勢的產業乃建立在較完整的鑽 石體系上。此時，一般性生產因素的重要性相對降低，創新能力來自 有利的需求條件，堅強的供應商產業基礎和專業化生產因素，使企業 朝差異化和國際化方向發展。
四、 富裕導向階段：主導這一階段的力量乃來自餘錢三階段所累積的財 富。此一一階段國家的經濟目標乃放在社會價值上面，人們失去冒險 精神和競爭的熱情，持續投資和創新的行動不再，導致一國經濟走入 衰 退 的 局 面 。 而 如 何 避 免 一 國 經 濟 如 何 避 免 進 入 此 一 階 段 正 是 Porter 強調必須寄望於企業策略和政府政策之處。
圖 2.1 波特國家鑽石體系六構面圖 資料來源：波特(1999)
後來，Porter 進一步將國家競爭力的觀念延伸到區域競爭力的範疇。
Porter 認為在許多案例中，鑽石體系之範疇並不等同於一國之疆域，反而 更接近國內某些地區。產業常表現出「地理集中性」如瑞士三大藥廠都位 於巴塞爾(Basel)，義大利的羊毛紡織業則集中於兩個城市，形成所謂的產 業群聚(cluster)。
由於 Porter 認為競爭優勢的產生與維持來自於高度的地方化過程，
如鄰近性(proximiy)與廠商的原鄉基地(home base)對於競爭力的重要性。
群聚概念則建立了產業與空間經濟之間失落的環節，使得廠商的競爭力與 資源的研究焦點有了新的方向。因此進一步影響到對於生產過程中廠商間 關係與生產環境、空間研究的發展。最重要的改變是對於聚集經濟的看法 聚焦在有助於競爭力的外部性如何產生，而不在僅僅強調整體區域或都市 環境的提升，群聚優勢的產生因地而異而非以量取勝。
區域競爭力所彰顯的效果實質大於表象，它所反映的訊息是區域發展 在某一時問點上的現況，藉此可輔助地區暸解其現況發展條件的優劣勢在 未來動態變化的環境中，應如何改善提昇，以取得優勢發展地位(施鴻志, 2000)，而就目標性為言，區域競爭力亦為追求地區性的經濟成長發展，而 強調所能提升生活品質與創造永績環境的經營能力。
後續 Cooke、Enright、Morgan 等人進一步將區域競爭優勢的概念結合 網絡概念，將群聚與產業組織、研究中心及其他重要的組織所形成的產業 環境與其進行連結，區域創新系統的概念也由此而生，本研究將在下一節 詳述之。
本研究整理新區域主義各派別的主要內容如下表 2.1 所示，總結起來，新 區域主義各家學派皆跳脫了以往以國家為主的概念而強調了區域及產業群聚為 主的角色，而本研究認為區域創新系統是其中對區域中各元素描述較為全面的 一派，對區域執政者而言，該理論較能提供全方位的訊息，在政策選擇上或許 較具有意義。
表 2.1 新區域主義各派別主要理念
派別 代表人物 主要理念
新產業空間
Scott Stroper
Salais Walker
生產分散化下產業組織的再集中，促使整個生產體系的更進一步 分散化與勞動分工體系的解組，形成資本主義在各地形成彈性積 累(flexible accumulation)的現象，而廠商間的聚集也產生外部 經濟，由於鄰近性而得以共用資源、交換資訊因此減少交易成本 而使該聚集空間擁有產業生產優勢。
提出 Ring-Core 的概念做為空間生產系統的分類基礎，以增加廠 商與網絡概念之間互相關係。
產業區域
Pore Sable Grabher Markusen
彈性專業化(flexible specialization)在於勞力分工的現象來自 廠商間的互動關係與工作內容的不同而不是生產產品的不同所產 生的社會意義與價值。帶入了社會鑲嵌的觀點，如輪幅、衛星、
國家支援等不同型態，強化了區域發展的網絡性格。
外部連結的思考改變了產業區域對欲區域優勢及外部性的內涵，
特定的治理、管理與管制型態如何影響產業區域。
創新氛圍
GREMI Dosi Camagni
強調創新行為如創新育成中心(incubator)所扮演的角色。創新氛 圍的產生主要是來自於高科技產業的發展。
區域的成功乃是來自於集體學習的能力，以及如何透過共用與收 集資訊而降低成本。默示(tacit)性格而使得其知識積累與區域創 新的能力不易被外人複製模仿。
群聚
Porter Cooke Enright
Mogan
競 爭 優 勢 的 產 生 與 維 持 來 自 於 高 度 的 地 方 化 過 程 ， 如 鄰 近 性 (proximiy)與廠商的原鄉基地(home base)對於競爭力的重要性。
群聚概念建立了產業與空間經濟之間失落的環節。
對於聚集經濟的看法聚焦在有助於競爭力的外部性產生，不僅強 調整體區域或都市環境的提升，群聚優勢的產生因地而異而非以 量取勝。
區域創新系 統
Cooke Lundvall
Nelson Sternberg
Freeman
區域創新系統理論從系統的觀點討論特定區域內的經濟及技術變 遷的過程，在地區的經濟發展過程中，技術的變遷並非與經濟發 展脫勾，而以各種形式影響區域的經濟發展。
創新的行動者包括廠商、政府及其政策、研究機構與教育體系、
金融體系與其他與創新有關的次系統與社會制度。在區域中，各 行動者的互動情形與創新成果的流動建構了創新系統。
資料來源：邊泰明(2004)、本研究整理
2.2 區域創新系統
2.2.1 基本定義 一、創新的定義
Schumpeter 於 1939 年曾定義創新為「生產函數的改變」，生產函數 會由於生產要素的配置組合不同而造成產品在數量與品質上有所不同，而 這些生產要素間配置比例的變化就是創新。除了生產新產品以外，後期更 加入了新市場的開拓、新的生產組織、新的產業結構……等等皆屬於創新 的範疇。就廠商而言，創新對於生產的意義即在於是否能夠先採用新的生 產技術或運用新的生產環境來生產新產品，並進一步在競爭中取得優勢，
而廠商反應出的競爭力又直接與一國或是區域的生產力、經濟表現產生關 連性，因此創新的重要意義在於能否將知識與技術商品化形成生產力，而 非單純的進行知識與技術的研究與開發。意即研發與創新僅是工具與態 度，整體社會能否充分創新與運用知識進行生產才是創新的主要目的(邊泰 明，2005)。
創新模式在最初跟其他的生產函數相同而被視為是單一路徑的線性模 型，從研發引導發展、發展引導生產、生產再引導市場由上而下，相當單 純。然而，這種單向線性模式忽略了真實世界的眾多變數。實際上，廠商 在面臨創新時，往往是多向的、各要素間相互影響的，由於資訊的不充分 與充滿不定性的環境，創新過程需要各要素在生產間不停的回饋而是一個 持續性的過程。透過回饋機制累積的資訊與修正，行動者之間的互動與學 習，正是創新活動的重要特徵。Kline 提出的連鎖式的非線性創新模型，
表現出了創新路徑的多樣化、網絡化，以及互相回饋的機制。
如將上述創新模型的視野放大到整體的技術、產業甚至於國家、區域 的尺度，參與的行動者、回饋的關係、路徑與網絡都將更加複雜，從知識 經濟的角度，非線性的創新模型代表創新活動發生在經濟體的各處，將此 模型系統化解析後即可說是本研究區域創新系統的主要基石。
二、區域的定義
區域的社會背景、風氣與價值是建構創新體系疆域邊界與特性的重要 特質(Cooke,1997)。在區域創新系統的定義中，區域主要是界定在社會的 空間而非單純的自然地理之上。區域創新系統之區域的概念，Cooke(2003) 認為有以下四個定義：
(一) 不必具有確切疆界範圍。
(二) 區域內產業具有同質性。
(三) 區域內行動者有特殊的互動與關連。
(四) 具有內部之凝聚力。
區域的社會與文化背景對於當地的社會與人們的行為及決策有制度性 的影響，這同樣會影響其對創新系統的路徑選擇與偏好。區域的社會與文 化的內容乃是區域發展過程中社會累積的經驗與啟發的總體。因此，社會 文化的內容可分為其發展過程、內向性與外向多元性，發展過程所累積的 是區域氛圍，提供落地生根的意義與認同感；內向性是區域發展中建立的 社會資本與信任關係，關係到社會進行交易與協調的成本；外向性多元性 則是區域對外的開發性與文化價值上的多元性，與區域各種活動的交換複 雜程度有關，進一步涉及到區域內的互相學習。創新活動在根植、進行與 互動方面受到以上三個特性的制約（Pilon, 2003）。
由上可知，區域的空間對於創新系統的影響來自於制度、文化與鄰近 性；制度的影響是因為區域可以使得區域範圍內的創新系統各部份相互作 用時所產生的摩擦與衝突減少，文化的影響使得潛在的知識交流更容易進 行，鄰近性的影響在於減少交流的物理性限制。區域的框架透過制度、文 化與鄰近性大幅減低了創新系統運行時的交易成本。從區域的觀點做為分 析單位能夠更具有獨特性與彈性的從空間的角度來定義創新系統的範圍，
區域的尺度來研究創新系統可以得到更廣泛與深入的瞭解與分析。
三、系統的定義
系統在區域創新系統內的意義主要指的是其代表的制度組合，也就是 決定區域的經濟發展、廠商的生產與創新表現的制度之間的互動與變遷，
因此理論上此一系統並不假定是否為刻意設計的、或是有良好的互動與持
續的成長，系統內的各行動者的互動以至影響到創新以及經濟的表現才是 重點。從此一觀點與創新的內涵來看，創新系統就必須包括除了單純從事 研發的知識生產體系以外的其他元素。
2.2.2 創新系統內各元素
創新系統包括了一連串與創新有關的元素以及其間的關係。而這些關 係指稱的是創新元素之間的創新成果，也就是知識流如何以各種資源的形 式 進 行 流 動 。 若 就 單 純 的 知 識 流 動 來 看 這 種 知 識 流 就 是 互 動 學 習 ， Lundvall 認為創新系統就是一種以互動學習方式而產生創新的過程與組織 形態，知識是現代經濟中最基本的生產要素，而學習是最重要的過程。
由於非線性網路創新是創新活動的主要來源，故創新內涵取決於互動 學習。基本上，學習過程發生在所有的經濟活動中，包括研究發展、教育 與訓練、市場銷售及生產活動。在學習經濟中，學習對創新與經濟成長的 作用包括「從實踐中學習（learning by doing）」、「從學習中學習
（ learning by learning ） 」 及 「 從 研 究 中 學 習 （ learning by researching）」。同時，由於創新的動機不只是為了獲取生產的最大利 潤，更多的創新是由政府或研究機構所產生的，因此創新系統也會因為這 兩個角色的參與以及其背後所存在的制度、規範、價值而更趨複雜，進一 步推動創新（Lundvall, 1992）。然而，除了單純或觀念上的知識流動以 外，知識流動還可能以其他的形勢存在，廠商為了獲得知識必需投入資金 來進行合法知識的購買以及研究開發的行為；知識的生產主要是由人為基 本單位，研究人員以及其它人員的技術水準事實上代表的是知識生產的能 力以及潛力，因此人員的流動也是一種知識流的表現。因此創新的流動或 是互動方式在各個創新系統行動者之間是可以由學習、資金、人力的三種 方式來表現的。
創新系統內包含的主要共通元素包括廠商、研究機構與教育體系、政 府 及 其 政 策 、 金 融 體 系 與 其 它 與 創 新 有 關 的 次 系 統 與 社 會 制 度
（OECD,1999;Freeman,1987;Lundvall, 1992;Nelson etc,1993）。
一、廠商與產業
廠商在創新當中扮演的角色是主要的關鍵：廠商是將技術商品化的主 要行動者。而技術來自於兩個方面，廠商在生產過程當中所產生以及來自 研究發展部門。自工業化時代開始，產業與研究發展部門之間，或者基礎 研究與產業間、科學與技術的關係逐漸密不可分，現代許多的產業技術事 實上就是這些科學研究實際的生產應用。而產業界的需要也促使了科學研 究產生了與產業結合的取向，實用科學與應用技術研究也在科學研究中佔 有一席之地，這不只是在自然科學當中，現代的管理學、社會學等社會科 學的發展也包含在此一趨勢之中。科學與技術的互動發展出一套產業與研 究部門的相互關係，同時在產業與研究部門當中也產生了專業化的研究機 構，傳統上研究部門通常是包含在教育體系當中，在專業化的趨勢之下，
研究機構產生了其自主性，成為在創新系統中的行動者之一。不過，廠商 自行研發或是運用技術生產還是創新系統當中最主要的活動，來自於研究 機構的研發只是創新系統活動中的一部份。廠商進行創新的努力，包括了 解技術的限制與應用、產品與技術領域之間對應、產品如何找到市場等等 才是創新在生產力上的具體表現。另外，廠商在運用技術上具有統合的角 色，各式各樣的技術與研究都必須透過廠商才能夠發揮起市場價值。因此 在創新系統當中，廠商本身的特徵、主要從事的產業與組織型態是了解廠 商如何研發與應用技術所要觀察的。
二、研究機構與教育體系
研究機構與教育體系在創新系統當中的角色，除了前述提到的扮演獨 立的研究發展者提供產業界創新來源之外，還包括提供人力資源的功能。
產業界需要的人力一方面是在教育體系之內得到訓練與加值，同時在研究 部門當中的學者與工程人員也常常以創業或投入產業界的方式成為將研究 發展的結構實際應用在創新的一種途徑。因此，教育體系與研究機構的走 向將影響到產業界與創新體系的發展。
三、政府及其政策
政府在創新體系當中的角色主要是在調節者與制度安排之上，政府對 於經濟資源的配置以及政策的調節向來在經濟體系當中具有重要的影響 力。而在創新體系當中，由於觀察的不只是創新的表現，主要的目的在了
解創新所影響的經濟表現與競爭力，因此政府對於鼓勵創新的補貼政策、
教育體系與產業發展管制等制度的偏好與行動都有重要的關鍵的影響。
四、金融體系
金融體系或是資本市場是創新體系當中的知識流動以資本形式出現時 的平台。金融體系對於創新體系而言主要的影響在於兩個方面，首先是知 識流的表現方式；知識與創新活動的進行可以資金流的方式所表現，特別 是在投資於研發與購買知識產品與設備。從此角度延伸可以進一步瞭解的 是金融體系對於知識與創新產業的資金偏好，以及金融體系本身是否穩定 與具備良好的體質來應對產業進行創新所面臨的高度風險。
從以上的論述可以綜理出創新系統的整體拓樸（topology），創新系 統的主要共通元素─如廠商、研究機構與教育體系、政府等之間的知識流 以互動學習、資金、人員流動的方式運作。如圖 2.2 所示，基本上政府、
廠商、教育與研究機構為三個主要行動者，在特定區域之內進行創新與經 濟活動，其他如金融體系等次要行動者則做為這些主要者的服務與中介的 角色。
圖 2.2 區域創新系統分析架構圖 資料來源：邊泰明(2004)
2.2.3 區域創新系統的治理困境
區域創新系統中常有治理上的困境，由於其身為區域的本質，常跨越 現有行政區域，Cooke(2003)提出三種區域創新系統常見的治理困境如下所 示：
一、 受限於預算及權能，區域內政府難以在國家乃至於國際間的層級做 出全方位的創新政策考量。
二、 區域政策決定者受限於經驗的不足，尚難對區域做出最好之科技政 策，許多區域創新政策倡議各自獨立而無一中心思想貫串其政策。
三、 區域內產業的創新需求常常尚未被系統化的評估，而使得產業與創 新支援系統之互動不夠充分。若克服此種失焦問題或許能得以提升 創新支援系統之效率亦提升區域經濟表現。
而在新竹區域中，由於跨越新竹縣市，且新竹科學園區由中央政府領 導的特性使得第一項與第二項課題更為複雜難解而嚴重，因此本研究納入 區域治理的觀念，在下節中予以說明。
地方政府雖非影響地方經濟、產業發展的唯一重點要素，但地方政府 卻扮演著一地區掌握政治權力、財力，能夠且必須主動為當前經濟環境與 產業發展提供任何協助，肩負著提振地方經濟發展責任與義務的角色，對 於地方競爭力的提升更可說是舉足輕重的推動者。政府針對地方經濟發展 需求擬定正確的政策可幫助地方經濟成長，但倘若政策方向不精確而未能 對症下藥，則僅徒增社會成本，浪費有限的人力物力。
整體而言，政府之效能的確是促進區域創新系統的關鍵環節，不論是 地方或是中央政府，一個良好的治理體系可說是提升競爭力的必要條件。
為了爭取國外投資及人才，部分區域必須儘速提供符合先進國家水準的生 活環境，羅啟即於 1992 亦指出，均衡地方( 區域 ) 發展的真諦，不再追 求區域間所得、公共服務水準、產業發展與就業機會的均等，而是在於針 對各區域的發展條件及潛能，皆能予以適當的開發，使其充分發展，並藉 各項公共設施之提供，滿足各區域居民需求之偏好，進而縮小各區域生活 品質之差距。可知政府在其中所扮演之角色(陳儷文 ,2000)。
台灣的行政區劃相較於國外顯得較為零星是事實，而另一方面台灣的 政治生態卻又使得行政區劃的調整難以推動，是以乃需要區域治理來做政 府間的磨合與合作，本研究之重點即在於從新竹區域創新系統的發展歷程 來作檢視，現有的行政區劃及財政收支等背景所導致的都市之間競爭搶奪 資源及公共設施無法全盤考量的情形是否存在，甚至是否影響到創新系統 的持續發展，並針對執政者提出政策建議。
2.3 區域治理
2.3.1 區域治理的定義
區 域 治 理 (regional governance) ， 亦 可 稱 作 跨 域 治 理 (across boundary governance) ， 已 代 替 了 以 往 的 「 地 方 自 治 」 (local self- government) 概念。如前節所述全球化的潮流趨勢之下，政治經濟社會結 構變遷快速，使得地方政府所面臨的問題，以及需要回應的公共需求，從 過去單純的只面對單一行政區域內的問題，如社區發展、社會服務、教育 文化、都市發展、公共安全等，演變成複雜多面向的跨部門、跨區域事 務，如河川整治、水資源利用管理、衛生管理、交通運輸、環境保護等。
因此，在學理上有關地方政府的研究已逐漸從「地方自治走向區域(跨域) 治理」。這種質變不僅改變了傳統中央與地方之間的上對下關係，也影響 了地方公部門彼此之間的水平關係，同時更浮現出前所未有的地方與社 區、企業、以及非營利組織之間的協力夥伴關係。這種權力相互分享的模 式， 除需要中央與地方、地方與地方間的協力之外，更需要政府與民間 建立夥伴關係與策略聯盟，以發展公私部門各自的優勢與利基。
換言之，地方應將與中央、其它地方自治團體、社區組織、民間企 業、公民團體、非營利組織之間的協力關係視為常態，同時設法根據問題 屬性、資源分配、權貴分擔及不同主體特性 等因素，建構相配合的跨域 管理機制。目的是為了解決目前因經濟發展及科技進步， 使得原有區域 空間型態與規模發生重組與變化、地方基礎設施規模和社區結構發生重大 轉型，進而對原有地方行政管理模式提出新的要求與挑戰的回應。此種回 應突顯出當今面對公共政策上的棘手問題和跨部門議題時，跨域治理理念 與機制建立之需求性與必要性(李長晏、詹立煒 , 2004)
何謂區域治理?陳敦源 (1998) 認為是特定政府內部同機關或組織間 的部際互動關條，並已將這兩類兼顧靜態與組織體系動態政策執行網絡的 公共部門管理課題，加以整合研究，且用跨域管理 (boundary-spanning management) 此一系統概念稱之。因此，區域治理乃是府際管理概念之擴 大，運作主體不再侷限於各級政府，包含公部門內每一個公共組織與公務
人員，因此區域治理之策略選擇，較為堂富且多元化(江大樹，2001)。陳 敦源指出任何政府間或是部門間皆存在垂直與平行兩組關係 , 因此可以 歸納為四種部際與府際關係(表 2.2)，而這四種關係在行政管理上之互動 即可稱之為區域治理。
表2.2 區域治理:部際與府際互動關係之分類
關係 部際(interagency) 府際(intergovernment) 垂直關係
(vertical)
上級與下級單位 例如:國科會與科管局的關係
上級與下級政府
例如:中央政府與新竹市政府關係
水平關係 (horizontal)
平行單位
例如: 行政院國科會與經濟部商 業司的關係
平行政府
例如: 新竹縣政府與新竹市政府 的關係
資料來源：陳敦源(1998)、本研究
李長晏、詹立煒 (2004) 則認為跨域治理係指針對兩個或兩個以上的 不同部門、團體或行政區，因彼此之間的業務、功能和疆界相接及重疊之 處而逐漸模糊，導致權貴不明、無人管理與跨部門 (cross-cutting)的問 題 發 生 時 ， 藉 由 公 部 門 、 私 部 門 以 及 非 營 利 組 織 的 結 合 ， 透 過 協 力 (collaboration) 、 社 群 參 與 (community involvement) 、 公 私 合 夥 (public-private partnership)或契約 (contract) 等聯合方 式 ，以解 決難以處理的問題。與其相似的概念有英國的「區域治理」 (regional governance) 或「策略社區」 (strategic community)；美國的「都會區 治理」 (metropolitan governance) 以及日本的「廣域行政」等各國的 經驗。但跨域治理揉合多層面向的治理方式，並不侷限於地方自治團體之 間，還包括了中央與地方之間跨部門問題的處理(李長晏、詹立煒，2004a)
目前中央與地方政府關係、府際關係、府際管理、區域政府、跨城管 理等發展趨勢，從 1930 年代以後，已經形成一種中央與地方權力關係的 重疊或共同領域。 政府公權力與組織的運作，事實上只是一種媒介和工 具，目的再於如何發揮最大的效益來完成憲法授與的權力任務，服務人 民。因此，除了特定的憲法或法律所規範屬於中央或地方的權限外，英美 等先進國家似乎越來越關心在某些權力領域中，不必然一定是屬於中央權
或地方權，而是應發展共同管轄與合作、競爭管轄領域，在能發揮最大效 益之下，不同層級政府、不同管轄的平行政府、或政府與民間共同協力合 作 (趙永茂 ,2003)。
經過前述回顧，本研究認為區域治理之定義為：不同層級政府(或發 展主體)之間、同級政府之間、公私部門與非營利組織之間，因彼此的業 務、功能、疆域相接、重疊之處，所造成的負外部性及權責不明、無人管 理與跨部門的問題發生，進而以各種合作方式建立夥伴關係，以追求效率 與公平並重的方式尋求最適解決方案。
2.3.2 英美兩國區域治理案例 一、 英國區域治理之發展
英國在此項議題累積多年來地方民主之經驗，而發展出許多區域管理 機制，同時也建立了以問題解決為導向的眾多合作形式，如地方政府間行 政協議(administrative agreement)；地方策略聯盟 (local strategic alliance)；結合了公部門、私部門和志願團體的公私協力形式 (public- private collaboration)；彼此互信互賴的夥伴關係 (partnership) 以及 連結問題性質相近的政策網絡 (policy network)等，這些均是針對跨區域 性事務問題應運而生的治理機制，亦是地方自治團體可以採行實施的具體 作為。換言之，英國地方政府的夥伴協力形式逐漸由臨時短期走向長期制 度化的方向。讓英國得以從傳統的西敏寺 (Westminster)模式，逐步走向 多重政體模式 (differential polity) 為基礎的地方治理系統 ( 李長 晏，2002)。
英國區域治理的發展模式裏，夥伴關係是協力型式中的關鍵要素，用 以追求共同政策與公共服務，共創民眾更好的生活福祉為目的。質言之，
跨城管理即係以提高民眾生活品質為最高指導原則，例如環境永續、預防 犯罪、弱勢族群的照顧等。同時也由於現今公共政策均無法由單一組織所 完成，都必須由公私部門、志工團體共策群力始得其功。是以，「協力」
(collaboration) 成為執行跨議題公共政策時最好的方式。夥伴協力的宗 旨，除了上述動機的原因之外，還為了達成人類共同的遠景，如全球環境
保護即是必須透過個人、地方、國家，乃至於國際問合作始達成。而克服 醫療資源的不公平與提升醫療水準，即為世界衛生組織 (World Health organization，WHO) 所秉持一貫理念與欲達成的遠景。
在 相 關 文 獻 中 (Sullivan & SkelCher ， 2002) 了 解 ， 夥 伴 協 力 為 1997 年新工黨上台執政後所力主的政見之一。首先，即在致力於公共服務 的提供，以改善貧窮地區居民的生活，因而提出公共服務協定 (Public Service Agreement，PSA) 構想，並以增加預算來達成，Sure Start 計畫 則是提供中央與地方政府垂直間的夥伴協力，這些都是非常重要的措施，
有助於英國地方政府結合各方資源以舒緩 13 至 19 歲青少年教育問題，此 種跨域異質合作的誘因對於夥伴協力提供了長期的公共議題，並鼓勵參與 者彼此合作，而且不必然要成立正式的部門單位，此其一。然就夥伴關係 的目標與特質而言，是經由不同的參與者，如公部門、私部門或非營利組 織等，以彼此的合適性與互補性來作為夥伴關係中構築的基礎，並藉由相 互緊密地了解每一個夥伴參與者的目標、誘因與特質以有效達成 (李長 晏、鄧怡婷，2004)。
而 1997 年之後的水平夥伴協力合作亦為焦點之一，因為短期或為期五 年的城市挑戰 (City Challenge) 與單一再造預算 (Single regeneration budget) 計畫已無法因應治理需求，是以，地方政府的健康照顧與社區安 全需要更多成員的參與。 新工黨乃提出為期十年的「社區新政 (New Deal for Communities) 計畫，於是一個以地方政府為基礎的協力途徑正逐漸在 形成，並強調夥伴協力應為長期的，而這更強化了夥伴協力機制的正式 化，如依 1999 年健康法規定，地方政府與全國健康體系與地方政府合作，
成立具法定地位的照顧信託，分別向透過全國健康體系向國務卿，以及向 地方政府負責，因此，英國地方政府的夥伴協力逐漸由臨時短期走向長期 制度化的方向，此其二。
新工黨政府有鑑於新公共管理潮流下，採行民營化與準政府組織 (quangos)，而使得公共服務產生分化的現象，為能有效解決因分散所產生 的問題，因此成立了許多的「特別行動區」，以整合公共服務，如全國健 康體系，此舉頗為地方政府歡迎，一方面其鼓勵地方政府建立地方策略性
夥伴，另一方面可以徹底解決跨域問題，但也發生許多問題，如那些業務 宜成立特別行動區、組織型態與運作、規模大小、適用於那些地方政府，
地方政府與特別行動區的競合關係等均值得再加以深入研究。準此，以地 區為導向的措施 (Area-based initiations，ABIs) 夥伴協力正在形成，
有別於以往中央主導的情況，如「區域誘因 (zonal initiatives)、 健康 行動區 (Health Action zones，HAZs) 、教育行動區 (Education Action zones EAZs )、運動行動區 (Sport Action zones，SAZs)、就業行動區 (Employment Action Zones EAZs)均為重要的夥伴機制等。是以，英國地 方政府夥伴協力正朝向跨域且以特殊功能導向發展，此其三。
上述各種夥伴協力關係均可以都市體制理論加以解釋，然而另類觀點 則是以地方政府角度出發，即在英格蘭與威爾斯地方政府紛紛成立「地方 策略性夥伴 (Local Strategic Partnerships，LSPs)，即地方政府與公私 部門、志工團體、社區意見領袖建立溝通平台，共策群力組成地方性政策 推動夥伴，並將其視為地方政府法定責任，必須準備的社區再造計畫，地 方策略性夥伴協力的例常業務由執行管理委員會來負責，執行管理委員會 由參與的組織派代表參加，至於夥伴論壇則廣泛地由志工團體、社區、企 業利益團體，並間接地被諮詢，地方夥伴最主要的工作在於三大次級夥伴 運作，即健康行動夥伴、社區安全與地方經濟再造 。
當然，英國在過去也有許多個別、單一的夥伴協力計畫，但因欠缺計 畫間的協調與整合，而造成計畫失敗或成效不彰的情況。為使資源配置能 透 過 協 力 經 營 (joined-up) 的 途 徑 而 達 到 預 期 成 效 ， 地 方 策 略 性 夥 伴 (Local Strategic Partnerships，LSP) 的思維便應運而生。和之前單一 目的的夥伴計畫不同，地方策略性夥伴是一種跨部會、跨機構以及具有多 元化的一種夥伴關係;同時承諾並致力於生活品質的改善，和對地方有效的 治理。準此，地方策略性夥伴將因而會是連動地方政府、私人企業、非營 利組織和其他區域內的公共服務機構的互動進而整合至單一體系，使之成 為具有共同協調與明確目的之運作架構。經由這種協力經營的機制，會使 地方夥伴了解如何在廣泛的環境系絡中去適應，而且也能讓地方夥伴關係
朝向更簡單、更少的官僚障礙的行政管理方式，最終目的在於促進公共服 務會有更好的成果。
二、 美國府際管理之作為
從相關的區域發展治理的文獻中 (Hamilton，1999.)，美國都會地區 的地方政府面臨成長壓力，常採取二種對應策略，一為採取將都會區域內 地方政府合併為單一區域政府 ; 另則採多元地方政府 (polycentric) 治 理方式進行。所謂集中化(centralized) 意指將整個都會區內的地方政府 加以整併 (consolidation) 成一單一的區域政府。而多重地方治理模式則 是指在都會區內仍保留多個不同地方自治政府及組織進行都會內的治理。
而另一種研究途徑 (approach)，則是以政府統治結構及治理方式加以區 分。政府結構 (government structure) 是指負責服務提供的地方政府，
如市、鄉、鎮等。而治理 (Governance) 則是指以功能或議題為導向的區 域問題解決，它強調的不完全是政府結構本身，而是以政府參與並引導完 全治理的過程及功能，尤其是與其他單位合作共同進行治理。
此外，很多公共事務不是單一的行政轄區所能解決的，像污水處理、
廢物排放、公共交通和供水供電等公共事務的解決就需要多個轄區政府的 共同努力和聯合行動。這些努力和行動使政府間關係逐漸由原先的縱向權 力劃分演變為一種高度複雜的共同承擔責任和共同解決問題的政府間合作 體系。換言之，許多政策性和行政性的事務今天不只涉及單個社區及其官 員，還會導致上下左右縱橫交錯的官員或政府部門之間正式和非正式關係 的複雜網絡。
在美國，政府間合作網絡有三種主要的類型。一種是政府協商會，由 來自政府主要職能部門的行政官員和專家就相闋的地區性公共事務和問題 進行商討，達成政府間合作的意向，但一般沒有決策權。另一種是特區。
特區是能夠跨越各個分割的行政轄區來提供市郊公共服務的政府機構，是 20 世紀以來發展最快、變化最大的政府組織形成式。特區政府是根據州的 法律而建立的特定的地方政府，可以為單一行政區提供服務，也可以為若 干行政、整個城市地區、甚至是州際地區提供服務。當特區跨越不同的社 區並由代表各個社區的成員組成委員會在運輸、供電等職能領域做出決策
時，就在政府間關係中形成了橫向的合作關係。最後一種是地方政府之間 在特定領域的合作。比如，明尼阿波利斯市和聖保羅市就聯合設立了非營 利的家庭住房基金，來改善這兩個地區低收入家庭的住房狀況。
美國都會區域性的合作於 1980 年末及 1990 再次盛行，主要原因乃 是地方政府財務困難，共同的合作機制可以減少施政成本、經費的負擔。
而有些府際的區域性合作除了為解決區域內共同面對的交通運輸、垃圾處 理、空氣管制、休閒遊憩等問題外，另一方面也避免州政府對區域性問題 的立法規範 (mandate) 的干預。因為有一些州會採取由上而下式 (Top- down) 的立法方式要求地方政府共同合作解決區域性的問題，為減少這些 干預許多地方政府便建構其協力合作的模式。
透過以上文獻回顧可瞭解各國在區域治理上的歷程，並作為本研究未 來套用於新竹地區區域治理的方案選擇上，然台灣為一島國，地方政治結 構與英美兩國或有不同。
2.3.3 我國區域治理的現況與問題
近年來我國區域治理的實例不少，例如南台灣在 1996 年高雄市、高雄 縣及屏東縣政府所組成的「高高屏首長會報」，2002 年南部七縣市地方行 政首長成立的首長論壇，這些地方的結盟其目的是為了有效整合南部地區 的行政資源與區域發展；而台北縣市也因為翡翠水庫的用水而進行協調，
於 1984 年成立水源特定區域管理委 員會，使台北縣市民共同享用水榷。
此外，1999 年高雄縣市及屏東曾共同規劃藍色公路，而台北縣也在 2000 年規劃藍色公路海上旅遊路線，並計畫與基隆市、宜蘭縣合作的藍色公路 航運問題等。但平實而論，這些結盟或合作的實際結果對於跨城管理及整 合資源的功能發揮而言仍十分有限（江岷欽、孫本初、劉坤億，2004）。
區域治理的方式在我國仍不普遍，目前對於跨區域合作的方式，大抵 以地方自治團體之間對於相關問題的需求而自願發起的組織為主，通常以
「聯繫會報」這類非正式、結構較為鬆散且成員之間不具強制約束力的政 策 網 絡 （ policy network ） 型 態 出 現 。 地 方 縣 市 政 府 透 過 政 策 社 群
（policy community）和議題網絡（issue network）的途徑，與鄰近縣市
針對跨區域事務的相關議題，形成不同的政策領域（policy domains）之 互動關係。同時，地方縣市政府間其所屬部門因業務上之需求，亦會進而 形成次一級政策網絡。這種地域性社群（territorial network）的型態，
成為台灣現行跨區域合作的主要模式之一（李長晏、詹立煒，2004）。新 竹縣市於 91.3.20~93.10.14 已舉辦六次科學園區與新竹縣市首長高層會議 即屬於此種類型。
目前國內各地方縣市政府所進行跨區域事務的合作事項，可分成以下 幾種類型（自治事項與公用事業）：
一、環境保護類：垃圾清運或代為焚化、廢棄物處理、河川污染防治、
河川流域管理整治、空氣污染防治及下水道系統管理等事項。
二、大眾運輸類：捷運的興建與營運、公共汽車、聯外交通路網等項 目。
三、生態保育類：以國家公園的管理為主。
目前跨域治理最成功的案例，應是台北市與基隆市共同簽署的
「區域間都市垃圾處理緊急互助協議書」（以下簡稱北基合作案）最具有 代表性。這是目前我國地方自治團體之間，簽署成功並持續進行的跨區域 管理協議。這當中有五點，是值得其他地方自治團體在未來推動類似政策 時的參考經驗，說明如下（吳介英、紀俊臣，2003：81-82）：
一、北、基二市簽定「垃圾處理協議書」，係由兩市代表人簽訂，依現 行法制屬對等地位，故兩造所簽訂之協議書具有公法性質之行政契 約，且類屬對等契約。
二、該協議書陳明「基於互惠原則」，且簽訂條文中皆能顧及互惠與平 等。
三、「垃圾處理協議書」係經北、基二市議會同意並經雙方市長簽署 下，正式確立契約之法律效力。在經過地方自治團體間行政、立法 自治權力機關認可，使其具有民主正當性外，在地方議會的監督之 下，大眾的權益能進一步獲得保障。
四、協議書明定有效期間為六年，必要時得經雙方市長協議延長，亦不 改變其屬「定期契約」之本質。
五、對於協議所衍生之爭議，除同意本於誠信公平原則協調解決外，若 無法解決則交由行政法院進行行政訴訟。
此外，其他跨區域合作具有績效的還包括有「高高屏縣市首長暨主管 會報」，從 1999 年由高雄市長謝長廷發起迄今已有五年的光景。結合三縣 市的資源與力量，共同向中央爭取地方建設經費與活動，其跨區域合作的 成效已慢慢顯現，同時讓高高屏三縣市形成互惠互榮的區域共同體之共 識。
經過本節的回顧，本研究整理區域治理的模式如下表 2.3 所示，可作 為之後建立新竹區域治理模式的參考，事實上科學園區即為最原始的特區 政府式的區域治理，園區發展所遭遇的課題也大部分屬於區域治理範圍，
本研究將在下一章探討新竹區域創新系統的發展，並探討其所面臨的區域 治理課題。
表 2.3 區域治理模式類型表 區域
合作 形式
政策網路關 係
行政契約 行政協定 地方公共服 務協議
區域性聯 盟
合併
治理 策略
地方政府透 過相互規範 及義務並分 享價值與信
任
經由行政契 約的方式，
共同執行事 務或相互委 託提供服務
透過行政協定 達到願景的共 享以及責任的
分擔
透過協議的 架構，以協 力的方式提 供服務
結合區域 內公/私部
門及非營 利組織
科層體制
組織 運作 的模 式
網路 夥伴關係 聯盟形式 整併
現行 推動 實例
高高屏三縣 市首長暨主 管會報
北基合作案 美國家庭住房 基金
英國公共服 務協定
英國地方 策略性夥 伴及特別 行動區
特區政府
資料來源：李長晏、詹立煒(2004)、本研究整理
第三章 新竹區域創新系統
根據前述區域創新系統理論，本章節針對於以新竹地區為區域的創新系統 進行分析，在創新體系內的分析重點以上述的政府、企業及教育與研究機構三 者為主，包括中央政府用以促進發展的經濟與科技政策與地方政府的角色、廠 商的特徵與重要的產業活動、研發活動的進行情況與資源分配情形、研發機構 與教育體系的角色與走向；另外還將討論其他次要行動者中的金融體系的發 展。整體分析則從變遷的觀點出發，以新竹區域發展以來幾個重要的發展時期 做為時序來分析在不同時期新竹創新系統的模型。
3.1 政府-中央強勢主導與地方政府的反動
3.1.1 中央政府
台灣發展以來常受到中央政府與強勢的行政部門的干預與指導，而另 一方面由於地方政府權能受限，加上統籌分配款等因素，地方政府常常淪 為附庸而喪失了主導權，只能進行消極的抗爭而難有自我作為，此現象在 新竹區域創新系統亦相當明顯。
中央政府在科技政策方面，由 1978 年起開始舉行「第一次全國科學 技術會議」，完成第一次的科學技術發展方案，目標為改善人民生活、促 進經濟發展、達成國防自立。其中重要的策略有發展四大關鍵科技（能 源、材料、資訊、生產自動化）、設立科學園區發展高科技、延攬海外學 人、建立國外顧問制度。此後每四年行政院固定召開全國科學技術會議，
做為台灣科技政策的常態策略擬定機制，另外行政院亦自 1980 開始每年 召開科技顧問會議，作為常年的顧問諮詢。(見圖 3.1)
推動科技發展工作的中央政府各單位分工在總統府下有中央研究院，
行政院下有國家科學委員會及各相關部會署(教育部、經濟部、交通部、原 子能委員會、農業委員會、衛生署、環保署等)。行政院設置科技顧問組，
由負責科技業務之政務委員主持，定期召開行政院科技顧問會議。若干跨 部會間特定工作之推動，有必要時由院長指派主管科技的政務委員以專案 或任務編組方式協調相關部會推動。(見表 3.1)
圖 3.1 台灣科技政策推動架構 資料來源：邱奕邦，1997
基本上，原本由中研院與國科會為首的科技發展體系是以基礎科學研 究為重心，但是在科技政策的任務目標為推動高科技產業的發展之下，政 府又試圖建立一組將基礎研發成果擴散至民間的執行體系(見表 3.1)，在 此一體系之中，政府的研發能量與成果透過以下三種管道進入民間（瞿宛 文，2003）：
一、政府所屬研究機構
二、政府對於學校、財團法人的補助、支付進行與民間的合作研發計畫 三、直接給予民間研發經費
而在新竹區域中，工研院與國科會及各大專院校都在發展過程中與產 業界間有豐富的對話，於後節詳述。
表 3.1 中央政府研究發展之執行機構與分工
推動單位 執 行 單 位
研究層次
政府單位 學校及研究機構 財團法人 公民營企業
基礎研究 應用研究
中央研究院 國科會 教育部
中央研究院各所 大專院校 技術發展
商業化及應用
經濟部 其他部會相關顧 問室
電信所、運輸所 郵政所、建研所 核研所、農試所 等
國家衛生研究院 工研院
資策會 生技中心等
公民營企業
資料來源：邊泰明，2004
在政策工具方面，中央政府對於高科技產業的扶助以租稅、資金、土 地三個方面為主。首先是將高科技產業適用於獎勵投資條例，在 1991 年 之後又由促進產業昇級條例所取代，給予從事高科技產業租稅之減免。
另外，高科技產業初期發展之時需要大量資金，政府藉由三大機構來 給予高科技產業政策性的融資：交通銀行，以扶持產業為目標，投資國家 策略性工業而不以其初期績效為評估投資重點，1979 年改組為開發銀行。
行政院開發基金，以獎勵投資條例設置，專門投資於民間無能力或意願參 與之重要產業、主動投資新興產業、協助產業購買機器設備。開發基金對 於高科技產業的資金協助十分重要，至目前仍然持有台灣積體電路等高科 技公司之大量股份做為其發展之後盾。中華開發，1959 年由政府特許成 立，為推動工業化早期的惟一民間推動興辦實業之機構。
科學園區之設立是仿傚美國加州矽谷的高科技產業群聚，為解決高科 技產業發展所需之環境與土地需求。新竹科學工業園區之初期構想係設置 以「研究」為主的研究園區為目標，民國 65 年 5 月經行政院財經首長會 報審慎檢討後決定設置「科學工業園區」。同年 8 月納入六年經建計畫，
9 月 2 日由行政院第 1491 次院會討論通過，並指示經濟部、教育部及國 科會協力籌設科學工業園區。民國 67 年 1 月核定由國科會主辦科學園區 業務。
園區在民國 69 年 9 月 1 日由國科會設立之科學園區管理局，其組 織架構如圖 3.2 所示，下設企劃、投資、勞資、工商、營建及建管六個 組，提供廠商單一窗口的行政服務；並設置附屬作業單位，如消防隊、清 潔隊、員工診所、供應中心等。員工人數由民國 69 年初成立時的 48
人，至民國 94 年增加為 207 人。政府投入科學工業園區的經費，從民國 67 年籌設至 93 年 12 月底止，總投資額達 560 億元。
以單一窗口的方式解決廠商之行政需求，在初期為突破行政舉措之創 舉，也因此吸引了許多歸國學人願意在新竹生根發展，而科管局在新竹區 域的發展中，不論是在行政上的幫助或是鼓勵創新的作為都是新竹區域不 可或缺的力量，然而也由於單一窗口的設計，使得園區形如特區，規劃之 初未考慮周詳的交通、環保、文化、教育等問題也在園區快速發展後逐漸 一一浮現，衝擊了地方與中央的關係，也衍生出後續聯電環評案等問題。
圖 3.2 科學園區管理局組織架構表 資料來源：科學園區管理局
