政策執行

當一政策歷經問題界定、制定步驟後，接踵而來的就是執行政策階段，而政 策執行之重要性可以從細究近幾年我國重大教育改陏歷程中發現，每每為人詬病 之處多是政策在實際執行之後，與原先政策設定目標存在相當大的落差，是以有 必要認真審視政策執行的相關細節。故本節首先探討政策執行的意義，再進而探 討影響政策執行的因素。

壹、 政策執行的意義 一、 政策執行

當政策的制定確實已具備正確性僅只能算是一基本前提而已，因為「徒法不 足以自行」，正確的政策並不會自動執行成功，還得加上「執行策略」的配套措 施，才是一套完整的施政計畫，好的公共政策也才能真正落實，由此可知政策執 行的重要性。

有關「政策執行」的意義，根據林水波 1999 年的研究，可分為行動觀點和 組織理論觀點兩個範疇。其中採取行動觀點的 Jones 認為政策執行乃是將一種政 策付諸實施的各項活動；在諸多活動中，以解釋、組織和施用三者最為重要。所 謂解釋乃將政策的內容，轉化成普通人所能接受和瞭解的指令；組織乃設立政策 執行機構，擬定執行的方法，冀於實現政策；施用乃由執行機關提供例行性的服 務與設備，支付各項經費，而完成議定的政策目的（引自戈伯元，2001）。

從組織理論觀點來看政策執行的話，則是將執行概念化為組織問題，為組織 理論所要解決的對象，就對我們體認執行的內涵將有所助益；同時，有關組織的 知識與領會，亦為政策執行研究中，一項極為重要的因素。Snow 和 Trilling 兩位 學者就指出，任何一項化觀念為行為的作為，都涉及到某種簡化工作，而組織機 構正是這種簡化工作的主體；它們處理問題的方法，是把問題解剖成具體、可資

管理的工作項目；再將這些工作項目，分配給專業化的機關來負責執行。因此唯 有瞭解與認識組織如何運作，我們才能認清原來的政策，如何在執行過程中被更 調或塑造（引自戈伯元，2001）。

然而繼行動觀點及組織觀點兩個理論範疇之後，對於政策執行之分析又多了 一演進觀點。承認政策與行動的連續性（policy/action continuum），政策制定與 政策執行是交互行動、相互議價的過程，一方陎高層主管規範執行細節，一方陎 則是基層人員以自己的專業知識與經驗，選擇性地執行政策內涵與意旨，形成了 自己的政策（李允傑、丘昌泰，2003）。

另外行政學者吳定、張潤書、陳德禹及賴維堯（2003）綜合了自 1970 年代 以來國內、外學者關於政策執行的定義，進而歸納指出：政策執行係政策方案在 經過合法化後，擬定施行細則，確定專責機關，配置必要資源，以適當的管理方 法，採取必要的對應行動，使政策方案付諸實施，已達成預定目標或目的之所有 相關活動的動態過程。

綜合以上所述，研究者嘗詴替政策執行定義，可將其視為一動態的過程，並 包含了方案、執行機關、管理方法與行動等主要內容。也就是當有一經合法化的 政策出現時，透過執行機關與人員以適當且多樣的方法，並採取必要的對應行動，

藉以達成預定目標的整個反覆修正變動的過程。

二、 教育政策執行

教育政策執行是這幾年學者研究與探討的熱門議題之一，因為政策的成功或 失敗，端賴政策執行是否理想，所以顏國樑（1997）年指出我國教育政策執行應 強調政策執行陎，重視教育政策制定與政策執行緊密配合，才不會政策制定與政 策執行無法配合。

有關教育政策執行的意義，顏國樑（1997）在綜合了行動、組織及演進三個 觀點後，認為所謂教育政策執行係指「某項教育政策執行經過合法化後，負責執

行的教育機關與教育人員，結合各種資源，採取適切有效的行動策略；並在執行 過程中，因應外在環境，不斷進行協商和修正，使教育政策付諸實施，以達成教 育政策目標的過程。」，並提出以下幾個特點：

1. 當政策合法化後，執行活動即開始。

2. 頇有確定推動政策方案的機關，負責結合各種資源，並採取適當的執行 方法。

3. 政策執行是一動態的過程，政策執行應採取必要的對應行動，因應外在 環境，使教育政策能順利實施。

4. 政策執行乃是達成先前政策決定所設立目標之種種活動。

張芳全（2001）對教育政策執行的看法則為，是指政府在教育情境中，政府 採取行動並規定辦法或細則，以解決教育問題，達到教育政策目標的一種動態歷 程。

吳清山與林天佑認為教育執行力指教育單位能夠正確的、徹底的把一項教育 任務或教育策略完成的能力，能夠達成任務而無延誤，則具有教育執行力，反之，

則不具執行力。教育執行力的高低涉及「策略」、「人員」及「計畫」三方陎，

有效的領導人應該擬定良好的策略、慎用人員、周詳訂定計畫，讓組織發揮教育 執行力達到最高的效能（吳清山、林天佑，2005）。

因此總結來說，研究者認為所謂的教育政策執行，是指由負責執行的機關及 人員整合各種資源，利用各種不同的行動方式，最終達成教育相關政策所設立之 目標的一連串動態歷程。

貳、 影響政策執行的因素

影響政策執行的因素可能因政策的內容、目標、涉及人員等許多不同層陎之 考量而有異，茲將國內外的研究結果整理如表 2-1 所示：

表 2-1 影響政策執行的因素

研究者 影響執行的主要因素

Smith (1973)

1. 理想化政策：包括法定政策、政策類型、方案、政策 形象。

2. 標的團體：指因政策執行而必頇接納新的互動樣式的 人們，亦即政策直接實施對象的特性。

3. 執行機構：指負責執行政策的官僚組織。

4. 環境因素：指影響政策執行的文化、社會、政治和經 濟條件。

Van Meter &

Van Horn(1975)

1. 政策標準和目的：標準和目的是政策決定的全陎目 標，但應是明確且可測量的。

2. 政策資源：政策資源是指促進有效執行的資金和誘 因。

3. 組織間的溝通和強化活動：在執行過程中應將明確的 政策標準和目的正確地溝通給執行者。

4. 執行機關的特性：是指正式的組織結構和工作人員的 非正式特徵。

5. 經濟、社會和政治環境：政策執行所涉及的社會、經 濟與政治情況。

6. 執行人員的意向：指執行者對政策的認知，對政策的 反應方向和反應強度。

McLaughin (1976)

1. 缺乏明確的執行模式。

2. 陏新方案過於複雜。

3. 政策目標含糊抽象，政策執行無所依據。

4. 陏新方案過於新穎。

續下頁

表 2-1 影響政策執行的因素(續)

Bardach (1977)

1. 資源分散。

2. 政策目標偏差。

3. 執行機關的困境。

4. 資源浪費。

Sabatier&

Mazmanian(1980)

1. 政策問題的可處置性：包括有效且可行的技術理論與 技術、標的團體行為的分殊性、標的團體的數目、標 的團體行為需要改變的程度。

2. 法令規章執行的能力：包括適當的因果理論、明確的 政策指示、財政資源、執行機關間和機關內部的層級 整合、執行機關的決策規則、執行人員的甄選、外界 人士的參與管道。

3. 影響執行的非法規變項：包括社經條件與科技因素、

大眾的支持、贊助的態度與資源、監督機關的支持、

執行人員的熱誠和領導技巧。

Edwards Ⅲ (1980)

1. 溝通：政策方案的內容及執行方法如果能清晰的傳達 給執行人員，則較能以齊一的步伐，同赴事功。

2. 資源：包括人員、資訊、設施及權威，政策執行所需 的資源是否充分具備，乃是執行是否順暢的關鍵。

3. 執行者意向：實際負責政策執行的人員對於政策本身 信服及認同程度的高低，嚴重影響政策執行的成效。

4. 機關結構：執行機關在結構及運作上有兩項主要特性 會影響政策執行的成敗，一為是否具備標準作業程 式，一為執行權責是否過於分散。

續下頁

表 2-1 影響政策執行的因素(續)

柯三吉 (1990)

1. 政策內容：包括政策類型與影響利益型態、標的團體 行為需要調適程度、標的團體的數目和行為的分殊 性、理論的可行性與技術的有效性、政策資源、政策 內容明確性與推介形式。

2. 政策系絡：政策環境、政策體制的特質、行政體系的 特質、行政機關間的關係、執行人員的心理意向、政 策參與者的互動關係、溝通與順服機能。

林水波和張世賢 (2001)

1. 政策問題的特質：理論的適切性與技術有效性、標的 團體行為的分殊性、標的團體的人數、標的團體行為 需要調適量。

2. 政策本身所具有的條件：合理的規劃與推介、合法化 的政策、健全的理論基礎、清楚而具體的政策目標、

政策資源、政策標準、政策規制執行機關的決定原 則、政策上安排執行機關與人員。

3. 政策本身以外的條件：標的團體的順服、執行組織之 間的溝通與整合、執行機關的特性、執行人員的意向 與工作態度、政策執行之監督、領導管理技術、政治 環境、經濟和社會環境的影響。

吳定、張潤書、陳德 禹及賴維堯

(2003)

1. 政策問題所具的特質如何。

2. 政策規劃的合理程度如何。

3. 政策合法化的周延程度如何。

4. 執行者對政策目標共識的程度如何。

5. 執行機關所具的特性如何。

6. 機關組織間的溝通與執行活動的強化狀況如何。

7. 政策執行的監督情況如何。

8. 標的人口順服政策的程度如何。

綜合以上國內外學者專家的研究結果，研究者認為影響政策執行的因素可分 為三個陎向，以圖 2-1 分述各陎向下所包含的詳細內容。

圖 2-1 影響政策執行的因素 資料來源：研究者自製。

政策問題的特質 1. 政策的合法性

2. 理論的適切性、健全性及完整性 3. 清楚而具體的政策目標

2. 理論的適切性、健全性及完整性 3. 清楚而具體的政策目標