教育政策研究之政策回饋模式

第二章 文獻探討

本章文獻探討共分三節，探討教育政策研究之回饋模式、我國融合教育政策 之發展以及融合教育政策之相關研究發現，以作為本研究之研究學理基礎。章節 安排如下：第一節說明教育研究之政策回饋模式；第二節則闡述我國融合教育政 策之發展；第三節則整理融合教育政策之相關研究發現。

第一節 教育政策研究之政策回饋模式

多數教育政策研究假設政治因素（如：利益團體支持與否）將影響政策制訂。

而此種觀 點僅能 提供部 分教育事 業 （educational enterprise ）的 訊息， 因此 McDonnell（2009）認為研究者不應只是探究政治因素如何形塑政策，更應轉換 方向去研究政策執行將導致何種政治效果。本節首先說明既有之傳統政治與政策 研究模型及其不足之處，並提出教育政策研究之政策回饋模式及其應用。

壹、傳統的政治和政策研究模型

大多數的教育政策研究中假設：政治因素會影響政策制定，且政治因素將決 定資源應分配給何種學生並定義教學內容、方式與教師 （McDonnell, 2009），因 此政策將為學校和班級創造機會和限制，也直接影響學生的學習表現。圖 2-1-1 為傳統檢視政治與教育政策關係的觀點。

傳統檢視政治與教育政策關係的觀點假設政策的政治效果對於學習的影響 是模糊且間接的，經濟、社會與文化組織因素更能直接影響學生的學習表現。但 從一開始學習起，便會受到政策的影響 （McDonnell, 2009），學習更應為政策的 主要目標。而傳統模式中對於教育事業僅能提供部分資訊且無法深入探討學校在 政策執行面的狀況。

因此，McDonnell 認為除了瞭解政治因素如何形塑政策外，亦應探究政策產

生何種政治效果，也就是政策回饋（policy feedback）模式。政策回饋理論假設 政策一旦通過並執行後，將對其後政治動力產生影響。政治效果便同時是政策輸 入和輸出的過程。

資料來源：譯自 McDonnell（2009: 418）

Schattschneider（1935）提出「新政策創造新政治」的觀點，Skocpol（1992）

則認為政策由以下二種方式創造新政治效果：一為如何改變政府的地位，二為如 何影響組織的認同和資源分配，並追尋己身的利益。在第二種方式中，許多學者 聚焦於群眾政治行為上，並認為政策回饋研究是能夠連結個體政治態度及行動的 研究（Campell,2003; Mettler,2005; Mettler & Soss, 2004; Soss & Schram, 2007）。政 策一旦頒布後，會建立政治習慣、產生利益以及造成利益動員，有時大眾會採取 行動形塑未來的政策。

McDonnell 認為政策回饋模式尤其能了解制度、菁英以及大眾對於政策的影 響。學校為重要的教育政策執行機構，近年來的教育政策研究卻鮮少關心教育對 於學生的控制和服務。政策回饋模式因此更為重要，因其對於學校如何被規範、

政治因素

（例如：政策問題 與解決框架、決策 地點、利益團體）

動員

教育政策

 教育資源的層 級和分配

 學區和學校組 織

 教學實施

學習結果

經濟、社會、

文化因素

圖 2-1-1 政治與教育政策關係的傳統檢視觀點

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運作及資源分配能有清楚的瞭解。此些瞭解是重要的，因為個別的學校系統都將 形塑未來的政策發展。

貳、McDonnell 的政策回饋模式

政策所產生的政治動力將影響未來的政策走向，不是造成政策的改變，就是 強化政策並維持現狀。圖 2-1-2 為在 2009 年 McDonnell 政策回饋的模型，並藉 由此模型說明政策回饋模式。

資料來源：翻譯自 McDonnell（2009: 419）

政策特徵

政 策 回 饋 模 式 中 的 政 治 動 力 包 含 下 列 幾 個 部 分 （ McDonnell,2009:

419-420）： 一、政策特徵

以下四種政策特徵形塑政治結果：

（一）來源

政策來源包含促使政策制定者、政策來自於立法、司法或行政機構以及政 策制定與執行之政府階層。

（二）漸進或巨大改變

藉以瞭解現存制度及政治狀況是否失序、混亂。

（三）政策目標

Schneider and Ingram（1997）將政策目標分為兩個面向：一為其所處的社 會結構，另一為政策目標團體的政治力量。Schneider and Ingram 假設此兩 個面向將交互作用而形成不同的目標團體。例如：老年人領取社會福利津 貼會被視為是應得的，且擁有較大的政治效果：低收戶家庭的孩童領取津 貼雖仍被視為是應得的，卻僅有微弱的政治效果。政策制定者便考慮此二 種面向以決定提供利益或採取限制手段。

（四）政策手段

使用的政策手段將影響政治效果。如：激勵性手段或提供某部分資訊能促 使利益關係人開始行動。

二、制度結構和規範

政策可能會建立新制度，亦可能只強化舊有者。例如：政策的資源分配規則 將影響利益分配，包含誰得到，誰失去，誰從中付出代價。探討這些面向將有助 於瞭解利益動員對哪些人有誘因。何人參與決策、在何種層級作決定、政府如何 運作的規則皆能夠解釋及預測可能的政治聯盟與行動，亦能從中瞭解哪些人可能 缺乏政治資源及機會來表達自己的訴求。

三、詮釋效果

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此概念源於 Pierson（1993）詮釋效果的概念，並假設個人對於政策意涵的 解釋來自於執行機構傳達該政策的結果。詮釋效果說明了政策對於政治認同、政 治學習和政治信賴的影響，學者將此視為大眾態度與行為的連結。

過去研究中認為政策回饋模式與大眾態度及參與有關。較大的政體看待政策 目標的方式將影響政策對個體態度及政治行為之形塑。即使對於政策的詮釋效果 是主要形塑個體政治態度與行為的方式，仍會因資源分配的程度與種類的差異，

以及政府單位與方案接受者互動而有不同的詮釋結果。

四、差異性利益動員

在此模式中，形塑利益動員的誘因為政策制度結構和規範、個體如何詮釋政 策對己身的影響。在資源分配或規範制定上，政策對於保有或擴張利益以及如何 降低成本存有誘因。此假設與 Wilson（1989）以成本和利益預測動員的概念相似。

政策造成的成本或獲益皆能對付出代價或得利的個人或團體產生誘因。當所需付 出的成本或能獲取的利益擴散至大群體後，支持或反對政策的誘因便會降低。動 員的結果可分為二：當政策受益者持續加強或擴張現存的制度結構，這樣的動員 可以被稱做「正面政策回饋（positive policy feedback）」；反之在政策的反對者成 功地嚇阻政策或終結制度則稱為「負面的政策回饋（negative policy feedback）」

（Hacker,2004; Pierson,2000）。

並非所有的政策都會直接影響大眾的政治行動，但是在對某些人有利、某些 人有害時則能夠導致動員。因此，政策動員可能只會在菁英階層發生，也可能同 時存在於菁英和大眾中。「差異性」指出政策建立的機會結構可能會因為得到資 源的型態和數量或是團體取得資源的不同而導致政治上的不均等。

以上四個政治動力來自於一政策及其所產生之政治效果，既而被進一步型塑，

並迫使未來政策出現改變。

參、政策回饋模式的應用

以下藉由美國 standards-based accountability（以下簡稱 SBA）政策所產生的

政治效果，說明政策回饋模式的應用（圖 2-1-3）。

一、政策特徵

SBA 大體而言為一由政治和商業菁英與教育改革團體推動的由上而下的政 策，以促進經濟進步及教育機會公平為訴求。近來聯邦與州政府強烈支持 NCLB 法案，因為州政府的政策角色在過去 20 年間出現巨大的轉變。Manna（2006）

提出借用力量（borrowing strength）的概念：當一個政策企業家企圖對某一政府 推動一議程時，將會影響其他政府系統，使他們亦能接收此訊息。因此他認為 NCLB 法案改革是因為州政府間早已對於改革成就標準和評量方式有互動。

SBA 政策另一主要特徵為擁有多重目標以及依賴多種政策手段。因政策的 目標者不只是教育人員和學生，亦包含了家長、對此有興趣的大眾。

二、制度結構和規範

SBA 的制度結構已經造成了許多政治上相互違背之處。其中之一為 Meyer

（1979）提出的「不連續的中央集權」。SBA 政策強化了中央集權，因聯邦政府 控制了補助經費。然而，在聯邦政府的中央集權是不連續的，因為各州間仍擁有 不同的資源以及差異性的學業標準。此政策造成了訴求相同的教育機會的中央集 權和為地方利益而反對中央集權間相互拉扯。

SBA 也造成教育傳達系統更加複雜，包含政府提供的專業成長、教學協助、

測驗以及教材以便執行 SBA 政策。然而，實際上這些複雜的教育系統卻沒有造 成巨大的改變，大部分的地方學校人員仍舊做著「例行性」工作，確保學校的財 政和教育狀況，並且能在利益競爭激烈的環境下生存。

另一制度結構為教師專業判斷與來自於政府體制學生表現標準拉扯所造成 的緊張關係。然而 SBA 政策卻沒有造成多大的改變，只是使得結構更加複雜。

三、詮釋效果

大眾因為對於 SBA 政策了解的不多，因此對於此政策看法並不一致，對此 政策之詮釋效果了解也不多，包含政策所使用的語言造成民眾對教育系統的感知 亦不完全。僅對於「所有學生皆能達到高標準」、「學校需要進步」、「失敗學校」

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等詞彙較有印象。這也許也是因為大部分 SBA 政策倡導者的孩子並非在學年紀，

以及社會大眾缺乏關於 SBA 政策訊息的來源。

資料來源：譯自 McDonnell（2009: 421）

對於 SBA政策的詮釋也會因不同的團體而有所不同，以商業為導向的社區、

教師、低收入戶學生、有色人種皆有不同的詮釋。

四、差別性利益動員

SBA 政策造成不同的利益團體動員，包含一般政府和商業聯盟及其他因此

SBA 政策造成不同的利益團體動員，包含一般政府和商業聯盟及其他因此