第二章 文獻回顧與理論基礎
第三節 政策行銷
二、 政策行銷的管理意涵與民主價值
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在此基礎上，依序回應、解構下列之問題，以處理過去在政策行銷理論上的真空 地帶。這些問題包括：政策行銷應當如何建立其管理論，以及其對於我國民主政 制發展的影響等。爾後，除將進一步提出政策行銷研究之政策管理途徑的相關定 義外，亦將深入探討將行銷學引進公共政策管理的合理性與正當性之所在。
二、 政策行銷的管理意涵與民主價值
傳統上，我國的政策行銷研究往往流於該做什麼或怎麼做（魯炳炎，2007: 261）， 導致「行銷政策」(marketing policy)的研究，多於政策行銷(policy marketing)（蘇 偉業，2009: 4）。其實，由於組織結構、價值取向及顧客界定上的差異，商業行 銷的技巧通常難以全盤套用至公共組織中，許多障礙都是有待克服的(Lamb, 1987)。因此，本研究為嘗試釐清政策行銷的在公部門研究中的定位，特參考社 會行銷之理論意涵，以引為借鏡。
(一) 政策行銷的核心概念
延續先前關於社會行銷的論述，本研究認為：社會行銷對政策行銷而言，能產 生下列數點發想（修改、整理自 Andreasen, 1994: 110-112）：
第一，商業行銷技術的運用。雖然政策行銷原本即廣受商業行銷的影響，但仍 須正視公共事務的本質對於原始行銷假定的衝擊，是以，政策行銷並非通盤移植 商業行銷的結果，主要乃針對商業行銷之工具性、技藝性的學習。亦即，政策行 銷仍必須面臨必要之修正及調整，方能運用於公部門體系中。順此，亦得以免除 牽強的理論套用分析。
第二，以計畫(programs)為中心，而非以組織為本位。為增加政策行銷計畫的 延續性及未來導向的思維，所以，它就必須將組織或機關首長視為主要行動者的 守舊想法稍作修正，否則，政策本身可能淪為單純的年度計畫，而非長期性的策 略目標。尤其，公部門本身非常容易遭受政治不確定性的侵襲，使得政策可能由 於公共組織之裁撤、合併或是民選官員的選舉、輪替等而屢屢更迭，甚至被迫終 結，導致重大的政策目標，受限於執行年度或資源投入的不足，而難以落實。因 此，「政策本位」的概念可能會是一條解決之道。基本上，此觀點可能帶來兩種 好處：首先，防止政策規劃過於傾向公部門之組織利益，甚至是自行其利，因而
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造成民眾福祉乏人問津。其次，可以廣納與特定政策休戚與共的利害關係人之參 與，此舉相較於機關內部的例行性業務決策，更便於社會各界對於公部門的監督，
並進一步促成社會性的集體行動綱領。
第三，追求利他思想，而非個人私利。政府追求的乃全民之公益，而非圖利任 何單一個人或團體(Snavely, 1991: 317)，如 Alford(2002)所言，甚至連9接受社會 福利照護的人（免費受益；beneficiaries）以及監獄中的囚犯（承擔義務；obligatees）
都屬於政府所應界定的「客戶」之範疇。尤其，政府的施政目標並非通盤聚焦於 年度決算盈餘的多寡，更在於人權、社會秩序及政治系統穩定等社會價值的守護 與維繫。因此，政策行銷的人性假定並不完全如同經濟學所主張，亦蘊含某些重 要的道德性價值於其中(Snavely, 1991: 315)。
第四，社會行銷的重點乃促成標的對象行為的自願變遷，而非單純的提供資訊 或改變其觀念而已。社會行銷追求－透過商業行銷的原則、技術，期使民眾能自 願接受、拒絕或維持某項特定行為。事實上，觀諸公共政策整體的制定流程，其 目的不就在於藉由民眾行為的導引，以進一步激發國家、社會的集體變革嗎？因 此，如何具體改變民眾的行為，也是政策行銷研究的一個關鍵點。
不唯如此，由於民眾「主觀」意識對於政府施政成效的認知，實有著舉足輕重 的影響(Shingler, Van Loon , Alter & Bridger, 2008)。是以，在進行政策行銷時，如 何掌握民意之走向並嘗試說服、改變民眾意願，更為相關從業者難以輕易之課題。
事實上，行銷之所以能奏效並吸引顧客的主因，並非因於廣告接觸次數或暴露程 度的多寡，而是他們具有「相信」產品價值的理由（李芳齡譯，2003）。由此可 見，如欲順利的推動及落實政策行銷之核心目的，則民眾對於政策的信賴度、價 值性判斷及內在察覺等即為當中茲事體大的關鍵要素。
總結上述觀點，本研究預期，政策行銷可能會為當代的公共治理帶來以下兩項 優勢：
首先，它不但能保護人民自主決策的權利，更能增進社會各方行動者的政治參 與。當然，擴大民眾的政策參與管道必然涉及決策成本的大幅提高，但換個角度
9Alford(2002)認為，提供社會照護不僅能保護人權，還能維持社會秩序、避免叛亂及社會疏離，
是以，雖然政府並未直接針對納稅人進行服務，但卻仍能間接提供他們上述的社會效果，以同時 平衡公共利益及個人需求。
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思考，這麼做不但能維護民眾參與民主政治的基本人權，此外，公部門在決策成 本上所做的犧牲，亦有可能促成日後政策執行成本的縮減。因為假若公部門能事 先同利害關係人針對彼此的意見進行充分的協商、溝通，不僅有機會使兩造之間 形成共識，更能基於政策對社會需求的適切回應，減低民眾針對特定公共政策產 生反彈或抗爭的機率。是以，就其本質而言，政策行銷或許能有裨益於當代公共 治理成本的降低。
其次，政策行銷可能得以填補傳統公共政策執行的缺失。以菸害防制法為例，
即使政府明定各種相關罰則，但在各縣市衛生稽查人員之權限及人力明顯不足的 情形下，欲透過公權力的行使來嚇阻民眾、落實菸害防制法的真諦，不異是緣木 求魚。特別，法定權威的使用必然造成政策執行及監督成本的大幅提昇，但其不 僅不利於整體社會資源的配置效率，甚且還無法保證帶來行銷者所期望的社會變 遷結果。事實上，除非民眾自己願意主動改變自我的認知、態度或行為，否則單 單仰仗強制性的政策工具，並不一定能帶來風行草偃的教化效果。因此，如政策 行銷這種強調群眾自願性的公共政策理論，或許能有機會經由其非強制的特質來 增益過去公共政策理論的缺陷。
(二) 政策行銷的民主價值
政策行銷在本質上是一種強調理性溝通、柔性勸服的政策模式，因此，它也留 下了許多的行為裁量空間及自主決策的權力予民眾，使得政策本身的價值更有機 會在符合民眾需求的前提下來推動。此外，政策行銷係以「計畫」為核心的，社 會各界的所有行動者或利害關係人都擁有自由進出該政策場域的權利，形成一持 續不斷的網絡式協商或決策過程。當然，在前述的概念下，政策行銷或許較適合 審議式民主(deliberative democracy)的概念，以避免總和式民主過份化約民眾意願 的弊病（蘇偉業 2007；蘇偉業，2009）。基此，本研究修改 Jocz & Quelch(2008) 針對行銷理念對民主政治體系的價值啟迪觀點如下（見表 2-4）：
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表 2-4 行銷與民主政治的共通內涵 行銷系統的利益 民主指標
交換 彼此的價值協商10 選擇 議題的控制和抉擇
資訊 啟發智識
參與 參與效率
含覆性 涵蓋所有的公民
消費 促進繁榮及福利
資料來源：修改、轉引自 Jocz & Quelch (2008), 27(2), 202-206.
事實上，在消費者社會(consumer society)出現以及市民主義抬頭後，政府與民 眾的關係已由上下隸屬，轉變為平等互惠（丘昌泰，1998: 33）。所以，如表 2-4 所示，最符合行銷精神的民主意涵並非精英競爭式（投票）的民主，而是能提供 人民更多決策參與機會及自主決策權利的審議式民主。此外，經由上表所呈現的 觀點，今日的公共管理者也必須深思，為何將行銷理念套用至當代民主事務的管 理可能會是必要之舉。首先，政策行銷不僅能提供所有利害關係人參與決策的權 利，並重視針對民眾的授能及資訊提供，期使民眾和公部門能在理性溝通的狀況 下進行彼此價值的協商。其次，基於顧客導向的原則，民眾不但有權主動界定政 策問題，更能主導議題的設定和討論走向，俾使民主政治的核心價值能藉此彰顯。
最後，政策行銷強調重大政治、經濟、社會目標的滿足，並使所有公民都能藉此 受益，並進一步提供國家社會發展的原動力。是以，作為一種公共管理技術，政 策行銷十分重視追求群眾個人價值及社會集體利益間的最佳解。
總括以上，行銷乃界於家父長式專制(paternalism)與自由意志論(libertarianism) 民主之間的某種中庸機制(Rothschild, 1999: 30)，雖然重視將政策利益廣澤於全民，
但也並未輕忽公部門啟發社會智識的關鍵角色。此外，雖然某種程度上政策行銷 乃扮演促成公共事務與市民社會之連結關係的角色，但它卻並非已民眾私人領域 的干預為宗旨，而是基於促進社會繁榮及發展的前提下，試圖協助民眾建立最基
10本研究認為：將「投票機會與票票等值」改寫為「彼此的價值協商」，更能符合審議式民主 (deliberative democracy)和本研究的意旨。
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本且必須的決策參與能力。當然，對於日後所有的公共政策來說，政策行銷思維 或技巧的學習不但有助於民主價值的提昇或捍衛，更擁有惇節、甚至最適化社會 資源配置的功能。至此，在敘明政策行銷的相關研究途徑及其主要意涵後，以下 將進一步提出本研究對於政策行銷的定義。