第二章 政策工具的設計與評估
第三節 政策工具選擇、評估與整合的方法
策執行與國家治理的成敗。關鍵在於釐析出評估與選擇政策工具的理由（rationale for tool choice）（Linder & Peters, 1989; Birkland, 2016；Weimer & Vining, 2017;
Howlett, 2017）。綜整文獻，可能影響政策工具選擇的因素，包括工具本身的特 徵、問題的本質、國家的治理模式、政府處理相同或類似問題的前例、決策者的 主觀偏好、利害關係人的影響以及政策學習等（Howlett & Ramesh, 1993; Howlett, 2017, 2019）。至於如何評估與選擇合適的政策工具？學者專家既提出許多原則
Salamon (1989)
Linder
& Peters (1989)
Levine, Peters, Thompson
(1990)
Trebilcock (1994)
Mickwitz (2003)
Birkland (2016) (targeting)
1. 確定性
資料來源：修改自 Landry & Varone（2005）、Birkland (2016)。
從表中可見學者專家透由不同理論途徑所提出選擇或評估政策工具的原則，
事實上有許多重疊處。基此，再參考 Howlett（2019）針對政策設計者所須面對 五類不確定性（uncertainty）的分析架構，以及實施政策工具選擇的五要素模型
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（從最廣泛層次到最聚焦層次，依序包括：治理模式、政策循環中的階段、治理 資源、政策工具、工具指標），可釐析出以下政策工具選擇與評估須重點考量的 五個點項。
壹、 脈絡合適性
政策問題往往複雜且依附於特定脈絡，而不同治理模式乃至於不同類型政策 的目的及所欲因應的問題不同，各有其適用的政策工具，且在運用時尚須因應
（tailored）個殊的實施情境，並射準標的對象（targeting）（Linder & Peters, 1989;
Mickwitz, 2003; Howlett & Cashore, 2009; Birkland, 2016; Howlett, 2017; Howlett &
Fraser, 2018）。例如可估算政策的「承載力」（affordance）5，即透過確認「政策 工具－行動者－環境」（policy tools-actors-environment）的連結關係，以及政策工 具與成效之間的因果關係（Hellstrom & Jacob, 2017）。
貳、 資源可及性
攸關政策工具成敗的關鍵之一，在於政府必須投注足夠的資源，以促成標的 行為的改變，即 Salamon（1989）所謂的「供給效度」（Linder & Peters, 1989;
Howlett, 2019）。政府可運用的資源包括資訊、權威、財政與組織等，端視不同 類型與目的的政策斟酌。
參、 技術可行性
政策工具的選擇尚需評估技術上的可行性。具體來說，是否有足夠的知識、
執行能力與組織人力等以支持與落實，避免只是過於理想化或不切實際的天馬行 空（Salamon, 1989; Linder & Peters, 1989; Birkland, 2016; Howlett, 2019）。
5 「政策承載力」（affordance）主要源自經濟心理學（economics psychology）及行為科學的領域，
旨在估算個人在給定脈絡中感知與行為的限度；政策工具的乘載力意味該工具可突破其限度並 有可能改變個人的感知與行為，聚焦於政策工具如何被感知與運用。具體而言，政策乘載力主要 須考量三個問題：1.政策工具之所以能改變個人行為的特徵是什麼？2.什麼能促成環境的改變，
而環境又如何影響個人的行為？3.怎樣的環境能促成行為的改變及標的團體的運作模式？
（Hellstrom & Jacob, 2017）。
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肆、 政治可行性
左右政策工具成敗的一項關鍵因素，在於標的對象的支持與順服，以及過程 中政治因素例如議程設定等的配合。基此，政策工具必須具備可信度、合理性，
並經得起利害關係與權力之間的糾葛與折衝（Salamon, 1989; Linder & Peters, 1989;
Levine, Peters, Thompson, 1990; Trebilcock, 1994; Birkland, 2016; Howlett, 2019）。
伍、 效果顯著性
鑑於政策資源的有限性，政策工具的選擇，尚須重視其成效的顯著性。具體 來說，政策工具的成效應具備可預測力，成本效益分析的結果，須能顯示政策工 具的效率性、效能性，乃至於節約性（Levine, Peters, Thompson, 1990; Mickwitz, 2003; Howlett, 2019）。
然而在政策實務上，政策設計包括許多不同的形式，依照事實上投入設計 的程度，由高至低依序為：組件（packaging）新的政策工具；修補（patching）、
順應推進（drift）或延伸（stretching）舊有的政策工具；政策堆疊（tense layering）、 非屬設計（non-design）（Howlett, 2019）。基此主要有兩點啟示：其一，多數時 候並非只單純使用一項政策工具，而是同時搭配使用幾種不同類型的工具，形成 相輔相成的工具組（toolkit／portfolio／mix）；其二，不同類型政策工具的搭配 使用方式及效果不一，由於涉及的目標與行動者更趨複雜，須考量各項工具之間 的互補性（complementaries）、目標之間一致性（consistencies），並留意可能的 外溢效果（spillovers）（Howlett, 2005, 2017, 2019; Le Galès, 2013; Howlett & Rayner, 2013）。與此相關的，在採取工具的「數量」方面，究竟多少工具才足以有效達 致政策目標，而不至落入設計不足或過度（under / over-designing）的問題，也是 一個重要的問題。由於政策實務的複雜性，這在實際上未有定論，例如在疾病管 理或航空運輸安全等領域，政策工具的過度（redundancy），有時反而更有助於 確保目標的達成（Howlett, 2017）。Howlett 與 Rayner（2013）綜整政策工具設 計觀點的流變，如表 6 所示，可發現整體上為朝向整合的發展趨勢：從早期的工
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（policy mix）與治理模式相容原則。
表 6、政策工具設計觀點的流變 (parsimony)
目標與 (coercion)
動態且 (integration)
政策要 素之間 的對應
政策組合中各部分的選 擇標準：政策工具間的 一致性（consistency）；政 策 目 標 間 的 連 貫 性
（coherence）；政策目標與 工 具 間 的 相 容 性 (policy mix)
政策混
基此，在從事政策設計時，政策的整合（policy integration）有其必要性。從
「水平整合」來看，現今公共政策所須面對的許多問題是跨域的，涵蓋不只一個 專業、管轄權、政府層級與政策領域等（Candel & Biesbroek, 2016）。從「垂直 整合」來看，既存的政策混合或工具組某程度係歷經漫長的時間形成，在發展新 的政策設計時，勢必得考慮到這些政策要素在歷史上既有的安排，即政策設計的
「脈絡束縛」。從歷史新制度主義觀點檢視，現有政策混合的發展軌跡有三種：
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1.堆疊（layering），即將新要素加入已有體制中，但不放棄先前的要素；2.漂移
（drift），即在環境變化時，仍有意維持政策混合的要素；3.轉換（conversion），
保持大部分政策混合的要素不變，以舊有組成去服務新的目標（Howlett & Rayner, 2013）。
至於如何進行政策整合？Candel 與 Biesbroek（2016）指出，若確實必要針 對破壞性的問題進行政策整合卻未加以組織，後果可能很危險；但由於政治與行 政運作的實務限制，政策的完全整合並不常見。兩人仍嘗試研提一個分析的架構，
如表 7 所示，包括四個向度的整合：政策框架（policy frame）、次級系統的納入
（subsystem involvement）、政策目標（policy goals）與政策工具（policy instruments）。 該架構可用以評估政策整合的程度，進行橫向與縱向的比較，並可作為政策整合 設計與運作的參據。此架構一方面可用以評估教育部為因應我國文憑主義所投注 政策工具之間的整合性，另方面鑑於行為經濟學的政策工具往往被認為必須和其 他類型的政策工具併用（Howlett, 2019），此亦可作為檢視的架構。
承上有關效果顯著性的討論，針對政策工具實施後的效果評估，是另一個 重要的問題。政策工具的成效評估不易，尤其有些政策工具的效益（utility）可能 必須在一段時間後才能顯現，故較宜脈絡化（contextually），亦即因應不同特殊 情境的方式實施，並強化政策問題與政策工具之間的一致關聯（constituency）
（Linder & Peters, 1989）。究針對政策工具實施成效的評估，主要可包括該工具 的產出、成果、影響：「產出」（output）指政策對應於政策目的的實質結果；
「成果」（outcome）指標的對象行為的改變；「影響」（impact）指整體環境的 改變（Weber, Driessen, & Runhaar, 2014）。
綜上，本研究分析與設計解決我國文憑主義的政策工具，將以上述政策工具 設計、評估與整合的文獻探討為基礎。具體來說，將據以分析教育部為解決臺灣 文憑主義問題的政策工具，進一步設計本研究因應的行為經濟學政策工具（推力）， 並參考上述政策工具選擇與評估的原則加以檢視，有關討論也將納入政策工具的 整合觀點。
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資料來源：整理自 Candel 與 Biesbroek（2016）。
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