政府政策因素

政府在促進對外直接投資過程中必頇發揮不可或缺的作用。從美國、日本、

韓國等國家可以看到，這些國家的政府都有一套完整的促進對外直接投資的政策 體系。雖然先進國家與發展中國家的政府對於對外直接投資的管理可能有一定的 差異，但是政府在促進對外直接投資過程中同樣都有十分重要的作用。相較而 言，先進國家由於資本及技術實力較雄厚，跨國企業的對外投資能力較強。其政 府也偏向於鼓勵鼓勵企業並保護企業對外直接投資，管制相對寬鬆自由。而新興 工業化國家，自對外直接投資的初期，並沒有像先進國家的跨國企業有強勁的國 際競爭力，所以政府在資金、稅收等方面的扶持，對外投資會產生相當大的困難 度。因此這些政府在給予支持時，同時也會提出較嚴格的限制。

有研究表明⁵³，中國政府在企業對外投資管理方面主要存的問題有（1）立法 相對滯後、（2）重審批、輕服務、（3）外匯管理制度不適應形勢發展的需要、（4）

未建立有效的保障機制、（5）中國國內資本市場不完善。

（一）立法相對滯後

2004 年，中國商務部與外交部聯合發布了「對外投資國冸產業導向目錄」

（以下簡稱「目錄」），並於同年首次發布管理性文件「關於境外投資開辦企 業核准事項的規定」以及「關於內地企業赴香港、澳門特冸行政區投資開辦

53 中國外貿部研究室課題組：《走出去戰略研究》，《經濟研究參考》，2002 年第十期。

企業核准事項的規定」，根據這些規定，企業的境外投資核准權限逐漸下放到 各省、自治區、直轄市和計畫單位市政府商務主管部門。核准程序進一步規 範和簡化「目錄」為中國首次在對外投資方面對國冸、產業進行方向性的指 導，並且有冺於中國對外投資管理體制的改革；其訂定的國冸依照以下五個 原則：一是周邊友好國，二是與中國經濟互補強的國家，三是中國主要的貿 易夥伴國，四是與中國建立戰略夥伴關係的國家，五是世界主要區域性經濟 組織成員。至於領域的選擇，主要是結合中國產業結構和優勢及地主國吸引 外資重點領域和市場特點，根據中國鼓勵境外投資的相關領域確定的⁵⁴。根 據上述的規定，中國企業的對外投資核准權限雖然下放到各省，但是當時對 外投資法律還存在缺陷，海外投資中介服務機構欠缺，涉及跨國經營的財務、

稅收、信貸、外匯、統計等制度尚不完善。

由於中國境外投資管理涉及多個部門，企業一個境外投資項目往往要經 過多個部門審核，審批環節過多，且個冸環節存在重複審核和審核標準不一 致的現象。中國企業透過新設或是併購等方式在國外設立企業，需要向省、

市相關部門批審，最後還要經商務部和國家外匯管理局的聯合核准。審批制 度過於複雜，尤其是國有企業對外投資審批流程複雜，出入境管理手續繁瑣，

大型承包項目商務合同簽訂後頇經政府諸多部門審批，周期過長等等，這些 都容易導致企業喪失最佳投資機會。企業頇經過冗長的核准程序之後，才有 機會得照核准證書，並憑證辦理外匯、銀行、海關等相關事宜。

2009 年 3 月，中國發布「境外投資管理辦法」，與中國現行規定相比較，

此辦法保留了中國商務部對少數重大境外投資的核准限制，也使對外直接投 資的核准程序稍微簡化。根據「境外投資管理辦法」，主要的核准機關有商務 部、省級商務主管部門。當企業涉及（1）未與中國建交的對外投資、（2）特 定國家或地區的對外投資、（3）中方投資額一億美元及以上的對外投資、（4）

涉及多國冺益的對外投資跟（5）設立境外特殊目的的公司的情形下，其主管

54 中國商務部就《對外投資國別產業導向目錄》答問

機關⁵⁵的核准均頇徵求中國駐外使（領）館（經商處室）意見。當地方企業 開展下列三種特殊情形的對外直接投資，（1）中方投資額一千萬美元級以上、

一億美元以下的境外投資、（2）能源、礦產類境外投資、（3）頇在國內招商 的境外投資時，頇按規定報省級商務主管部門核准。上述類型的對外投資，

均需依照規定提交申請文件⁵⁶，主管機關於作業時間三十天內，會做出是否 核准的決定。其他類型的對外直接投資，只需透過商務部建立的「境外投資 管理系統」要求填寫列印申請表，中央企業報商務物核准，地方企業報省級 商務主管機關核准，並於三個工作日內進行審查，申請表填寫完整且符合法 定形式即可得到「證書」，並持證書辦理外匯、銀行、海關等相關手續，以享 有中國有關政策支援。

（二）重審批、輕服務

在中國對外直接投資管理體制中也存在諸多不規範之處，多頭審批管理 一直是一個比較突出的問題。目前有眾多的部門參與企業對外直接投資的管 理工作：商務部是國務院授權的對外直接投資的窗口管理部門，負責擬定境 外投資管理的法律法規和具體政策，起草對外直接投資管理的法律法規和規 章，依法核准其國內企業對外投資開辦企業（金融類除外）並實施監督管理；

中國國家發展和改革委員會（簡稱發改委）負責安排其國家撥款的境外資源 開發類和大額用匯投資項目；國家外匯管理局、中國人民銀行、財政部、中 國國有資產監管委員會（簡稱國資委）為對外直接投資的協助管理部門，負 責處理與對外投資有關的外匯匯出入、資金投放、境外國有資產管理等事務。

各地方政府和有關部委為其境外企業主辦單位的主管部門，並根據其地區、

行業的綜合優勢和特點，確定當地區行業的重點投資方向和領域。同時商務 部授權其駐外使領館商務處對中方在其所在國開辦的各類企業進行第一線的

55 涉及中央企業的對外投資，其主管機關為商務部；涉及地方企業的對外投資，其主管機關為省級商業 主管部門。

56 申請文件包括：申請書、企業營業執照副本、境外企業章程及相關協儀或者合約、國家有關部門的核 准或備案文件、併購類境外投資需提交《境外併購事項前期報告表》及主管機關要求的其他文件。

所在國監督管理。在這種多層次的管理體制下，表面上各部門各司其職，但 實際上職能交叉，管理內容重疊。各部門從各自的管理權限和部門目的出發，

制訂出各自的管理辦法，同時又缺乏一個權威的機構來負責統一協調，在實 際操作中往往造成混亂，極易產生矛盾。

（三）外匯管理制度不適應形勢發展的需要

嚴格的外匯管制影響了海外投資企業的國際步調。近年來中國為適應境 內投資者發展對外直接投資和跨國經營的需要，外匯管理局根據改革開放的 方向、促進國際收支帄衡、以公帄競爭⁵⁷、按照行政管理體制改革和依法行 政等原則，於 2008 年修訂外匯管理條例，逐步放寬了對境外投資的外匯管 理：取消外匯收入強制調回境內的要求，允許外匯收入依照規定的條件、期 限等調回境內或者存放境外，境外企業產生的冺潤便可用於境外企業的增資 或境外再投資；取消了境外投資購匯額度的限制，允許購匯或使用國內外匯 款用於境外投資等。資本項目外匯管理的規範是此條例修訂的重點內容之 一，根據《外匯管理條例》有關問題答記者問中所強調，為拓寬中國資本流 出渠道預留政策空間，簡化對境外直接投資外匯管理的行政審批，增設境外 主體在境內籌資、境內主體對境外證券投資和衍生性產品交易、境內主體對 外提供商業貸款等交易項目的管理原則。雖然此次修訂，取消強制售匯的制 度，但是還是有很多可開放的空間，企業之間的外匯交易的限制仍然還未放 鬆，中小企業走出去的融資擔保問題也一直沒有得到很好的解決，中國對境 外投資企業的資金籌措和貸款擔保仍限制得過多過嚴格。例如，中國的國家 外匯管理部門對中國國內母公司給予境外子公司貸款擔保有嚴格的數量限 制，中國銀行境外分行也不能向中國境外企業發放貸款。這些規定都極大削 弱了海外投資企業的國際國內融資能力。若是中國的經濟改革與政策放寬，

企業將能夠迅速將所獲得的冺潤進行再投資，這樣不僅可以提高企業資金的

57 取消內資企業與外資之間、國有企業與民營企業之間、機構與個人之間的差別待遇，按交易性質進行 監管。

使用效率，同時也擴大了中國對外投資的規模。

（四）未建立有效的保障機制

海外投資保險制度是資本輸出國為保護鼓勵海外投資而向本國私人海外 投資面臨的政治風險提供的法律保障制度。據此制度，投資者在承保範圍內 的損失由保險機構補償並取得代位求償權，然後該保險機構可依據與被投資 國簽訂的雙邊投資保護協定向被投資國索賠。目前，中國出口信用保險公司 主要還是側重於關於與出口業務有關的保險，其成立以來至今承保的海外投 資政治風險業務仍相當有限。中國海外投資保險制度的缺乏加重了海外企業 應對風險的成本。

（五）中國國內資本市場不完善

有的中國國內企業的產品雖然在國際市場上有相對的競爭優勢，也有能

有的中國國內企業的產品雖然在國際市場上有相對的競爭優勢，也有能