第二章 政策工具的設計與評估
第一節 政策工具及其分類
（policy regime）：
計畫層次的操作化
計畫設置
（program settings）：
特定的實務測量
（objectives）：
期待政策能關注以達
（policy preferences）：
政府對於為達致政策 目 的所採用組織與手段 類 型的長期偏好
政策工具的選擇
（policy tool choices）：為達致 計畫層次目標治理工 具的特定類型
特定政策工具的校準
（calibrations）：
為執行政策計畫所需 政策工具的特定設置
（settings）
資料來源：Howlett (2019)。
第一節 政策工具及其分類
為政策工具的選擇與運用，學者專家嘗試爬梳政策工具的清單，並依據不同 的分析標準進行分類，多數研究發展於 1960 至 1980 年代之間。政策工具的研究 主要來自「經濟學」與「政治科學」兩個領域（Howlett, 2019）。最早大規模發 展政策工具清單的嘗試始自 Kirschen（1964），其廣泛釐析出 64 種可用於經濟 政策的工具，但並未真正加以組織分類。究政策工具的分類研究至 Mosher（1980）
才向政治科學靠攏，其鑽研各種政府可採行的政策工具，但只提出非常粗略的分 類，聚焦在探討支出與非支出（non-expenditure）二分類型的政策工具，惟也提 供後續發展政策工具分類的基礎。例如 Salamon（1981）及 Kettl（1987）等簡化 提出「直接」與「間接」提供服務兩種二分類型（Linder & Peters, 1989）及更具 體明確的政策工具分類，有助於分析政策工具使用的理由（Howlett & Mukherjee, 2018）。其後所發展出的政策工具分類較為詳盡且具系統性，主要分類如表 3。
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Howlett
（2019）
資料來源：修改自 Landry & Varone（2005）、Howlett (2019)。
早期的政策工具分類，其分類標準的向度較單一，謹著重於政策工具的強制
（coercion）程度。Lowi (1966)的分類最具代表性，其試圖透過兩面向（two-dimensional）的架構降低政策工具選擇的複雜度，以「目標的特殊程度」（包括 個殊或廣泛）與「強制（sanctions）的可能性」（高或低）交織出四種類型的政 策工具：弱強制性、個殊標的的分配型政策（distributive）；高強制性、個殊標 的的管制型政策（regulatory）；高強制性、廣泛標的的重分配政策（re-distributive）； 弱強制性、廣泛標的的組合型政策（constituent）。這種分類雖具簡化的價值，但 明顯無法涵括許多既存的政策工具。其他專家學者則嘗試透過不同的標準來分類 政策工具。例如 Hood（1983）著名的「NATO」政策工具分類，即係依據「工具 所須的政府資源」與「使用原則」（principle use）兩個向度來分類政策工具，前 者包括資訊運用（nodality）、法律權威（authority）、財政工具（treasure）與正
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式組織（organization）四大類；後者包括探知者（detectors）與影響者（effectors）
兩個項目，即政府主要的應用活動。究上述分類主要僅考量到「實質的」（subjective）
政策工具，相對較忽略「過程的」（procedural）政策工具，但事實上前者直聚焦 公私部門之間的關係，處理市場失靈的問題致力於去改變實質的日常活動與產出
（例如私有市場、補貼、課稅、法規等），後者則更重視政策過程中政治因素與 情境脈絡的影響，致力改變為達成政策目的過程中的政治或政策行為（例如宣傳、
勸告、公聽會、制度改革等），兩者皆重要（Howlett, 2005; Howlett & Mukherjee, 2018; Howlett, 2019）。部分學者的政策工具分類中，已能涵括實質的與過程兩大 類別，例如 McDonnell 與 Elmore（1987）的政策工具分類包括法規命令（mandates）、 誘因（inducement）、能力建立（capacity-building）與系統變遷（system-changing）
四類；Schneider 與 Ingram (1990）基此也提出類似的分類，包括權威（authority）、 誘因（incentives）、能力建立（capacity-building）、訊息與勸告（symbolic and hortatory）、學習（learning）。其中，權威與誘因型的政策工具屬於典型的實質 類別，能力、訊息與勸告及學習型的政策工具則較導向過程類別。Howlett（2019）
進一步以 Hood 的政策工具分類為基礎，納入實質與過程兩大類區分，形成綜整 的政策工具分類。
政策工具的分類固然可能不盡整全，或難以互斥，但有助於提供政策工具分 析的基礎框架（Linder & Peters, 1989）。本研究擬透由政策工具的分類架構，分 析教育部解決文憑主義的政策工具。考量研究目的，並期兼顧實質的與過程兩大 類別的政策工具，擬參考上述分類及 Le Galès（2013）的綜整，將政策工具區分 為以下五大類：法律與規制、經濟與財政、資訊與溝通、系統變遷、能力建立與 學習。以下探討在此分類下，各類型政策工具的主要內涵。
壹、 法律與規制（legislative and regulatory）
此類工具假設標的行為會因為承諾遵守法規或規制而被影響，目的即透過 正式的權威性工具（authority tools）使政策實施標的產生順服的行為，但通常係 用來抵制（coerce）而非促進（induce）行為的產生。具體的政策工具包括具備命
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令、禁止、表彰與許可等功能的法律規範。法律與規制可依其規範的標的與範圍，
區分為特定的（particular）與通則的（general）兩種類型；此外也可再依不同的 規範強度與密度，或具體來說限制（constraint）的程度，加以區別為低度限制（只 是批准或建議）、高度限制（例如指令或禁止）等（Hood, 1983）。一個關鍵在於 規範標準或強度等的設定必須適切，若標準太高可能使順服成本高於違反成本而 導致不順服，標準太低則可能形同虛設而毫無作用（Schneider & Ingram, 1990;
Weimer & Vining, 2017）。這類政策工具有時和經濟與財政類型政策工具中的「誘 因」（incentives）不易明確區隔；例如課稅以法規與規制為形式，但也具備影響 誘因的功能。Schneider 與 Ingram（1990）即指出，法規與規制經常伴隨著其他 促發動機的工具，但法規與規制的不同處，在於尚能透過無形的利弊得失，對人 們的行為產生影響。法規與規制往往是處理某些情況下針對市場失靈等問題，最 有效率的方法之一。
貳、 經濟與財政（economic and fiscal）
除了正式權威，經濟與財政是政府可運用的另一項重要資源。此類工具依 賴有形的實體，或為正向或為負向，以促發誘因（incentives）乃至於行為的產生，
並有條件地將資源移轉做為報酬，通常被用來促進而非管制行為。此類政策工具 主要包括補助與租稅等，透過變更相對的財貨價格改變動機，以因應市場失靈或 達致重分配的效果。從經濟學的角度來看，依據需求端與供給端、補貼或課稅等 兩個向度，可再區分為四種形式：供給端的課稅、供給端的補貼、需求端的課稅、
需求端的補貼（Weimer & Vining, 2017）。此類政策工具實施成敗的一個關鍵在 於，給予誘因的標準設定必須適切，若標準太低對於生產品質較高者可能不願生 產或降低品質，標準太高則可能導致壟斷（Hood, 1983; Schneider & Ingram, 1990)。
參、 資訊與溝通（information and communication）
相較於其他治理部門，政府位居優勢的資訊蒐集與提供的位置，自古以來許 多政府即廣為運用資訊作為一種「影響的」（effecting）工具。這類工具假定人 們是自我動機且本於其信念與價值觀去做決定與行動的個體，換言之，政策標的
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對象較可能從事與其信念一致的行為。此類工具的目的即在透過資訊與溝通，以 鼓勵對政策的順服、投入與支持，關鍵在於因應人們的信仰與價值觀以促進其與 政策相關的行動。相較於其他政策工具類型，資訊與溝通通常並不改變有形的政 策條件或情境，也不投注實質的資源於決策情境，而僅在改變對於政策相關活動 的感知（perceptions）（Schneider & Ingram, 1990)。實際的政策工具包括試圖改 變政策相關行為觀點的說服性溝通，甚至可能透過透過圖像、象徵或符號等不易 被察覺的形式呈現，例如典禮、儀式、軍隊的排列陣式、網站或政策文本的呈現 等。資訊提供的形式與媒介也有多元的途徑，此外內容有可能是一體適用的，或 客製化針對個人的，端視目的及預期的效果等因素而定（Hood, 1983）。
肆、 系統變遷（system- changing）
此類工具假定既有的制度或系統，在當前的動機設定之下，無法產出政策制 定者所欲求的結果；故而透過改變制度之間的權威分布及系統設定，以使能有效 改變產出的本質。具體而言，其致力於改變傳遞公共財貨與服務的系統，尤其是 既有無法運作或達致回應性的部分，以提升效益。但由於其雖改變了既有制度的 失敗之處，卻也產生新的規則與問題，關鍵還在於須設法降低制度或系統變遷所 引發的抵制力量，且需具備足夠的能量去支應新系統的運作（McDonnell &
Elmore, 1987)。
伍、 能力建立與學習（capacity-building and learning）
能力建立類型的工具通常透過提供資訊、訓練、教育與資源以使個體、團體 或機關等具備能力去做決定或實踐某項活動，此外也被運用於鼓勵採取創新的方 案。學習類型的工具，可說是能力建立類型當中的一種特殊形式，主要提供機關 或個人透過學習活動（例如評鑑或公聽會等），以提升對政策或問題的認識與掌 握。其假設問題不在動機，而在源自於資訊、技能或其他資源不足所產生無法達 致政策目的去做決定或行動的障礙。而在另方面看，此類途徑也假設標的團體只 要有適當的資訊並擁有必要的資源，即有足夠的動機去參與這類活動，或改變其
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行為，且歡迎這類的增能措施。故相較於其他類別的工具，能力建立與學習較適 用於自願性或自主性較高的活動，而較不適合命令與規制類型的政策。
對比於資訊與溝通類型的政策工具，這類工具較具體，不仰賴無形的價值、
象徵或符號。政策工具成敗的關鍵在於因應欲改變的行為設計合適且有效的增能 或學習工具，並考量未來報酬貼現率（discount rate）的計算，須精確估計未來可 產生長期報酬的獲益，能大於當前投資於改善技巧與能力的成本。此外也須注意 人們可能未意識到有增能或學習的必要性，或不知道有相關機會，或無管道以進 用等問題（Schneider & Ingram, 1990)。
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