行為經濟學觀點的政策分析與工具設計－以我國文憑主義為個案之探究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系博士學位論文. 行為經濟學觀點的政策分析與工具設計. 治. 政－以我國文憑主義為個案之探究大. 立. ‧. ‧ 國. 學. Policy Analysis and Tool Design from the Perspective of Behavioral Economics: A Case Study of Credentialism in Taiwan. er. io. sit. y. Nat. n. a. v. l C 指導教授：陳敦源博士 ni. hengchi U. 林水波博士. 研究生：賴怡樺撰. 中華民國 110 年 1 月. DOI:10.6814/NCCU202100328.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. DOI:10.6814/NCCU202100328.

(3) 摘要公共政策向來欠缺心理學面向的研究。1990 年代興起的行為經濟學，結合經濟學與心理學，透過具體系統性理論化人類不理性的行為，自 2010 起被大量運用於公共行政與政策領域，帶來心/新的觀點。該新興領域雖已獲得多國政府與學界的廣泛採行，在我國的研究及實務應用則仍待探究。本研究旨在探討行為經濟學應用於政策分析與工具設計的方法，並以我國文憑主義為個案進行實作。研究者首先透過文獻探討釐析行為經濟學應用於政策分析與工具設計的方法，再. 政治大中的適性發展部分，設計行為經濟學的推力工具「生涯發展推力成績通知單」，立透由文獻探討與訪談法等資料蒐集，診斷我國的文憑主義問題，聚焦於升學選擇. ‧ 國. 學. 並藉由角色模擬的網路遊戲實驗檢驗其成效，挑選受試者實施訪談以瞭解實驗中推力工具影響機制的運作情形。研究結果顯示推力工具確可有效舒緩文憑主義，. ‧. 惟其效果在不同屬性的對象間存在變異，故工具的設計與評估皆有再客製化的必. sit. y. Nat. 要。另本研究發展行為經濟學的政策分析與工具設計操作指引，及針對我國文憑. io. er. 主義的問題建構與政策工具分析等，應有助於相關研究與實務應用的參考。綜上，本研究嘗試研提針對政策分析、工具設計與評估；行為經濟學觀點政策分析與工. n. al. Ch. i Un. v. 具設計的理論研究與實務應用；以及我國文憑主義的因應等三個面向的建議。. engchi. 關鍵詞：政策工具、行為經濟學、推力、文憑主義、實驗研究法. DOI:10.6814/NCCU202100328.


(5) Abstract The field of public policy studies has neglected psychological consideration. Since behavioral economics (BE), combining economics and psychology, got attention in the 1990s, there is much research in public administration and policy applying this approach and theorizing irrational behaviors in human beings to facilitate a novel/psychological viewpoint. This new ground grew and has been extensively adopted in governments and academia internationally, however, it is still insufficient in. 政治大 policy analysis and tool design (PATD) and to employ this to deal with credentialism. 立 Taiwan’s context. The aim of this study is to investigate how to use BE approach in. ‧ 國. 學. Through reviewing literature with BE applying in PATD, this research constructs a set of operational procedures and guidelines for research and practice communities.. ‧. Furthermore, this paper diagnoses the problems of credentialism, focuses on the. y. Nat. mechanism of adaptive development in pursuing higher-level education, and designs a. er. io. sit. nudge tool, called “nudge-based career development report card.” The author conducted a role-playing gamified experiment on the internet to examine the. n. al. Ch. i Un. v. effectiveness of the nudge, and interviewed experiment receivers to understand the. engchi. mechanism for the tool. Results show that the nudge tool is effective to alleviate the symptom of diplomatism, while the effect varies between receivers with different characteristics, and, therefore, the design and evaluation of this report card remain to be customized. This research proposes suggestions for the traditional PATD, the theoretical inspiration and practical application from BE approach, and how to cope with credentialism. Keywords: policy tools, behavioral economics, nudge, credentialism, experimental research. DOI:10.6814/NCCU202100328.


(7) 目次第一章緒論................................................................................................................ 1 第一節. 研究背景與動機.................................................................................... 1. 第二節. 研究目的與問題.................................................................................... 9. 第三節. 名詞釋義.............................................................................................. 10. 第四節. 研究方法與流程.................................................................................. 12. 第五節. 研究範圍與限制.................................................................................. 17. 政治大政策工具及其分類.............................................................................. 20 立. 第二章政策工具的設計與評估.............................................................................. 19 第一節. 不同類型政策工具的特性與比較...................................................... 26. 第三節. 政策工具選擇、評估與整合的方法.................................................. 28. ‧. ‧ 國. 學. 第二節. 第三章研究設計與實施.......................................................................................... 35 研究架構.............................................................................................. 35. 第二節. 研究方法與實施.................................................................................. 36. n. al. er. io. sit. y. Nat. 第一節. i Un. v. 第四章行為經濟學觀點的政策分析與工具設計.................................................. 51. Ch. engchi. 第一節. 行為經濟學理論的內涵...................................................................... 51. 第二節. 行為經濟學觀點政策分析與工具設計的內涵與方法...................... 69. 第五章我國文憑主義的內涵、成因、發展與因應.............................................. 85 第一節. 文憑主義的內涵.................................................................................. 86. 第二節. 文憑主義的成因.................................................................................. 98. 第三節. 文憑主義的發展................................................................................ 116. 第四節. 文憑主義的因應................................................................................ 126. I. DOI:10.6814/NCCU202100328.

(8) 第六章本研究行為經濟學推力工具的設計與評估............................................ 143 第一節. 本研究行為經濟學推力工具的設計................................................ 143. 第二節. 本研究行為經濟學推力工具的實驗效果與討論............................ 165. 第七章. 研究結論與建議...................................................................................... 193. 第一節. 研究結論............................................................................................ 193. 第二節. 研究建議............................................................................................ 207. 參考文獻.................................................................................................................... 213 壹、中文部分.................................................................................................... 213 貳、外文部分.................................................................................................... 216. 政治大附錄一、本研究網路實驗的電子郵件與問卷........................................................ 227 立 ‧. ‧ 國. 學. 附錄二、本研究的訪談大綱.................................................................................... 271. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. II. DOI:10.6814/NCCU202100328.

(9) 表次表 1、研究目的及其對應的研究方法與說明........................................................... 12 表 2、政策設計中須考量的公共政策的內涵組成................................................... 20 表 3、政策工具的主要分類....................................................................................... 21 表 4、不同類型政策工具特性的比較....................................................................... 27 表 5、政策工具選擇與評估的原則........................................................................... 28 表 6、政策工具設計觀點的流變............................................................................... 31 表 7、政策整合的架構與要素................................................................................... 33. 政治大表 9、實驗參與者的系所分布與人數占比情形....................................................... 39 立表 8、實驗認知訪談受訪者的背景描述................................................................... 36. ‧ 國. 學. 表 10、本研究實驗法蒐集所的資料綜覽................................................................. 42 表 11、實驗的主要變項設定與測量方法 ................................................................. 44. ‧. 表 12、實驗回收樣本的背景資料分析..................................................................... 45. y. Nat. 表 13、第一類訪談名單............................................................................................. 49. er. io. sit. 表 14、第二類訪談名單............................................................................................. 50 表 15、行為經濟學既已發現人類行為主要的理性謬誤......................................... 55. n. al. Ch. i Un. v. 表 16、政策工具分類九宮格..................................................................................... 74. engchi. 表 17、推力原則 MINDSPACE 的內涵 .................................................................... 81 表 18、不同層次與向度文憑主義內涵的剖析......................................................... 87 表 19、臺灣教育部針對文憑主義所採取的政策工具及其內涵........................... 134 表 20、教育部為解決文憑主義所採行的政策工具及其對應的問題................... 137 表 21、個人針對「升學選擇」可能出現行為經濟學上有限理性問題列表....... 155 表 22、本研究推力工具「生涯發展推力成績通知單」的工具評估檢核結果... 164 表 23、控制組與實驗組在三組「校系選擇」的人數及比率之比較................... 169 表 24、實驗組與控制組「選擇」三個校系理由中最常提到的詞彙................... 172 表 25、實驗組與控制組「不選擇」三個校系理由中最常提到的詞彙............... 173 III. DOI:10.6814/NCCU202100328.

(10) 表 26、實驗組與控制組在「任務一/子女教養規劃」理由中最常提到的詞彙 . 177 表 27、實驗組與控制組在「任務一/子女教育程度期望」理由中最常提到的詞彙 .... 180 表 28、實驗組與控制組在「任務一/子女未來工作期望」理由中最常提到的詞彙 .... 182 表 29、實驗組與控制組在「任務二/對女兒期中成績表現評價」理由中最常提到的詞彙 ......................................................................................................... 183 表 30、實驗組與控制組在「任務三/對女兒期末成績表現評價」理由中最常提到的詞彙 ......................................................................................................... 185 表 31、本研究針對認知文憑主義的邏輯迴歸分析結果....................................... 189 表 32、「虎生大學醫學系」與參照組（虎生大學法律系）比較的迴歸分析結果 ....... 191. 政治大. 表 33、「貓生大學法律系」與參照組（虎生大學法律系）比較的迴歸分析結果 ....... 192. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. IV. DOI:10.6814/NCCU202100328.

(11) 圖次圖 1、研究步驟與流程............................................................................................... 16 圖 2、研究架構........................................................................................................... 35 圖 3、實驗設計與實施流程....................................................................................... 37 圖 4、本研究實驗組與控制組在前測中「感受上」文憑主義程度的分數比較... 48 圖 5、本研究實驗組與控制組在前測中「認知上」文憑主義程度的分數比較... 48 圖 6、大腦運作的雙系統........................................................................................... 59 圖 7、行為經濟學相關學術文章發表篇數的發展趨勢........................................... 66. 政治大圖 9、OECD 於 2016 年調查各國運用行為觀點政策之實施領域比較 ................. 68 立圖 8、OECD 於 2016 年調查各國運用行為觀點政策之件數比較 ......................... 68. ‧ 國. 學. 圖 10、OECD 於 2016 年調查各國運用行為觀點政策之政策階段比較 ............... 68 圖 11、行為政策學的核心架構 ................................................................................. 72. ‧. 圖 12、推力實施的三大原則與要訣......................................................................... 84. y. Nat. 圖 13、導致文憑主義相關因素之因果關係............................................................. 99. er. io. sit. 圖 14、我國文憑主義的成因機制........................................................................... 114 圖 15、各國具備高等教育學歷人口之比率（2014-2017 年） ............................ 117. n. al. Ch. i Un. v. 圖 16、不同教育程度之受雇就業者平均每月主要工作收入的歷年比較........... 124. engchi. 圖 17、不同教育程度者失業率的歷年比較........................................................... 125 圖 18、現行高中成績通知單的典型....................................................................... 150 圖 19、本研究設計的傳統學業表現成績通知單（控制組）............................... 159 圖 20、本研究設計的生涯發展推力成績通知單（實驗組）............................... 160 圖 21、「生涯發展推力成績通知單」的設計及其對應的推力策略與理性謬誤. 161 圖 22、實驗組與控制組各組內部「認知的文憑主義」前後測的差異情形....... 166 圖 23、實驗組與控制組之間「認知的文憑主義」前後測差異的差異情形....... 166 圖 24、控制組與實驗組在「認知的文憑主義」20 個項目前後測分數之比較.. 168 圖 25、控制組與實驗組在三組「校系選擇」的人數及比率之比較................... 169 V. DOI:10.6814/NCCU202100328.

(12) 圖 26、實驗組與控制組選擇各「升學校系選項」的情形及其文憑主義程度比較 ..... 170 圖 27、實驗組與控制組前測「感受與認知的文憑主義」之間的差異情形....... 174 圖 28、控制組與實驗組在「感受的與認知的文憑主義」20 個項目前測分數比較 .... 176 圖 29、控制組與實驗組在任務一「對於子女教養的規劃」比較....................... 178 圖 30、控制組與實驗組在任務一「對女兒的教育程度期望」比較................... 179 圖 31、控制組與實驗組在任務一「對女兒未來工作的期望」比較................... 181 圖 32、控制組與實驗組在任務二「對女兒期中成績表現評價」之比較........... 183 圖 33、控制組與實驗組在任務三「對女兒期末成績表現評價」之比較........... 184 圖 34、控制組與實驗組在任務四「學校成績通知單功能重要性」看法的比較......... 186. 政治大比較 ............................................................................................................. 187 立. 圖 35、控制組與實驗組在任務四「學校成績通知單應包括的學生資訊」看法的. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. VI. DOI:10.6814/NCCU202100328.

(13) 第一章. 緒論. 本研究旨在探討行為經濟學觀點的政策分析與工具設計，以我國文憑主義為個案進行實作，並透過實驗檢證其效用。首章緒論說明研究要旨與方法，第一節研究背景與動機，闡釋研究主題之發展背景及個案選定的理由；第二節研究目的與問題，具體呈現研究方向與旨趣；第三節名詞釋義，闡釋研究中的重要名詞定義；第四節敘明研究方法與流程；第五節揭示研究範圍與限制。. 第一節研究背景與動機本研究主要基於兩個動機，其一針對政策理論方面，係鑒於心理學觀點在公. 政治大. 共政策領域中的長期缺乏，嘗試透過行為經濟學予以橋接和補充；其二針對實務. 立. 個案方面，衡諸政府長期為解決文憑主義的問題投以各種政策藥方，效果卻仍有. ‧ 國. 學. 限，擬應用行為經濟學的新觀點，發展關鍵的政策工具加以突破。壹、公共政策的「心/新觀點」：行為經濟學在公共政策領域的應用. ‧. y. Nat. 「了解人心的特質，是建構茁壯的社會制度、社會行為、經濟學、政治理論. io. sit. 時不可或缺的條件。經濟人以人類理性作為先驗假設，打馬虎眼近兩個世. n. al. er. 紀。但那樣的假設已經不切實際，必須由與人類心理相關、更具真實性的理論取代。」. Ch. engchi. i Un. v. ── Herbert Simon1. 「總括來說，Richard Thaler 教授的貢獻，就是在經濟學與心理分析關於個人決策的研究之間搭起了橋梁，他的經驗研究發現以及理論上的深入論點，已經為目前行為經濟學領域打下良好基礎，這個新興領域已經對經濟研究與公共政策領域產生巨大的影響。」 ── 2017 年諾貝爾經濟學獎新聞稿的最後一段2. 1. 轉引自謝敏怡（譯）（2019）。有野典男著。有限理性：行為經濟學入門首選！經濟學和心理學的共舞，理解人類真實行為的最佳工具。新北市：遠足文化。. 2. 原文為：“In total, Richard Thaler’s contributions have built a bridge between the economic and psychological analyses of individual decision-making. His empirical findings and theoretical insights have been instrumental in creating the new and rapidly expanding field of behavioural economics, 1. DOI:10.6814/NCCU202100328.

(14) 公共政策充斥多元的研究途徑，包括政治學、經濟學、社會學與行為學等，近十年來受行為經濟學（behavioral economics）的影響，使得行為典範再起（Thaler, 2016; Oliver, 2017），並加入了心理學與經濟學結合後的新元素，形成行為主義導向的公共政策，又名「行為政策學」（behavioral public policy，簡稱 BPP）（Oliver, 2013）。究社會科學以研究人類的行為為大宗，近 20 年來幾乎所有的社會科學領域，例如社會學、政治學、經濟學及法學等，都陸續經歷了被「行為學化」的歷程（汪丁丁，2017），1990 年代以來發展的行為經濟學（behavioral economics）被認為是其中發展最完整的（Mises, 1949）。該領域的研究學者 Daniel Kahnema、 Vernon Smith 及 Richard Thaler 先後於 2002 年與 2017 年獲頒諾貝爾經濟學獎，. 政治大. 突顯該領域在當代堪稱一門顯學。. 立. 事實上公共行政領域早在 1950 年代即曾盛行過行為主義的行政學派，以. ‧ 國. 學. Herbert Simon （1955; 1957）為首。其於 1947 年出版《行政行為》（Administrative behavior）一書，以決策的觀點分析行政行為，並基於邏輯實證論（logical. ‧. positivism），提出滿意決策途徑（satisficing decision-making）的決策理論，主張. sit. y. Nat. 理性不是選擇的結果，而應探討的是選擇的過程與方法，亦即「程序理性」. io. er. （procedural rationality）。Simon 可說是「有限理性」（bounded rationality）的先. al. 驅，其認為人並非是純粹理性的動物，雖「意圖理性」但囿於個人能力及環境的. n. iv n C 限制，無法做到全然理性；故古典經濟學的「經濟人」應被修正為「行政人」 hengchi U. （administrative man），只得追求滿意的或足夠好的決策。此外，其也重視演化對決策的影響，並主張情緒對人類決策行為的影響力，另對於利他性也有獨特見解。因在決策理論上的創建與貢獻，Simon 於 1978 年獲頒諾貝爾經濟學獎。然而，Simon 的主張在當時並未被其他經濟學者接受，其論點雖具有正當性與重要性，卻僅止於概念上的層次，並未充分解釋不理性與非利己的理論與模型，成為偏好數學理論的經濟學者眼中「無定理的理論」（有野典男，2019）。. which has had a profound impact on many areas of economic research and policy.” 請參網頁:https://www.nobelprize.org/nobel_prizes/economic-sciences/ laureates/2017/press.html，檢索日期： 2018 年 9 月 9 日。 2. DOI:10.6814/NCCU202100328.

(15) Simon 於 2001 年逝世，行為經濟學可說是繼承了其研究的思想。行為經濟學觀點的公共政策研究，固然可以被視為是一種行為學（praxeology）觀點的再生（reborn）（Thaler, 2016; Oliver, 2017），但相較於傳統的行為學派，涉及的領域範圍融入認知心理學、社會心理學、演化心理學、社會學、倫理學、哲學、人類學、演化生物學、行為生態學、實驗經濟學，乃至於生理學與腦神經科學等更廣的範疇，關注的行為範疇也從行政組織中的決策行為（decision-making）拓展到更廣泛判斷（judgement）與選擇（choice）的層面。此外，Simon 的理論在當時仍難以證實傳統經濟學「經濟人」假定的錯誤，行為經濟學則透過受心理學啟發的經濟學理論與實驗等嚴謹方法，對傳統經濟學帶來「你的假定錯了」（your. 政治大（Cartwright, 2018；有野典男，2019）。對於公共政策領域來說，相較於私部門，立 assumptions are wrong）的衝擊，並具體系統化、理論化人類不理性的行為. ‧ 國. 學. 向來較欠缺心理層面的考量；行為經濟學在政策的應用，洽是為政策學與心理分. 析之間搭起了橋樑。行為經濟學已歷經長時間的發展(特別是近 30 年來)，1986. ‧. 年美國芝加哥大學便曾以行為經濟學為主題舉辦學術論壇，1997 年第一本以收錄行為經濟學論文為主的期刊《經濟學季刊》（Quarterly Journal of Economics）. y. Nat. io. sit. 正式創刊，2017 年 5 月則創刊了專注探討行為科學相關公共政策研究的期刊《行. n. al. er. 為政策學》（Behavioral Public Policy），足見該領域在學術研究上的顯著發展無疑地已「進入主流」。. Ch. engchi. i Un. v. 至於在公共治理的實務上，行為經濟學的公共政策也越來越廣泛為世界各國及國際組織所採用，其發展「已超越於趨勢之上」（move beyond a trend）（OECD, 2017）。在根據行為經濟學所設計的政策干預或措施中，「推力」（nudge）由於具備「以小力，達大利」（little nudge makes big impacts）的效率優勢，可節省政府開支並有效發揮政策成效，更因為其奉行「只推力、不強制」的自由家長主義（libertarian paternalism）途徑，保留人們自己選擇的自由，也提供當代重視民主與自由的治理價值下公共治理的一個選項（Oliver, 2017; Gopalan and Pirog, 2017）。 2008 年 Thaler 與 Sunstein 出版《推力》專書，獲得產學官各界很大的迴響，並促成各國政府成立「推力單位」（nudge unit），致力發展以行為經濟學為基礎的 3. DOI:10.6814/NCCU202100328.

(16) 政策。英國前首相 Cameron 於 2010 年成立的「行為洞察團隊」（Behavioral Insights Team, 簡稱 BIT），即為第一個成立於中央政府層級的推力單位，由 Thaler 擔任顧問，專責發展該國政府的推力措施。美國前總統 Obama 也成立社會與「行為科學團隊」（Social and Behavioral Sciences Team，簡稱 SBST），具體指示「運用行為科學的觀點提供美國人民更好的服務」（Gopalan and Pirog, 2017），由 Sunstein 於 2009 至 2012 年擔任預算管理局（OMB）轄下資訊及管制事務辦公室的主任，專責推力的發展與實施。爾來為因應新冠肺炎（COVID-19）的疫情控制，許多政府也採用行為經濟學（推力）的作法試圖影響民眾的行為，例如紐西蘭、澳洲與印度（Sunstein, 2020; Samson, 2020）。OECD 於 2017 年出版《行為. 政治大 lessons from around the world）報告書中，調查 23 個國家及兩個國際組織中運用立觀點與公共政策：來自世界各地的經驗》（Behavioral insights and public policy:. ‧ 國. 學. 行為觀點公共政策的作法與遭遇問題等情形，發現大多數國家的領導者都相當支持行為觀點的公共政策，主要遭遇的困難只在於組織抗拒變革，並非行為觀點的. ‧. 政策本身。而行為觀點公共政策可運用的領域十分廣泛，在該報告中蒐集了 100 個個案，涉及消費者保護、教育、能源、環境、金融、健康與安全、勞動市場政. y. Nat. er. io. sit. 策、公共服務的傳遞、課稅與電訊等領域，經評估還可能拓展到更廣範圍的運用。. al. 綜上所述，行為經濟學觀點的公共政策，或說行為政策學（BPP），在近代. n. iv n C 公共政策研究乃至於實務的發展趨勢中，確有其重要的影響與貢獻，提供新的政 hengchi U. 策工具選項，「推力」更是其中核心的應用所在。然而作為方興未艾的領域，相關概念與方法相對零散而尚未體系化，實際上該怎麼做尚不明確（汪丁丁，2017； Congdon, 2013; Bhargava & Loewenstein, 2015; Thaler, 2016; Gopalan & Pirog, 2017； Oliver, 2017），相關成效亦待檢証（Executive Office of the President, 2015; Halpern, 2015; Thaler, 2015; John, 2018; Howlett, 2019）。此外，這套由西方國家發展出來的理論與實務經驗，是否適用於其他國家的脈絡？也仍是探究中的課題。目前已有一些學者指出行為政策學在中國大陸應用上的限制，發現可能主要導因於體制的適用性（趙駿，2011；汪丁丁，2017）。至於在臺灣，過去既有探討心理學在社會與產業脈絡下的各種可能應用方向，例如汪曼穎、葉怡玉、黃榮村（2013） 4. DOI:10.6814/NCCU202100328.

(17) 的文章討論認知心理學於硬體系統、介面設計、產品開發、錯誤診斷與人為疏失、人員甄選、環境系統的應用潛能。相關應用研究目前在公共衛生、商務及法學等領域發展較多，研究結果多顯示推力乃至於行為政策學在本土脈絡實施的可行性，例如劉汗曦（2009）的研究發現藉由推力中「預設值」（default）的設計，可解套對於電子病歷自主控制機制的疑慮與爭論；陳怡璇（2012）研究運用脈絡地圖於說服科技的互動設計，結果顯示確有助於促進健康的飲食習慣；吳宓穎（2017）發現應用本於行為經濟學的機器人投資顧問服務平臺，可有效改善投資人的決策；陳敦源、賴怡樺（2018）的研究證實基於行為經濟學原理設計的衛教單，能有效促進醫院病患參與大腸癌篩檢的決定與行為。. 政治大. 經濟學家 Ernst Friedrich Schumacher 曾說：「我的姓氏是『鞋匠』（按：. 立. Schumacher 在德文中是製鞋人的意思），所以我非常清楚，有豐富的製鞋知識是. ‧ 國. 學. 不夠的，還需要有關腳的知識」（轉引自有野典男，2019）。公共政策研究需要對人心有更多瞭解與掌握的「心/觀點」（OECD, 2017）。鑑於行為經濟學體系. ‧. 化與實務方法具體化的需求，並衡諸目前國內仍較少相關研究與應用，這個跨越. sit. y. Nat. 理論與實務界的學術風潮，有必要透過更多實務與經驗研究的投入，進一步提供. io. al. er. 更為本土的觀點與循證的建議（賴怡樺、林水波、陳敦源，2018）。相關研究成. n. 果並預期可充實公共政策研究，尤其是政策分析與設計等方面的發展與精進。. Ch. engchi. i Un. v. 貳、文憑主義的長期抗戰何時了：行為經濟學觀點政策分析與設計的應用「我以為過去學校教育的根本缺點有三個：第一是升學主義。這是小學和中學教育的根本缺點。小學的課程是為了升入中學作準備；中學課程是為了升入大學作準備。中小學課程沒有幫助中小學生教他們在家庭中怎樣做子弟，更沒有教那些不能升入中學和大學的中小學生到社會去怎樣求生活。…… 第二是形式主義……今日的大學，不應該只是講讀一些圖書，賦予畢業生一種資格，具備一種形式，作為一種裝飾，就算了事。大學一定要指導和幫助學生適應這變動的社會，不僅有求生的能力，並且成為建設新社會的骨幹，才有其崇高的價值，適應國家和社會的需要。第三是孤 5. DOI:10.6814/NCCU202100328.

(18) 立主義……大學教室裏的科學課本和講述，是脫離實際社會生活而孤立的。大學的科學教育既與社會生活沒有什麼密切關係，中小學的科學教育又不過是準備升入大學，那就更與社會生活沒有什麼密切關係了。一個人從小學到中學再升大學花了十六年的光陰，究竟對於他在家做子弟，到工廠做職工，對國家做公民，在社會上適於生存或更進一步從舊社會的瓦解中建設新社會的事業，有什麼實際的幫助？」 -- 摘自蔣中正《民生主義育樂兩篇補述》第二章「育的問題」3 這段引言出自 1952 年蔣中正總統發表的《民生主義育樂兩篇補述》，其直指當時臺灣學校教育的根本問題，在於學校教育的空洞、形式以及與現實脫節；. 政治大. 教育充其量只是提供文憑，未發揮實質育才的功能。時至今日，這些教育問題解. 立. 決了嗎？從教育部 1995 年公布的《中華民國教育報告書》、民間四一〇教育改. ‧ 國. 學. 造聯盟發表的《民間教育改造藍圖－朝向社會正義的結構性變革》、行政院教育改革審議委員會所提出的《總諮議報告書》等文件中，仍將「文憑主義」列為教. ‧. 育改革的首要目標之一，答案顯而易見。2014 年全面實施的十二年國民基本教. Nat. sit. y. 育政策，目標中也還涵括了「舒緩過度升學壓力」。迄今歷經近 70 年，值得探. n. al. er. io. 討的一個問題是，為何文憑主義在臺灣長久以來如此根深柢固？. Ch. i Un. v. 為解決文憑主義問題，教育部長久以來推動許多政策或措施加以因應，例如. engchi. 在「課程方面」頒布減輕學生課業負擔的方案，制定課程綱要導向多元、彈性與領域統整的課程；在「教學方面」以《教學正常化實施要點》具體規範學校的編班、課程實施、教學活動及評量作業，並透過訪視學校實際勘查、導正；在「升學體制方面」改革大學及後期中等教育階段的入學與考試方式，朝向多元入學及能力檢定發展，並廣設高中大學，開放更多入學機會。為何政府推動解決文憑主義的政策，始終成效有限？是另一個值得探究的問題。. 3. 資料來源：財團法人中正文教基金會，網址： http://www.ccfd.org.tw/ccef001/index.php?option=com_content&view=category&id=110&Itemid=25 6 6. DOI:10.6814/NCCU202100328.

(19) 檢視臺灣教育部所推動以解決文憑主義的政策工具，多數係屬 Howlett、 Ramesh 與 Perl（2009）分類中的強制性工具（如法規管制）或混合性工具（如理性勸說），較少屬於自願性工具（如提供誘因）。另相較於這些傳統的政策工具，行為經濟學基於對人性本質與行為的理解，發展出新的政策工具，例如自動化的預設選項（automatic defaults）、電子郵件提醒函，或有助減緩弱勢族群心理不適的社會心理學措施等，提供政府施政的新工具。這類工具較強調內控（internalities）或個體內的外控（within-person externalities）策略的應用，並認知到人類理性與知能的有限性，嘗試透過非強迫的引導策略，改變其行為與動機（Bhargava & Loewenstein, 2015; Gopalan, & Pirog, 2017）。究文憑主義不僅是外顯的行為，更. 政治大正是過去公共政策較缺乏的。是以，行為經濟學觀點的政策工具，能否助於解決立. 涉及內在價值觀與心理機制的運作；而行為經濟學強調內控為主的政策工具取向，. ‧ 國. 學. 文憑主義的問題？亦值得進一步釐析。. 究文憑主義並非臺灣獨有的現象，美國、英國、法國、俄國、日本、中國、. ‧. 印度等國家也都存在文憑主義的問題（Dore, 1976）。最早探討文憑主義的專書. sit. y. Nat. 可溯自 1971 年 Hapgood 出版的《文憑主義》（Diplomaism），揭露其透過訪談. io. er. 針對早期美國及第三世界國家文憑主義的觀察與發現。另一位長期研究文憑主義. al. 的知名學者 Dore，也在 1976 年出版《文憑病：教育、資格認證與發展」（The. n. iv n C diploma disease: Education, qualification development）一書，基於其對英國、 h e nand gchi U 日本、斯里蘭卡、肯亞等較晚發展國家的觀察，提出有關文憑主義的詮釋與見解，引發諸多討論。1977 年《教育評量：原則、政策與實務》（Assessment in Education: Principles, Policy & Practice）期刊出版特刊「文憑病：20 年回顧」（The diploma disease: twenty years on），即是針對 Dore 專書，聚焦探討評量作為選擇（selection）個人未來教育（評量引導教學與學習）及就業（評量的資訊被用以分配職位與生涯發展的機會中所扮演的角色），也檢視了評量作為分配人生機會與促進學習的角色之間是否有矛盾或衝突（Little, 1997）。35 年後，《社會階層化與流動》（Research in Social Stratification and Mobility）期刊也於 2011 年出版特刊「教育文憑的新方向」（New directions in educational credentialism），基於兩位編者 Brown 7. DOI:10.6814/NCCU202100328.

(20) 與 Bills 多年來針對教育文憑著墨與論辯的興趣，主要從教育社會學的視角，探討在文憑主義相關研究中往往被忽略的研究議題，包括：教育階層化、對於歷史與跨國差異的系統性關注等（Brown & Bills, 2011a）。國際上針對文憑主義已有文獻累積，惟學者 Brown 與 Bills（2011a）認為更好的資料蒐集與嚴謹的研究設計還有待充實。此外，各國文憑主義發展的脈絡與現象也不盡相同，其中並未有針對臺灣文憑主義的探討，一些文獻中雖也納入同受儒家文化影響的中國，惟畢竟兩地政治與社會體制本質不同，其在職場取才標準事實上是在政治光譜上「紅的」與「專業」兩極之間的權衡，所謂的「專家」存在於政治的優越權勢中，評量系統則偏. 政治大. 好能力勝過意識形態、個體勝過團體績效（Dore, 1976; Little, 1997），故其經驗. 立. 與詮釋也很難直接套用於臺灣。再探國內針對文憑主義的文獻，屬於經驗分享、. ‧ 國. 學. 時事評論等一般性的文獻很多，嚴謹的學術性文獻則較少。目前最具規模與系統性的研究，當屬何英奇（2001）的國科會專題研究計畫「唯功績主義與正義之衝. ‧. 突：臺灣升學主義改革的兩難困境與挑戰」，其透過深度晤談（對象包括學生、. sit. y. Nat. 家長與教育人員三類）、新聞媒體（國內各大報紙）內容分析與問卷調查（包括. io. er. 學生家長、教師、大學生共 1,060 名），探討臺灣「升學主義」、「文憑主義」. al. 與聯考制度深層的社會文化意涵及其社會心理機制。惟研究距今已久，相關發現. n. iv n C 與建議不免過時。此外，黃春木（2007）的博士論文「臺灣社會文憑主義的發展 hengchi U. 與解決對策（1945-2007）」雖也針對政府歷年來各種解決文憑主義政策的重點、演變與成效進行分析與評議，但距今也有十年以上，期間社會變遷與政策發展多有變異，且該研究結果尚未能提出如何處理文憑主義的對策。整體來說，國內針對文憑主義較缺系統性且合時宜的本土性研究。綜上，在行為經濟學的公共政策研究途徑發展之際，針對文憑主義這樣一個古今中外、歷久不衰，難解而重要的老問題，是否可能透過運用行為經濟學觀點的政策創新加以突破，是本研究另一個主要的研究動機。. 8. DOI:10.6814/NCCU202100328.

(21) 第二節研究目的與問題壹、研究目的基於前述研究背景與動機，本研究旨在探討行為經濟學觀點的政策分析與工具設計，以我國文憑主義為個案進行實作，並透過實驗檢證其效用。進一步綜整研究結果，分別針對政策工具與設計的理論與實務、我國文憑主義的因應，及未來研究方向等提出建議。具體而言，本研究目的有三：一、探討行為經濟學觀點政策分析與工具設計的內涵與方法。二、探討我國文憑主義的內涵、成因與因應。. 政治大並透過實驗測試其效果。立. 三、運用行為經濟學觀點進行政策分析及設計因應我國文憑主義的政策工具，. 基於上述研究目的，本研究的待答問題有以下幾點：. ‧. ‧ 國. 學. 貳、研究問題. sit. y. Nat. 一、行為經濟學觀點的政策分析與工具設計的涵義與內容是什麼？. io. 三、文憑主義在我國的涵義與內容是什麼？. n. al. Ch. 四、導致我國文憑主義的成因是什麼？. engchi. er. 二、行為經濟學觀點的政策分析與工具設計如何實施？. i Un. v. 五、教育部為因應我國文憑主義曾實施的政策工具有哪些？六、運用行為經濟學觀點進行政策分析及設計政策工具能為我國文憑主義的因應帶來什麼貢獻？七、運用行為經濟學觀點進行政策分析及設計因應我國文憑主義的政策工具是否可行？八、運用行為經濟學觀點進行政策分析及設計因應我國文憑主義的政策工具的成效如何？. 9. DOI:10.6814/NCCU202100328.

(22) 第三節名詞釋義本節針對研究中的幾個重要名詞，包括政策工具、行為經濟學及文憑主義進行釋義。另考量本研究所設計的行為經濟學政策工具係屬「推力」，在研究中具有關鍵角色，故也將其納入名詞解釋。壹、政策工具政策工具（policy instrument），簡言之即政府用以達致政策目標的手段（method），是政策設計（policy design）中的一個重要環節（Linder & Peters, 1989; Salamon & Lund, 1989）。英文中相關的字詞還包括「policy tools」、「governing. 政治大不同機制或尺度，但原則上可視為是同義字。政策工具貫穿在政策過程中的每一立. instruments」以及「tools of government」，這些字詞有時雖用來指涉政策手段的. ‧ 國. 學. 個階段，不僅影響議程設定與政策形成，也是政策執行與評估的標的，在政策管理（policy management）中占有顯著的重要性（Howlett, 2019）。. ‧. 貳、行為經濟學. y. Nat. sit. 標準經濟模型（standard economic model）屬於規範性經濟學，立基於許多. n. al. er. io. 強假設（strong assumptions），例如「經濟人」的核心假設（Homo economicus），. i Un. v. 假定個人完全理性、追求極大化自身利益且從不過犯系統性的錯誤，往往無法充. Ch. engchi. 分解釋許多經濟行為與悖論（paradox ）。崛起自 1990 年代的行為經濟學（behavioral economics）則屬於描述性經濟學，結合心理學與其他經濟學理論，試圖從人性出發，假定人是有限理性的「智慧人」（Homo sapiens），透過實驗方法驗證標準經濟模型並加以修正，進而對人類的經濟行為有更合乎現實的理解（謝明瑞，2007；陳恭平，2009；Oliver, 2013; Cartwright, 2018）。參、推力推力（nudge）係屬行為經濟學的工具之一，主要透過針對「選擇的結構」（choice architecture），即選擇本身及其被呈現或敘述的方式進行操弄，促使人們的行為往可預測的方向轉變。其與「社會行銷」（social marketing）最大的差 10. DOI:10.6814/NCCU202100328.

(23) 異在於，不只著眼於訊息的操弄（messaging），實際上也能帶來制度或治理上的變革，以因應公共政策的核心問題（Cartwright, 2018; John, 2018）。相較於其他類型的工具，推力的設計必須植基於行為經濟學的基礎，且主張維護自由、不透過禁止或強迫等方式干預行動的自由家長主義（libertarian paternalism）。其特色還包括主要以行為的內部性（internalities）而非外部性為標的，運用自動化（automatic）而非深思熟慮的選擇決策過程，並不採用高額的財務誘因以明顯改變人們的經濟動機，以及成本較低等（Thaler & Sunstein, 2008; Loewenstein & Chater, 2017; Oliver, 2017; Cartwright, 2018）。肆、文憑主義. 政治大. 文憑主義，英文譯作「credentialism」、「diplomaism」或「degreeism」。. 立. 「文憑」係指品質的認證（qualification），其表現形式多元，例如地域標示、聯. ‧ 國. 學. 盟成員、教育文憑等；其中教育文憑的重要性往往超越其他類別，文憑主義即聚焦於此（Brown, 1995）。「主義」（isms）則涉及某種意識形態與思想狀態（state. ‧. of mind）。文憑主義泛指一種崇尚文憑的意識形態與思想狀態。具體來說，指積. y. Nat. sit. 極追求「好的文憑」；而文憑的追求只是手段，主要目的在追求文憑所附加的利. n. al. er. io. 益與價值，以獲得高職業、高收入、社會地位或榮譽感（何英奇，2001）。另一. i Un. v. 與文憑主義相關且經常併同出現的詞彙「升學主義」，則內含於文憑主義中，呈. Ch. engchi. 現為學校教育凡事以升學為目的而作各種努力（王震武，2002），目標仍在透過升學以取得文憑。本研究聚焦於探討教育文憑，並鑑於文憑主義所指涉的範圍包括且大於升學主義，通篇措辭採用前者。. 11. DOI:10.6814/NCCU202100328.

(24) 第四節研究方法與流程壹、研究方法為達研究目的並回答研究問題，本研究採取文獻分析法、次級資料分析法、訪談法及實驗法，透過量化與質性方法兼顧的混合方法研究（mixed methods research，簡稱 MMR）進行研究資料的蒐集，整體研究方法及其對應的研究目的如表 1。依據 Creswell（2015: 62-65）所歸類混合方法的主要形式中，本研究的前半段係屬「探索的序列設計」（exploratory sequential design），即依據文獻與次級資料、訪談等質性資料的蒐集與分析，設計以量化為主的實驗與問卷，蒐集、分析量化資料；後半段則較偏向「解釋的序列分析」（explanatory sequential design），. 政治大. 主要嘗試透過訪談等質性資料協助量化資料研究結果的詮釋。期能在各種方法的. 立. 互補之下，強化相關概念與變項的測量、詮釋與推論（inference）4，使研究結果. ‧ 國. 學. 更具證據基礎與可信度（Clark & Ivankova, 2016; Jilke & Ryzin, 2017）。. 研究目的. ‧. 表 1、研究目的及其對應的研究方法與說明研究方法. Nat. 透過國內外文獻的探討，並綜整理論. sit. y. 一、探討行為經濟學觀. 說明. n. al. er. io. 點政策分析與工具  文獻分析法與實務觀點，釐析行為經濟學觀點政設計的內涵與方法策分析與工具設計的內涵及方法. i Un. v.  綜整主客觀資料，分析我國文憑主  文獻分析法二、探討我國文憑主義義的內涵與成因，作為後續政策工  次級資料的內涵、成因與因具設計、評估與測試的基礎分析應  盤點教育部從 1945 年迄今，為解決  訪談法文憑主義問題曾實施的政策工具. Ch. 三、運用行為經濟學觀點設計因應我國文  實驗法憑主義政策工具，  訪談法並透過實驗測試其效果. engchi. 研提本研究的行為經濟學政策工具，透過實驗測試，並抽訪受試對象以增進對實驗資料的詮釋與應用. 資料來源：本研究。. 4. Teddie 與 Tashakkori（2009）認為「推論」（inferences）是「真混合方法」（truly mixed designs）與「準混合方法」（quasi-mixed designs）之間最主要的差別，後者只是在方法上兼採量化與質化途徑，而未能整合產出有意義的推論去回答研究問題。 12. DOI:10.6814/NCCU202100328.

(25) 一、文獻分析法文獻分析法主要運用在針對研究目的一至二的資料蒐集，用以探討行為經濟學觀點政策分析與工具設計的內涵與方法，分析臺灣文憑主義的內涵、成因以及教育部因應的政策工具。廣泛蒐集國內外相關的文獻與政策文件，作為本研究設計與規劃、研究工具發展，以及分析與詮釋的基礎與參據。針對教育部為解決文憑主義政策工具的盤點，主要係以教育部的部史網站「教育大事年表」作為政策工具搜尋的教育政策資料庫（網址： http://history.moe.gov.tw/milestone.asp），爬梳從該部 1945 年迄今，為解決文憑主義問題曾實施的政策工具。. 立. 二、次級資料分析法. 政治大. ‧ 國. 學. 次級資料分析法主要運用在針對研究目的二的資料蒐集，旨在釐析我國文憑主義的內涵與成因，並探討教育部為解決文憑主義實施政策工具。次級資料的. ‧. 來源，主要為國際組織例如 OECD 與政府等公開釋出的分析報告與統計資料等。. sit. n. al. er. io. 三、實驗法. y. Nat. 分析結果則作為本研究後續政策工具設計、評估與測試的基礎。. Ch. i Un. v. 實驗法主要運用在針對研究目的三的資料蒐集，旨在測試本研究基於行為經. engchi. 濟學觀點所設計因應文憑主義的政策工具是否具有預期成效。實驗（experiment）或稱為「試驗」（trial），具體來說，即藉由科學性的嘗試以找到解釋因果關係的證據（Cook & Campbell, 1979），或說是一套科學的「採取行動」與「觀察結果」的客觀程序（Babbie, 2004）。究行為經濟學導向的政策分析尤其重視須有行為的證據（behavioral evidence）為基礎，故多採用能實驗法，以將「行為措施」（自變項）的效果獨立出來（isolate），並強化研究的因果關係與信效度（Gopalan & Pirog, 2017）。此外，過去針對文憑主義的相關研究多係透過自陳式（self-report）的問卷調查進行測量，資料中同時包括研究架構的自變項與依變項，且為單一問卷向同一群受測者蒐集而得，則不可避免存在「共同方法誤差」（common method 13. DOI:10.6814/NCCU202100328.

(26) biases, CMB）的疑慮，可能導致變項間的關係被減弱，使統計上的顯著性增高或降低，或影響所欲檢驗假設的成立或拒絕，而可能觸犯型一（type I error）或型二錯誤（type II error）（彭臺光、高月慈、林鉦琴，2006）。衡諸公共管理與行政領域近十年來大量採行調查研究（survey research），邇來為解決傳統調查研究在因果推論上的限制，包括抽樣誤差（ selection bias ）、偽相關（ spurious correlations）、省略變數的偏誤（omitted variables）、倒果為因（reverse causation）等，也有越來越多研究轉向運用實驗研究方法（Jilke & Ryzin, 2017）。實驗以本研究設計的「生涯發展推力成績通知單」作為操弄處遇（treatment），探討結合性向測驗與興趣測驗的成績通知單，是否有助於提升個人在選擇升學校. 政治大. 系與主修科系時，能更多考量個人的興趣與性向。基於研究目的與實施的可行性，. 立. 實驗係透過網路電子郵件與網路問卷實施，詳實驗設計請參第三章第二節。. ‧ 國. 學. 四、訪談法. ‧. 訪談法主要運用於針對研究目的二至三的資料蒐集，作為文獻分析、次級資. y. Nat. 料分析及實驗法等客觀資料的補充與詮釋，以探討我國文憑主義的內涵與成因、. er. io. sit. 檢視教育部因應實施政策工具的成效，並測試本研究基於行為經濟學觀點所設計的政策工具。訪談對象分為兩大類，第一類訪談係針對研究目的二與三，即我國. n. al. Ch. i Un. v. 文憑主義問題與教育部實施工具及其成效的資料蒐集，問題包括對文憑主義的定. engchi. 義、對我國文憑主義的感知、對教育部為解決文憑主義政策工具的理解及成效評估、對有效解決文憑主義政策工具或措施的看法等。第二類訪談則係針對研究目的三，即本研究所設計行為經濟學觀點政策工具測試實驗的質性資料蒐集，問題包括參與實驗的動機與心得、如何為角色進行升學選擇、對成績通知單的看法及其對升學選擇的影響等。. 14. DOI:10.6814/NCCU202100328.

(27) 貳、研究流程以前述研究目的為指引，研究設計與方法為藍圖，本研究的實施流程如圖 1。首先因研究興趣與政策議題的啟發與動機，選定政策工具與行為經濟學為研究主題，以及我國文憑主義為研究個案。再透過文獻的蒐集與分析，釐析相關概念及研究的發展脈絡與現況，確認本研究可著力之處與定位，使研究主題更形明確並操作化，進而設定具體的研究目的與待答問題，基此賡續設計研究方法以蒐集研究資料。研究資料的蒐集主要以文獻探討為基礎，透過次級資料的分析與訪談，蒐集研究目的一至二的所需資料，並據以設計行為經濟學的政策工具與實驗（研究目的三）。實驗實施後，再抽樣受試者進行訪談，輔助實驗資料的理解與詮釋。. 政治大. 完成研究資料的蒐集後，加以整理與分析，並留意資料之間的對話與連結，最後. 立. 撰寫研究發現與建議。. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 15. DOI:10.6814/NCCU202100328.

(28) 選定研究主題. 探討文獻. 設定研究目的與待答問題. 設計研究方法. 蒐集研究資料分析次級資料. 立. 政治大訪談. 探討文獻與文件. ‧ 國. 學. Nat. 資料整理與分析. n. al. Ch. engchi. 撰寫研究發現與建議. er. io. sit. y. ‧. 執行實驗. i Un. v. 圖 1、研究步驟與流程資料來源：本研究。. 16. DOI:10.6814/NCCU202100328.

(29) 第五節研究範圍與限制本研究旨在探討行為經濟學觀點的政策分析與工具設計，以我國文憑主義為個案進行實作，並透過實驗檢證其效用。考量研究目的達成的適足性、博士論文的研究規模，經費等資源以及實施的可行性等，選擇特定範圍並主要有以下研究限制，惟本研究仍儘可能透過統計方加以修正，或透過其他途徑所蒐集的資料交互檢證，並留意研究發現的詮釋與推論。在研究主題方面，文憑主義所涉內容與層級廣泛，且不存在某種政策工具能解決所有的問題，故考量問題的關鍵與嚴重性，本研究聚焦於探討文憑主義升學. 政治大升大學的校系選擇」的部分，其他部分的討論則有待其他研究補充。立. 選擇中的適性發展問題，並在教育階段上限縮於「後期中等教育階段（高中職）. ‧ 國. 學. 在研究方法方面，本研究實驗法的研究限制較多。考量資源的限制與可行性，實驗以國立政治大學一年級（本國籍）學生而非高中職學生或家長為實施對象，. ‧. 研究結果存在外部推論的限制；惟該校大一新生就讀前十名高中的比率較高，合. sit. y. Nat. 理推測是適宜試驗「文憑主義」的場域，並可避免影響個人升學選擇的倫理問題。. er. io. 此外，本研究的實驗係屬「隨機化實驗控制組前後測設計」（randomized control-. al. iv n C 制組的對照、前測與後測的對照、實驗組與控制組的隨機分派。為解決樣本選擇 hengchi U n. group pretest-posttest design）類型，具備良好實驗設計的三個要件：實驗組與控. 的隨機性及代表性不足的問題，本實驗採取樣本特性的檢驗與校正技術，針對實驗組與控制組檢驗樣本的同值性，以確保樣本無本質上的差異。其次，在「受試者的分派」方面，本研究以統計的隨機化將受試者隨機分派至實驗組與控制組，使被分派到兩組的機率相當。最後，為確保依變項的變化是受到自變項的影響，在實驗前針對兩組皆實施前測，於實驗操弄執行完成後，再測一次依變項作為後測，以將兩次測量的變化，即「差異分數」（different scores），歸因於實驗的效果。透過上述策略，本實驗應足具內在效度，即自變項在某程度能確實預測依變項；至於外在效度，本實驗對象為政治大學一年級學生，針對實驗結果宜謹慎詮釋，不過度推論。 17. DOI:10.6814/NCCU202100328.

(30) 此外，行為經濟學多運用實驗研究法且在研究室進行，故也常被質疑其結論過於快速（quick-win）且可能難以向外推論與適用等問題（Cartwright, 2018）。具體來說，針對實驗法的外在效度而言，抽樣（sampling）之外應檢視的另一個重點在於實驗中所運用的「假設性措施」（hypothetical treatment）所產生的行為意向（behavioral intentions），是否能推論為現實生活中真實的行為（real behaviors）；另實驗措施效果的持久性（durability）往往難以確知，相關研究通常很少去檢驗其成效可維持多久時間，及在怎樣的情況下能維持（Jilke & Ryzin, 2017）。對此，本研究受限於教育實務現場的可行性，難以實施「實地實驗」（field experiment），惟已盡量做到使實驗情境更加貼近真實（more realistic）。此外本研究搭配實驗. 政治大驗法所蒐集資料，強化資料的正確性與穩定性，力求研究結果的說服力和解釋力。立抽樣受試者實施訪談，瞭解其在實驗中的經驗與看法，運用三角檢證方法強化實. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 18. DOI:10.6814/NCCU202100328.

(31) 第二章. 政策工具的設計與評估. 政策工具（policy instrument），即政府為達致政策目標所採行的手段（method）（Salamon, 2002），是政策設計（policy design）中的一個重要環節（Linder & Peters, 1989）。然而事實上政策工具貫穿在政策過程中的每一個階段，不僅影響議程設定與政策形成，也是政策執行與評估的標的，在政策管理（ policy management）中占有顯著的重要性（Howlett, 2019）。「政策工具」並不等同於「政策」，而係組成政策內涵的一個部分。公共政策的內涵如表 2 所示，涵括了一系列的目的與手段，並形成從最廣泛且相對抽象的治理模式到政策體制，乃至於特定計畫設置的政策分層（layers）。政策設計即遵循這套原則與邏輯而來。基. 政治大. 此可見，政策工具依循政府的治理模式，並以政策目的為依準，構成公共政策內. 立. 容及其產出的重要部分。對於公共政策的發展來說，政策工具的選擇其實幾乎等. ‧ 國. 學. 同於政策制定，可體現特殊的政策框架與議題（Howlett & Cashore, 2009; Howlett, 2019）；針對國家的治理而言，政策工具可說是不同治理模式的核心體現，關乎. ‧. Nat. er. io. sit. 選擇攸關政策執行與國家治理的成敗（Le Galès, 2013）。. y. 規制的機制（mechanisms of rule）以及政府與被治理者之間的關係。政策工具的. 至於如何選擇政策工具？有關問題在 1980 年代始成為公共政策研究領域，. n. al. Ch. i Un. v. 尤其是針對政策設計方面，研究的一個重點。為此，學者專家嘗試發展並條列出. engchi. 可茲運用的政策工具，並致力於建立政策工具的分類（taxonomy），以為分析及選用政策工具的依據（Howlett, 2019）。為達成本研究目的並回答研究問題，本章先透過文獻探討政策工具及其分類，作為檢視教育部為解決文憑主義既有政策工具的框架；第二節綜整比較不同政策工具的基本假定、預期效果、成本、利益及政策後果等屬性，作為政策工具分析與設計的參據；最後則試圖從文獻中釐析出政策工具選擇、評估以及整合的方法，作為本研究分析及設計政策工具的基礎。. 19. DOI:10.6814/NCCU202100328.

(32) 表 2、政策設計中須考量的公共政策的內涵組成政策層次. 政策體制. 治理模式：. （policy regime）：. 高度抽象. 政策中的組成. 計畫設置（program settings）：. 計畫層次的操作化. 特定的實務測量. 廣泛抽象的政策目的. 操作化的政策目標. 特定的政策標的. （aims）：. （objectives）：. （targets）：. 政策. 有關政府針對特定政期待政策能關注以達為達致政策目標與目. 目的. 策領域的目的與企圖致政策目的特定的中的的特定、實務現場. （goals）心最廣泛且宏觀（macro）層次的陳述廣泛的政策執行偏好. 立. 觀（meso）層次範. 的（on-the-ground）. 圍. 目的. 治政策工具的選擇政大. 特定政策工具的校準. 政策. （policy preferences）：（policy tool. （calibrations）：. 手段. 政府對於為達致政策 choices）：為達致目. 為執行政策計畫所需. ‧ 國. 學. (means). 的所採用組織與手段類計畫層次目標治理工政策工具的特定設置型的長期偏好. 具的特定類型. （settings）. ‧ er. io. sit. Nat. 第一節政策工具及其分類. y. 資料來源：Howlett (2019)。. 為政策工具的選擇與運用，學者專家嘗試爬梳政策工具的清單，並依據不同. n. al. Ch. i Un. v. 的分析標準進行分類，多數研究發展於 1960 至 1980 年代之間。政策工具的研究. engchi. 主要來自「經濟學」與「政治科學」兩個領域（Howlett, 2019）。最早大規模發展政策工具清單的嘗試始自 Kirschen（1964），其廣泛釐析出 64 種可用於經濟政策的工具，但並未真正加以組織分類。究政策工具的分類研究至 Mosher（1980）才向政治科學靠攏，其鑽研各種政府可採行的政策工具，但只提出非常粗略的分類，聚焦在探討支出與非支出（non-expenditure）二分類型的政策工具，惟也提供後續發展政策工具分類的基礎。例如 Salamon（1981）及 Kettl（1987）等簡化提出「直接」與「間接」提供服務兩種二分類型（Linder & Peters, 1989）及更具體明確的政策工具分類，有助於分析政策工具使用的理由（Howlett & Mukherjee, 2018）。其後所發展出的政策工具分類較為詳盡且具系統性，主要分類如表 3。 20. DOI:10.6814/NCCU202100328.

(33) 表 3、政策工具的主要分類. 分類標準. McDonnell Schneider & Elmore & Ingram (1987) (1990). Lowi (1966). Hood (1983). 目標的特殊. 工具所須的. 程度與強制. 政府資源與. 的可能性. 使用原則. 個殊廣泛. 高強制. 管制. 政策工具分類. 探知. 公共資訊調查資訊運用或宣導. 重分配法律認證權威. 組合. 政府行動的行動特徵工具所須的政府預期效果. 行為假設.  法規  誘因  能力建立  系統變遷.    . 權威誘因能力訊息與勸告  學習. 治政大管制學. 分配. 津貼. 正式紀錄組織保持. 政府機構. Nat. 財政監察工具. 資源與目的實質. 過程. 資公共官方訊資訊保密運或宣導法案用法獨立行政律管制諮詢權機構委員會威財政工具. 津貼與補助. 政治組織. 公共政府組織再組織. ‧. ‧ 國. 立. 低強制. 影響. Howlett （2019）. 利益團體基金. y. 提出者. er. io. sit. 資料來源：修改自 Landry & Varone（2005）、Howlett (2019)。. 早期的政策工具分類，其分類標準的向度較單一，謹著重於政策工具的強制. n. al. Ch. i Un. v. （coercion）程度。Lowi (1966)的分類最具代表性，其試圖透過兩面向（two-. engchi. dimensional）的架構降低政策工具選擇的複雜度，以「目標的特殊程度」（包括個殊或廣泛）與「強制（sanctions）的可能性」（高或低）交織出四種類型的政策工具：弱強制性、個殊標的的分配型政策（distributive）；高強制性、個殊標的的管制型政策（regulatory）；高強制性、廣泛標的的重分配政策（re-distributive）；弱強制性、廣泛標的的組合型政策（constituent）。這種分類雖具簡化的價值，但明顯無法涵括許多既存的政策工具。其他專家學者則嘗試透過不同的標準來分類政策工具。例如 Hood（1983）著名的「NATO」政策工具分類，即係依據「工具所須的政府資源」與「使用原則」（principle use）兩個向度來分類政策工具，前者包括資訊運用（nodality）、法律權威（authority）、財政工具（treasure）與正 21. DOI:10.6814/NCCU202100328.

(34) 式組織（organization）四大類；後者包括探知者（detectors）與影響者（effectors）兩個項目，即政府主要的應用活動。究上述分類主要僅考量到「實質的」（subjective）政策工具，相對較忽略「過程的」（procedural）政策工具，但事實上前者直聚焦公私部門之間的關係，處理市場失靈的問題致力於去改變實質的日常活動與產出（例如私有市場、補貼、課稅、法規等），後者則更重視政策過程中政治因素與情境脈絡的影響，致力改變為達成政策目的過程中的政治或政策行為（例如宣傳、勸告、公聽會、制度改革等），兩者皆重要（Howlett, 2005; Howlett & Mukherjee, 2018; Howlett, 2019）。部分學者的政策工具分類中，已能涵括實質的與過程兩大類別，例如 McDonnell 與 Elmore（1987）的政策工具分類包括法規命令（mandates）、. 政治大四類；Schneider 與 Ingram (1990）基此也提出類似的分類，包括權威（authority）、立誘因（inducement）、能力建立（capacity-building）與系統變遷（system-changing）. ‧ 國. 學. 誘因（incentives）、能力建立（capacity-building）、訊息與勸告（symbolic and hortatory）、學習（learning）。其中，權威與誘因型的政策工具屬於典型的實質. ‧. 類別，能力、訊息與勸告及學習型的政策工具則較導向過程類別。Howlett（2019）進一步以 Hood 的政策工具分類為基礎，納入實質與過程兩大類區分，形成綜整. er. io. sit. y. Nat. 的政策工具分類。. al. 政策工具的分類固然可能不盡整全，或難以互斥，但有助於提供政策工具分. n. iv n C 析的基礎框架（Linder & Peters, 1989）。本研究擬透由政策工具的分類架構，分 hengchi U 析教育部解決文憑主義的政策工具。考量研究目的，並期兼顧實質的與過程兩大. 類別的政策工具，擬參考上述分類及 Le Galès（2013）的綜整，將政策工具區分為以下五大類：法律與規制、經濟與財政、資訊與溝通、系統變遷、能力建立與學習。以下探討在此分類下，各類型政策工具的主要內涵。壹、法律與規制（legislative and regulatory）此類工具假設標的行為會因為承諾遵守法規或規制而被影響，目的即透過正式的權威性工具（authority tools）使政策實施標的產生順服的行為，但通常係用來抵制（coerce）而非促進（induce）行為的產生。具體的政策工具包括具備命 22. DOI:10.6814/NCCU202100328.

(35) 令、禁止、表彰與許可等功能的法律規範。法律與規制可依其規範的標的與範圍，區分為特定的（particular）與通則的（general）兩種類型；此外也可再依不同的規範強度與密度，或具體來說限制（constraint）的程度，加以區別為低度限制（只是批准或建議）、高度限制（例如指令或禁止）等（Hood, 1983）。一個關鍵在於規範標準或強度等的設定必須適切，若標準太高可能使順服成本高於違反成本而導致不順服，標準太低則可能形同虛設而毫無作用（Schneider & Ingram, 1990; Weimer & Vining, 2017）。這類政策工具有時和經濟與財政類型政策工具中的「誘因」（incentives）不易明確區隔；例如課稅以法規與規制為形式，但也具備影響誘因的功能。Schneider 與 Ingram（1990）即指出，法規與規制經常伴隨著其他. 政治大們的行為產生影響。法規與規制往往是處理某些情況下針對市場失靈等問題，最立促發動機的工具，但法規與規制的不同處，在於尚能透過無形的利弊得失，對人. ‧ 國. 學. 有效率的方法之一。. 貳、經濟與財政（economic and fiscal）. ‧. 除了正式權威，經濟與財政是政府可運用的另一項重要資源。此類工具依. y. Nat. sit. 賴有形的實體，或為正向或為負向，以促發誘因（incentives）乃至於行為的產生，. n. al. er. io. 並有條件地將資源移轉做為報酬，通常被用來促進而非管制行為。此類政策工具. i Un. v. 主要包括補助與租稅等，透過變更相對的財貨價格改變動機，以因應市場失靈或. Ch. engchi. 達致重分配的效果。從經濟學的角度來看，依據需求端與供給端、補貼或課稅等兩個向度，可再區分為四種形式：供給端的課稅、供給端的補貼、需求端的課稅、需求端的補貼（Weimer & Vining, 2017）。此類政策工具實施成敗的一個關鍵在於，給予誘因的標準設定必須適切，若標準太低對於生產品質較高者可能不願生產或降低品質，標準太高則可能導致壟斷（Hood, 1983; Schneider & Ingram, 1990)。參、資訊與溝通（information and communication）相較於其他治理部門，政府位居優勢的資訊蒐集與提供的位置，自古以來許多政府即廣為運用資訊作為一種「影響的」（effecting）工具。這類工具假定人們是自我動機且本於其信念與價值觀去做決定與行動的個體，換言之，政策標的 23. DOI:10.6814/NCCU202100328.

(36) 對象較可能從事與其信念一致的行為。此類工具的目的即在透過資訊與溝通，以鼓勵對政策的順服、投入與支持，關鍵在於因應人們的信仰與價值觀以促進其與政策相關的行動。相較於其他政策工具類型，資訊與溝通通常並不改變有形的政策條件或情境，也不投注實質的資源於決策情境，而僅在改變對於政策相關活動的感知（perceptions）（Schneider & Ingram, 1990)。實際的政策工具包括試圖改變政策相關行為觀點的說服性溝通，甚至可能透過透過圖像、象徵或符號等不易被察覺的形式呈現，例如典禮、儀式、軍隊的排列陣式、網站或政策文本的呈現等。資訊提供的形式與媒介也有多元的途徑，此外內容有可能是一體適用的，或客製化針對個人的，端視目的及預期的效果等因素而定（Hood, 1983）。. 政治大. 肆、系統變遷（system- changing）. 立. 此類工具假定既有的制度或系統，在當前的動機設定之下，無法產出政策制. ‧ 國. 學. 定者所欲求的結果；故而透過改變制度之間的權威分布及系統設定，以使能有效改變產出的本質。具體而言，其致力於改變傳遞公共財貨與服務的系統，尤其是. ‧. 既有無法運作或達致回應性的部分，以提升效益。但由於其雖改變了既有制度的. y. Nat. sit. 失敗之處，卻也產生新的規則與問題，關鍵還在於須設法降低制度或系統變遷所. al. n. Elmore, 1987)。. er. io. 引發的抵制力量，且需具備足夠的能量去支應新系統的運作（McDonnell &. Ch. engchi. i Un. v. 伍、能力建立與學習（capacity-building and learning）能力建立類型的工具通常透過提供資訊、訓練、教育與資源以使個體、團體或機關等具備能力去做決定或實踐某項活動，此外也被運用於鼓勵採取創新的方案。學習類型的工具，可說是能力建立類型當中的一種特殊形式，主要提供機關或個人透過學習活動（例如評鑑或公聽會等），以提升對政策或問題的認識與掌握。其假設問題不在動機，而在源自於資訊、技能或其他資源不足所產生無法達致政策目的去做決定或行動的障礙。而在另方面看，此類途徑也假設標的團體只要有適當的資訊並擁有必要的資源，即有足夠的動機去參與這類活動，或改變其. 24. DOI:10.6814/NCCU202100328.

(37) 行為，且歡迎這類的增能措施。故相較於其他類別的工具，能力建立與學習較適用於自願性或自主性較高的活動，而較不適合命令與規制類型的政策。對比於資訊與溝通類型的政策工具，這類工具較具體，不仰賴無形的價值、象徵或符號。政策工具成敗的關鍵在於因應欲改變的行為設計合適且有效的增能或學習工具，並考量未來報酬貼現率（discount rate）的計算，須精確估計未來可產生長期報酬的獲益，能大於當前投資於改善技巧與能力的成本。此外也須注意人們可能未意識到有增能或學習的必要性，或不知道有相關機會，或無管道以進用等問題（Schneider & Ingram, 1990)。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 25. DOI:10.6814/NCCU202100328.

(38) 第二節不同類型政策工具的特性與比較政策設計與工具的一個重點，在於理解政策工具各有其特性，不同的運作邏輯（logic）、機制（mechanism）並涉及的不同治理資源，有其適用的治理體制與政策類型（Le Galès, 2013; Howlett, 2017）。Schneider 與 Ingram（1990）探討不同類型政策工具背後的基本假設，從策略性觀點釐析各該預期效果、成本、利益與政策後果。以此為基礎，再加上行為經濟學的政策工具「推力」，比較不同類型政策工具的特質如表 4。本研究針對教育部解決文憑主義政策工具的分析，及設計行為經濟學的政策工具，皆擬將此納入參據。由表中可見，不同類型政策工具的「基本假設」迥異：法規與規制類別假定. 政治大. 無論能力高低，惟透過法規能產生可欲行動；經濟與財政類別假定能力不是問題，. 立. 惟透過資源的給予能誘發可欲行為；能力建立與學習類別假定知識、技能與能力. ‧ 國. 學. 為行為產生所必須，且行為是可以被學習或經驗的；系統變遷類別假定惟改變現存機制與權威分配能產生可欲行為；資訊與溝通類別假定個人偏好與其信仰一致. ‧. 及有正向象徵的政策；推力則假定個人決策與行為的有限理性。在「成本」與「利. y. Nat. sit. 益」方面，法規與規制類別的成本主要為執行者的執行成本及標的對象的違背成. n. al. er. io. 本，對個人或社會都能帶來利益；經濟與財政類別的成本主要為執行者的生產/. i Un. v. 監督/替代成本及生產者的經常支出/配合/規避成本，對執行者能增加其預算全力、. Ch. engchi. 對服務對象則能取得價值利益；能力建立與學習類別的成本主要為政府承擔的短期投資成本，對執行機構及個人、社會皆能帶來或長或短的利益；系統變遷類別的主要成本利益，係既存系統傳遞者權威的喪失，及新系統傳遞者權威的取得；資訊與溝通類別及推力，主要的操作都係透過資訊故成本較低，對個人與社會都能帶來利益。至於「預期效果」與「政策後果」，法規與規制類別主要在產出一致性的順服；經濟與財政類別主要在價值的產生與短期報酬；能力建立與學習類別主要在技能與能力增長的長期報酬；系統變遷類別主要係形成新的公共傳遞系統與行為；資訊與溝通類別主要為一致的偏好與政策順服；推力則主要為標的行動自動化的改變。. 26. DOI:10.6814/NCCU202100328.

行為經濟學觀點的政策分析與工具設計 －以我國文憑主義為個案之探究 - 政大學術集成

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