融合教育政策之政治效果研究

全文

(1)國立臺灣師範大學教育學系碩士論文. 指導教授：王麗雲博士. 融合教育政策之政治效果研究. 研究生：黎明佳撰. 中華民國一○一年六月.

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(3) 融合教育政策之政治效果研究摘要本研究旨在探討融合教育政策之政治效果，結合文件分析法與訪談法來瞭解國民中學執行融合教育政策所產生之政治效果。其中透過政策特徵、國民中學內部相關規範、普通班導師對融合教育政策之詮釋、普通班導師對融合教育政策之利益動員來瞭解融合教育政策之政治效果，其研究發現如下：一、融合教育政策之政策特徵（一）以特殊學生意願為最高考量（二）政策較少考量教師本身之專業準備度二、國中校園內部之相關規範（一）設定以法律規範為依歸之明確規則（二）遵循以和諧、大局為重、趨利避害為原則之潛規則三、導師對於融合教育政策之內涵詮釋（一）對融合教育政策之看法因所持視角不同而有所差異（二）多數導師體認執行融合教育政策需以班上多數一般學生為重四、導師執行融合教育政策時之利益動員（一）以迴避和推責方式拒絕承擔融合教育政策之相關責任（二）有建設性之策略以一般學生為主五、融合教育政策在國民中學所產生之政治效果（一）家長隱瞞特殊學生身份無法達成融合教育政策成效（二）教師專業不足，缺乏支援網絡，鮮少顧及特殊學生學習（三）特殊學生個殊性大，以學習社會適應為主要目標關鍵詞：融合教育政策、政治效果.

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(5) A Study of the Political Effect of the Inclusive Education Policy Abstract The purpose of this study is to exam the political effect of the inclusive education policy. Specific questions include the policy characteristics, the structures and rules of junior high schools in implementing the inclusive education policy, the interpretive effects of the homeroom teacher, the differential mobilization interests of the homeroom teacher, and the political effect of the inclusive education policy. To address the research interests, document analysis and interviews are used to collect information needed. The findings of this study are summarized as follows: 1. The inclusive policy characteristic (1) The inclusive policy gives the priority to the intention of disabled students and their parents. (2) The inclusive policy considers less about the proficiency of the homeroom teacher. 2. The structures and rules of the junior high schools (1) Individual rules of the school follow the law stated by the government. (2) Hidden rules abided by when implementing the policy consider more about harmony, interests of the majority students, and risk control. 3. The interpretive effects of the homeroom teachers (1) Homeroom teachers’ evaluation of the inclusive education policy varies. (2) Most homeroom teachers consider the interest of the majority students their first priority. 4. The differential mobilization of interests of the homeroom teachers.

(6) (1) Homeroom teachers avoid taking major responsibilities for students with special needs. (2) Constructive strategies are based on the interests of the normal students. 5. The political effects of the inclusive education policy (1) The inclusive policy has limitations in achieving its goal because some parents of disabled students prefer to conceal their children’s condition. (2) Due to the lack of proficiency and supporting networks in implementing inclusive education, homeroom teachers give less consideration to academic performance of the disabled students. (3) Social adjustment is the main goal of inclusive education... Keywords: inclusive education policy, political effect. II.

(7) 謝誌直到開始寫謝誌的這一刻，都讓我覺得如夢似幻般不可思議，回首整整四年的研究所求學時光，頓時對於「要感謝的人太多了，就謝天吧！」這句話有深刻的體會。要完成這本論文，真的是受了許多人的幫助。首先要感謝我的父母，從小就對於我的教育費盡心思。在寫作論文的這段期間，總是默默支持，當我時常對著空白的電腦螢幕發呆時，關心和鼓勵的話語從沒少過，尤其是在最後的奮戰階段，更是讓我感受家庭滿滿的溫暖。在研究所就學和論文寫作期間，最感謝的便是王麗雲老師了。從碩一上學期修習老師開的課後，便對老師精闢的講解、深入的分析卻仍舊帶著風趣幽默的言談深深吸引。尤其老師對於我這個外務繁多，時常忙於他務的在職生的包容和指導，每每在討論時，老師都能引領我思考、解決論文上所遇到的難題，也關心我的生活和工作情形，能夠在研究所階段接受老師的指導，是件幸福的事！在論文的寫作上，感謝一路走來相挺的好友。每當我遇到瓶頸時，身邊總是有人伸出援手，給予我精神上的支持、實質上的鼓勵。到研究所上課總是來去匆匆，幸好有至涵、孟婷、易儒、俊吉、展光、冠瑋、雅妃、筑珈、逸勳、銘璟…… 對課業和生活上的時相討論和協助。政大教育系的伙伴，在我念研究所這個想法推我一把，又時常聽我發牢騷的宛廷，對我的論文進度和生活關心從不間斷的念芷、佳娟、佩君、佩曄、意茹。在最後衝刺階段，不斷督促我的進度和替我排解苦悶的珈禎。感謝在工作上的同事，總是督促我的論文進度，關心我的生活並不時提供意見的依珊；義不容辭、一不小心就幫我代理導師長達四年之久的雅婷；巧靈、彥君、庭山、泰元、哲匡、盈奇、匯芸、萬得……，不時的加油打氣；311 和 107 的關心與祝福。最後感謝每個在這本論文寫作過程中，曾經幫助我的人！黎明佳. 謹誌於 2012 年夏.

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(9) 目次第一章緒論....................................................................................................... - 1 第一節研究動機............................................ - 1 第二節研究目的與待答問題.................................. - 3 第三節名詞釋義............................................ - 5 第四節研究方法與步驟...................................... - 6 第五節研究範圍與限制...................................... - 7 第二章文獻探討 ............................................................................................... - 9 第一節教育政策研究之政策回饋模式.......................... - 9 第二節我國融合教育政策的發展............................. - 17 第三節融合教育之相關研究................................. - 34 第三章研究設計與實施 ................................................................................. - 51 第一節研究架構........................................... - 51 第二節研究對象........................................... - 53 第三節研究工具與實施程序................................. - 56 第四節資料處理........................................... - 58 第五節研究倫理........................................... - 59 第四章研究結果與討論 ................................................................................. - 61 第一節國民中學校園內融合教育政策之相關規定............. - 61 第二節國民中學普通班導師對融合教育政策之內涵詮釋....... - 71 第三節普通班導師執行融合教育政策之相關利益動員......... - 95 第四節融合教育政策之政治效果............................ - 105 第五章研究結論與建議 ............................................................................... - 115 第一節研究結論........................................ - 115 第二節建議............................................ - 122 參考文獻 .......................................................................................................... - 125 一、中文部分.............................................. - 125 二、西文部分.............................................. - 128 附錄 .................................................................................................................. - 131 附錄一訪談大綱.......................................... - 131 附錄二訪談同意書........................................ - 132 -. I.

(10) 表次表 2-2-1 表 2-2-2 表 2-2-3 表 2-2-4. 特殊教育法與融合教育相關法規第一次修正前後比較（1997） ... - 21 特殊教育法第二次修正後與融合教育相關法規（2001） .............. - 24 特殊教育法第四次修正後與融合教育相關法規（2009） .............. - 26 高級中等以下學校身心障礙學生就讀普通班減少班級人數或提供人力資源與協助辦法 ........................................................................ - 29 -. 表 2-3-1 表 3-2-1 表 3-2-2. 融合教育相關研究一覽表 ................................................................ - 39 研究學校一覽表 ................................................................................ - 54 研究對象及學校一覽表 .................................................................... - 55 -. II.

(11) 圖次圖 2-1-1 圖 2-1-2 圖 2-1-3 圖 3-1-1 圖 3-3-1. 政治與教育政策關係的傳統檢視觀點 ............................................. - 10 政策回饋模型.................................................................................... - 11 政策回饋模式在 SBA 政策上的應用 ............................................... - 15 研究架構圖 ....................................................................................... - 52 研究流程圖 ....................................................................................... - 57 -. 圖 5-1-1. 研究結論圖 ..................................................................................... - 116 -. III.

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(13) 第一章. 緒論. 本研究旨在透過國民中學普通班導師以及特教組組長對融合教育政策之感受與作法來瞭解此政策之政治效果，並對融合教育政策之修正提出建議。第一章分為四節：第一節為研究動機；第二節闡述研究目的與待答問題；第三節為名詞釋義；第四節為研究方法與步驟；第五節則界定研究範圍與限制。. 第一節研究動機聯合國在 1993 年的會員大會中通過《障礙者機會均等實施準則》，其中第 6 條明訂「普通教育有責任提供身心障礙者融合式教育，並在學校體系中給予障礙者必要的支持性服務以及教師所需的支援系統，只有在普通學校無法滿足身心障礙者的特殊需求時，才考慮特殊教育。」因此，融合教育成為特殊教育的發展趨勢，我國亦於 1997 年 5 月 14 日修訂《特殊教育法》，在其中第 14 條明訂「為使就讀普通班之身心障礙學生得到適當之安置與輔導，應訂定就讀普通班身心障礙學生之安置原則與輔導辦法；其辦法，由各級主管教育行政機關定之。」融合教育政策之實施，使得特殊教育中「最小環境限制」之理念得以付諸實現。然而，融合教育卻仍有多方阻力，諸如：家長過度保護，將孩子安置於普通班沒有安全感；行政體系未能充分配合，普通教育與特殊教育的合作基礎尚未建立；普通教師的排斥或普通教師缺乏特教知能，導致融合教育推展困難或看不到應有的成效（邱上真，2002）。普通班導師在面臨融合教育政策時，產生許多班級經營與教學上的困擾。因導師為融合教育政策之第一線執行者，其對於政策之瞭解與詮釋，及所遇之壓力和困擾，將影響融合教育推動及實行的實際成效，故探討融合教育實施以來，普通班導師對於此政策執行之成效與詮釋為研究動機之一。融合教育政策實施以來，雖然《特殊教育法》第 14 條規範：「為使普通班老師得以兼顧身心障礙學生及其他學生之需要，身心障礙學生就讀之普通班應減少 -1-.

(14) 班級人數；其辦法，由各級主管教育行政機關定之。」教育部亦擬定與此法規相關之實施辦法，以使普通班教師能夠順利進行教學。然各校際間與教師們對於融合教育實施後之配套措施、權責規範、班級經營與教學方式各有其不同的因應之道。瞭解面對特殊教育學生與一般學生融合之下的班級以及不同類型學校如何擬定內部規則以協助教師教學、教師如何在此規則下發展自己的教學與班級經營策略，對於融合教育政策執行之成效有影響。因此瞭解學校內部如何擬訂政策實施規則，教師如何據此發展教學方式，為研究動機之二。傳統的教育政策研究假設政治因素（如：利益團體支持與否）將影響政策制訂，然而此種觀點僅能提供部分教育事業的觀點，包含：為何重大政策改變較為困難；為何某些過時政策仍然存在；為何不同的政策有不同的參與者，以及教育資源如何分配等。然而，此種研究卻無法使人深入瞭解學校如何執行教育政策，並藉此以增進政治上的均等（McDonnell, 2009）。於是，McDonnell 提出政策回饋（policy feedback）的研究取向，將政策研究聚焦於機構的結構與內部規則制定、菁英與大眾對政策的詮釋、各方利益動員以及這些因素如何相互作用以形塑未來政策，以瞭解政策形成的政治效果。因此，如何跳脫傳統檢視教育政策的角度，應用政策回饋研究來瞭解國內教育政策之政治效果，此為研究動機之三。. -2-.

(15) 第二節研究目的與待答問題壹、研究目的基於上述研究動機，本研究之研究目的如下：一.. 分析融合教育政策之政策特徵。. 二.. 探討國民中學校園內融合教育政策之相關規定。. 三.. 探討國民中學普通班導師對融合教育政策之內涵詮釋。. 四.. 分析融合教育政策在國民中學執行時普通班導師之相關利益動員。. 五.. 探討融合教育政策在國民中學執行時所產生之政治效果。. 六.. 依據研究結果，提供對融合教育政策修正之建議。. 貳、待答問題依據研究目的，本研究欲探討之研究問題如下：一、. 融合教育政策之特徵為何？ 1-1 融合教育政策之政策目標為何？ 1-2 融合教育政策制定歷程為何？ 1-3 教育主管機構如何推動融合教育政策？. 二、. 國民中學內之融合政策相關規定為何？ 2-1 國民中學執行融合教育之內部規定為何？ 2-2 國民中學執行融合教育之內部組織為何？ 2-3 國民中學執行融合教育之內部權責分配為何？. 三、. 國民中學普通班導師對於融合教育政策內涵之詮釋為何？ 3-1 國民中學普通班導師面對融合教育政策之理解為何？ 3-2 國民中學普通班導師對自己在融合教育政策中的定位為何？ 3-3 國民中學普通班導師對融合教育政策推動之感受壓力及其原因為何？. 四、. 國民中學普通班導師在執行融合教育政策之相關利益動員為何？ -3-.

(16) 4-1 國民中學普通班導師採用何種策略面對融合教育政策？五、. 國民中學普通班導師在執行融合教育政策所產生之政治效果為何？. -4-.

(17) 第三節名詞釋義壹、融合教育融合教育係指將身心障礙兒童和普通同儕放在同一間教室一起學習的方式，強調提供身心障礙兒童一個正常化的學習環境，而非隔離的環境，在普通班中提供所有的特殊教育含相關服務措施，使特殊教育和普通教育合併為同一個系統（鈕文英、邱上真、任懷鳴、林淑玲、莊竣博，2000）。吳清山、林天祐（2003）說明融合教育為身心障礙學生之安置方式，由特定的機構走入一般的社區；由特殊學校轉至普通學校。本研究所指「融合教育」為廣義地將有特殊需求的身心障礙學生安置於國民中學普通班中就讀，學校單位仍然提供支援系統、特殊教育服務與課業、生活適應輔導，結合各方面的資源以使身心障礙學生與普通班學生能夠和諧相處，正常互動學習。. 貳、政治效果 McDonnell(2009)提出政策回饋(policy feedback)模式來討論政治效果，其中有四個政治動力會型塑政策發展：（一）政策特徵；（二）組織結構與相關規範；（三）政策執行者主觀詮釋；（四）不同團體的利益動員。本研究所稱之政治效果係指國民中學校園內普通班導師在執行融合教育時對融合教育政策之詮釋、所採取之因應策略與國民中學校園內相關利害關係人之利益動員對於國民中學校園內部所產生的改變。. -5-.

(18) 第四節研究方法與步驟壹、研究方法本研究採質性研究取徑，研究方法以文件分析與訪談法為主。質性研究較重自然情境的探究，重視人們意義的建構與情境脈絡的影響，強調知識嵌入情境之中，歷史與社會脈絡影響「真實」的呈現，突顯歷史與社會脈絡的掌握對於瞭解人類百態的重要性（潘慧玲，2006）。本研究旨在探究透過國民中學普通班導師以及特教組組長對融合教育政策之感受與作法以瞭解此政策之政治效果，亦為探討融合教育政策執行時社會脈絡下之個人詮釋及此政策在校園情境中推動之情況，故採用質性研究取徑。除蒐集、閱讀「融合教育」的相關政策與文獻，並進行資料彙整、分析。此外，為瞭解國民中學普通班導師對於融合教育政策之理解、詮釋，相關國民中學校園內之規定與政治效果，採取立意取樣（purposive sampling）方式，選取現任國民中學普通班導師及特教組組長為訪談對象。. 貳、研究步驟依據研究方法，本研究之研究步驟如下：一、蒐集、彙整相關文獻資料，並與指導教授討論擬定論文題目。二、訂定研究計畫、界定研究目標，確定研究方法、步驟及實施細節與進度。三、蒐集國內外相關文獻資料，閱讀、分析、彙整資料以確定研究內容。四、尋找選擇適合的研究對象，進行聯繫工作。五、設計、修正訪談大綱。六、實施訪談，並於訪談結束後整理、繕打逐字稿。七、分析訪談結果，整理、歸納結論。八、依據文獻探討與訪談分析結果撰寫研究結論。九、依據結論提出研究建議。. -6-.

(19) 第五節研究範圍與限制壹、研究範圍本研究以中部某縣市國民中學為研究區域，並以國民中學普通班導師為研究對象。藉由訪談特教組組長以瞭解國民中學內部為因應融合教育政策之實施，而建立之內部規則，以及普通班導師對於融合教育政策推動後所產生之利益動員。另透過普通班導師以瞭解其對融合教育政策之詮釋與發展出之教學與班級經營策略。基於學校型態的不同，除了依重視升學表現情形分為升學導向學校與非升學導向學校外，亦區分設有自主式特教班學校與未設立自主式特教班學校，以瞭解校際不同型態間融合教育的政策執行之政治效果評估。本研究以訪談法為主要研究方法，並針對訪談內容與文件分析結果討論融合教育政策之政治效果。. 貳、研究限制本研究因研究對象及範圍僅限於中部某縣市國民中學之普通班導師，因此在推論上受到限制。依據研究範圍，本研究僅針對中部某縣市國民中學之普通班導師為研究對象，因此研究結果僅能了解研究個案中之國民中學普通班導師對於融合教育政策之政治效果，故研究結果無法推論至學校之行政人員、未擔任導師職務之教師、家長、其他學習階段與地域。. -7-.

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(21) 第二章. 文獻探討. 本章文獻探討共分三節，探討教育政策研究之回饋模式、我國融合教育政策之發展以及融合教育政策之相關研究發現，以作為本研究之研究學理基礎。章節安排如下：第一節說明教育研究之政策回饋模式；第二節則闡述我國融合教育政策之發展；第三節則整理融合教育政策之相關研究發現。. 第一節教育政策研究之政策回饋模式多數教育政策研究假設政治因素（如：利益團體支持與否）將影響政策制訂。而此種觀點僅能提供部分教育事業（educational enterprise ）的訊息，因此 McDonnell（2009）認為研究者不應只是探究政治因素如何形塑政策，更應轉換方向去研究政策執行將導致何種政治效果。本節首先說明既有之傳統政治與政策研究模型及其不足之處，並提出教育政策研究之政策回饋模式及其應用。. 壹、傳統的政治和政策研究模型大多數的教育政策研究中假設：政治因素會影響政策制定，且政治因素將決定資源應分配給何種學生並定義教學內容、方式與教師（McDonnell, 2009），因此政策將為學校和班級創造機會和限制，也直接影響學生的學習表現。圖 2-1-1 為傳統檢視政治與教育政策關係的觀點。傳統檢視政治與教育政策關係的觀點假設政策的政治效果對於學習的影響是模糊且間接的，經濟、社會與文化組織因素更能直接影響學生的學習表現。但從一開始學習起，便會受到政策的影響（McDonnell, 2009），學習更應為政策的主要目標。而傳統模式中對於教育事業僅能提供部分資訊且無法深入探討學校在政策執行面的狀況。因此，McDonnell 認為除了瞭解政治因素如何形塑政策外，亦應探究政策產 -9-.

(22) 生何種政治效果，也就是政策回饋（policy feedback）模式。政策回饋理論假設政策一旦通過並執行後，將對其後政治動力產生影響。政治效果便同時是政策輸入和輸出的過程。. . 教育資源的層級和分配. . 學區和學校組. 政治因素（例如：政策問題. 教育政策. 學習結果. 織. 與解決框架、決策地點、利益團體）動員. . 教學實施. 經濟、社會、文化因素. 圖 2-1-1 政治與教育政策關係的傳統檢視觀點資料來源：譯自 McDonnell（2009: 418）. Schattschneider（1935）提出「新政策創造新政治」的觀點，Skocpol（1992）則認為政策由以下二種方式創造新政治效果：一為如何改變政府的地位，二為如何影響組織的認同和資源分配，並追尋己身的利益。在第二種方式中，許多學者聚焦於群眾政治行為上，並認為政策回饋研究是能夠連結個體政治態度及行動的研究（Campell,2003; Mettler,2005; Mettler & Soss, 2004; Soss & Schram, 2007）。政策一旦頒布後，會建立政治習慣、產生利益以及造成利益動員，有時大眾會採取行動形塑未來的政策。 McDonnell 認為政策回饋模式尤其能了解制度、菁英以及大眾對於政策的影響。學校為重要的教育政策執行機構，近年來的教育政策研究卻鮮少關心教育對於學生的控制和服務。政策回饋模式因此更為重要，因其對於學校如何被規範、 - 10 -.

(23) 運作及資源分配能有清楚的瞭解。此些瞭解是重要的，因為個別的學校系統都將形塑未來的政策發展。. 貳、McDonnell 的政策回饋模式政策所產生的政治動力將影響未來的政策走向，不是造成政策的改變，就是強化政策並維持現狀。圖 2-1-2 為在 2009 年 McDonnell 政策回饋的模型，並藉由此模型說明政策回饋模式。. 詮釋效果政策特徵 . 來源. . 漸進或巨大的改變. . 政策目標. . 政策手段的類型. 制度結構和規範 . . 管理結構和地位. . 政治認同. . 政治學習. . 政治信賴. 參與和決策規則. . 未來政策. 對於經費、政治、資訊資源的分配規則. 差別性利益動員 . 動機和資源. . 目標和策略. 圖 2-1-2 政策回饋模型資料來源：翻譯自 McDonnell（2009: 419）. - 11 -.

(24) 政策回饋模式中的政治動力包含下列幾個部分（ McDonnell,2009: 419-420）：一、政策特徵以下四種政策特徵形塑政治結果：（一）來源政策來源包含促使政策制定者、政策來自於立法、司法或行政機構以及政策制定與執行之政府階層。（二）漸進或巨大改變藉以瞭解現存制度及政治狀況是否失序、混亂。（三）政策目標 Schneider and Ingram（1997）將政策目標分為兩個面向：一為其所處的社會結構，另一為政策目標團體的政治力量。Schneider and Ingram 假設此兩個面向將交互作用而形成不同的目標團體。例如：老年人領取社會福利津貼會被視為是應得的，且擁有較大的政治效果：低收戶家庭的孩童領取津貼雖仍被視為是應得的，卻僅有微弱的政治效果。政策制定者便考慮此二種面向以決定提供利益或採取限制手段。（四）政策手段使用的政策手段將影響政治效果。如：激勵性手段或提供某部分資訊能促使利益關係人開始行動。二、制度結構和規範政策可能會建立新制度，亦可能只強化舊有者。例如：政策的資源分配規則將影響利益分配，包含誰得到，誰失去，誰從中付出代價。探討這些面向將有助於瞭解利益動員對哪些人有誘因。何人參與決策、在何種層級作決定、政府如何運作的規則皆能夠解釋及預測可能的政治聯盟與行動，亦能從中瞭解哪些人可能缺乏政治資源及機會來表達自己的訴求。三、詮釋效果 - 12 -.

(25) 此概念源於 Pierson（1993）詮釋效果的概念，並假設個人對於政策意涵的解釋來自於執行機構傳達該政策的結果。詮釋效果說明了政策對於政治認同、政治學習和政治信賴的影響，學者將此視為大眾態度與行為的連結。過去研究中認為政策回饋模式與大眾態度及參與有關。較大的政體看待政策目標的方式將影響政策對個體態度及政治行為之形塑。即使對於政策的詮釋效果是主要形塑個體政治態度與行為的方式，仍會因資源分配的程度與種類的差異，以及政府單位與方案接受者互動而有不同的詮釋結果。四、差異性利益動員在此模式中，形塑利益動員的誘因為政策制度結構和規範、個體如何詮釋政策對己身的影響。在資源分配或規範制定上，政策對於保有或擴張利益以及如何降低成本存有誘因。此假設與 Wilson （1989）以成本和利益預測動員的概念相似。政策造成的成本或獲益皆能對付出代價或得利的個人或團體產生誘因。當所需付出的成本或能獲取的利益擴散至大群體後，支持或反對政策的誘因便會降低。動員的結果可分為二：當政策受益者持續加強或擴張現存的制度結構，這樣的動員可以被稱做「正面政策回饋（positive policy feedback）」；反之在政策的反對者成功地嚇阻政策或終結制度則稱為「負面的政策回饋（negative policy feedback）」（Hacker,2004; Pierson,2000）。並非所有的政策都會直接影響大眾的政治行動，但是在對某些人有利、某些人有害時則能夠導致動員。因此，政策動員可能只會在菁英階層發生，也可能同時存在於菁英和大眾中。「差異性」指出政策建立的機會結構可能會因為得到資源的型態和數量或是團體取得資源的不同而導致政治上的不均等。以上四個政治動力來自於一政策及其所產生之政治效果，既而被進一步型塑，並迫使未來政策出現改變。. 參、政策回饋模式的應用以下藉由美國 standards-based accountability（以下簡稱 SBA）政策所產生的 - 13 -.

(26) 政治效果，說明政策回饋模式的應用（圖 2-1-3）。一、政策特徵 SBA 大體而言為一由政治和商業菁英與教育改革團體推動的由上而下的政策，以促進經濟進步及教育機會公平為訴求。近來聯邦與州政府強烈支持 NCLB 法案，因為州政府的政策角色在過去 20 年間出現巨大的轉變。Manna（2006）提出借用力量（borrowing strength）的概念：當一個政策企業家企圖對某一政府推動一議程時，將會影響其他政府系統，使他們亦能接收此訊息。因此他認為 NCLB 法案改革是因為州政府間早已對於改革成就標準和評量方式有互動。 SBA 政策另一主要特徵為擁有多重目標以及依賴多種政策手段。因政策的目標者不只是教育人員和學生，亦包含了家長、對此有興趣的大眾。二、制度結構和規範 SBA 的制度結構已經造成了許多政治上相互違背之處。其中之一為 Meyer （1979）提出的「不連續的中央集權」。SBA 政策強化了中央集權，因聯邦政府控制了補助經費。然而，在聯邦政府的中央集權是不連續的，因為各州間仍擁有不同的資源以及差異性的學業標準。此政策造成了訴求相同的教育機會的中央集權和為地方利益而反對中央集權間相互拉扯。 SBA 也造成教育傳達系統更加複雜，包含政府提供的專業成長、教學協助、測驗以及教材以便執行 SBA 政策。然而，實際上這些複雜的教育系統卻沒有造成巨大的改變，大部分的地方學校人員仍舊做著「例行性」工作，確保學校的財政和教育狀況，並且能在利益競爭激烈的環境下生存。另一制度結構為教師專業判斷與來自於政府體制學生表現標準拉扯所造成的緊張關係。然而 SBA 政策卻沒有造成多大的改變，只是使得結構更加複雜。三、詮釋效果大眾因為對於 SBA 政策了解的不多，因此對於此政策看法並不一致，對此政策之詮釋效果了解也不多，包含政策所使用的語言造成民眾對教育系統的感知亦不完全。僅對於「所有學生皆能達到高標準」、「學校需要進步」、「失敗學校」 - 14 -.

(27) 等詞彙較有印象。這也許也是因為大部分 SBA 政策倡導者的孩子並非在學年紀，以及社會大眾缺乏關於 SBA 政策訊息的來源。. 詮釋效果. 制度結構和規範政策特徵 . . 長及教育. . 巨大改變. . 多重政策目標和手段. . 不同的教育. 專業人士和政府機關權力的轉變. . 學校表現透. 因群眾對政治語言感知而造成不清楚的詮釋效果. 鮮少改變 . 大眾意見不一致. 傳達系統，但在政府結構和地位上卻. 以經濟成平等為訴求. . 不連續的中央集權. 菁英導向的聯合政府. . . . 部分團體認為 SBA 政策是利多，部分團體則否. 未來 SBA 政策. 明化；以考試獲得獎賞及認可. 差別性利益動員 . 多元利益團體. . 草根性團體動員少；中產階級動員多.  圖 2-1-3 政策回饋模式在 SBA 政策上的應用  421）目標和策略資料來源：譯自 McDonnell（2009:. 對於 SBA 政策的詮釋也會因不同的團體而有所不同，以商業為導向的社區、 - 15 -.

(28) 教師、低收入戶學生、有色人種皆有不同的詮釋。四、差別性利益動員 SBA 政策造成不同的利益團體動員，包含一般政府和商業聯盟及其他因此而得利者催生此政策。另外民主黨和共和黨亦因為此法案對於商業菁英之經濟利益與關心公立教育品質及稅收使用的選民有幫助，也對此政策進行利益動員。 SBA 政策因有全國統一的學習和測驗標準，因此減少了教育資訊的不對稱，造成草根性團體較少利益動員，而中產階級者則會進行利益動員，因其反對全國性評量，此種測驗僅能測出較低層次的知識，對其子女不利。五、未來 SBA 政策由於 SBA 仍為美國主導政策之一，因此預測將有新一代的 SBA 政策產生。利益團體的動員和支持將可能造成政策有漸進式的改變，建立更有效界定學生及學校表現的教育責任系統。然而，反對力量則不足以改變政策，政策已然成熟。主張課程內容表現標準化者，已經在許多州由不同的利益團體、Obama（2009）的演講中提出，目的是反對不連續的中央集權狀態。然而，不論全國統一標準為何，各州仍有可能持續保有不同的執行方式。而政府力量和專業學術機構將仍然互相抗衡，並將形塑新的 SBA 政策。. 肆、小結傳統對於教育政策研究的觀點，政治因素會影響政策制定，加以其他經濟、社會、文化等因素，將影響學生學習結果。然而，此種觀點卻忽略了政策本身在執行時，便會對其所執行的環境和相關利益人士產生政治效果，進而反過來影響下一次的政策修正。因此，藉由政策回饋模式，將能夠從另一個角度瞭解政策在執行後，對於未來政策的形塑效果。政策不僅是單純的經濟、社會、文化變相加以政治因素的產物，在第一線的政策執行者和執行機構，更可能因為自己對政策的詮釋以及所訂定的內部規範，對未來產生深遠的改變。 - 16 -.

(29) 第二節我國融合教育政策的發展本節將以分析我國融合教育政策之現況出發，首先敘述我國融合教育政策立法歷程，接著說明我國融合教育政策之特徵，以期對我國融合教育政策現況做完整呈現。. 壹、融合教育政策立法歷程特殊教育在我國雖已有百餘年之歷史，但特殊兒童之教育，直至民國 57 年實施 9 年國民教育後，始普遍受到各界之關切與重視。民國 73 年，由於我國關於特殊教育之法令，僅有國民教育法第 14 條、高級中學法第 8 條、兒童福利法等零星規定外，對於特殊教育缺乏整體規定，據以推動全面特殊教育，殊嫌不足，因而推動制定特殊教育法（《特殊教育法草案》，1984）。其中草案第 18 條：「身心障礙學生，得依鑑定結果，按身心發展狀況及學習需要，輔導其轉入其他特殊教育學校（班）或普通學校相當班就讀。」已可略知政府提案時針對特殊教育學生之身心狀況與學習需要，調整施教環境或方式。此法案在民國 73 年 4 月 11 日制訂時之教育、法制兩委員會所召開之委員審查會議中，立法委員方素敏針對「回歸主流」運動提出討論：「回歸主流」運動，也稱為「正常化」運動，亦即藉著特殊教育的推行，使殘障兒童得到最適當的教育與養護，發展健全的人格，成為社會的正常的一份子。此一運動的內容，至少包含下列三點原則： 1. 所有的兒童，不論其殘障的種類或程度如何，都有權利接受義務教育。過去，義務教育著重於對父母的要求，但學校卻可因種種理由拒絕特殊兒童入學，現在，新的法律也要求學校必須克服所有的困難，讓每一個兒童都能上學校接受教育。 2. 殘障的兒童，應該在最常也就是最少限制的環境下接受教育。過去的教育設施偏 - 17 -.

(30) 重於隔離特殊的兒童，因而剝奪了特殊兒童與正常社會接觸的機會，新的觀念要求學校盡所有努力使殘障兒童與正常環境接近，以更接近正常的社會生活。 3. 每一個殘障的兒童都應該得到最適當的教育。過去的學校教育方式，是把所有的孩子都放進教室，一視同仁地施教，現在則要求專業化的教師設計特殊的教學方案，讓殘障兒童依其障礙的性質得到最有績效的學習。（《立法院公報》，1984： 117-119）. 方素敏委員亦針對當時特殊教育中的「回歸主流」政策相關之缺失提出看法：教育當局的作法違反潮流。依照「回歸主流」的原則，應設法給予殘障兒童最適當的教育，使其未來能適應社會生活，因此對於輕度智能障礙和中、重度智能障礙的兒童，應盡量容納於一般的國民教育體系之中，以特殊班級來加以教育。可是我國教育當局卻往往在經費已經極度缺乏的情況下，寧願投資鉅額金錢設立教養院或特殊學校，動輒設立特殊學校或教養院，將他們與正常兒童隔離，而不願利用這些經費廣泛補助一般學校設立啟智班，來容納更多的殘障兒童，這是一種只重形式、貪圖便利的作法，對廣大殘障兒童並無實惠。（《立法院公報》，1984：117-119）. 而立法委員謝學賢則在 73 年 4 月 5 日之委員會審查中提出：特殊教育的目的是使身心障礙的學生回歸正常，但草案規定，身心障礙的學生，除了上特殊學校外，在普通學校要在特殊班就讀，亦即將身心障礙的學生與一般正常兒童的教導分別隔離，他們不與正常的兒童在一齊，又如何回歸正常，這樣下去，是否會變得更不正常了呢？（《立法院公報》，1984：24）. 綜上所述，在《特殊教育法》制定的歷程中，融合教育政策，尤其是「回歸主流」運動的部分，已然受到部分委員的重視。特殊教育法雖在民國 73 年制定完成，與「回歸主流」運動相關內容雖已在法律制定過程中被討論，然而其相關之條文卻沒有出現在甫制定完成之《特殊教育法》內。. - 18 -.

(31) 我國自《特殊教育法》制定以來，由於社會變遷與時代的轉移，部分內容因加入新的思潮與觀念，逐漸改變。與融合教育政策有關係的「最少限制環境」、「零拒絕」等概念，亦逐漸成熟並納入法律規定的範疇中。以下茲就融合教育政策至今納入《特殊教育法》之三次變革作說明：一、第一次修正隨著時代變遷，融合教育之觀念逐漸由西方引進國內，基於時代變遷以及特殊教育法部分內容周延性不足，立法委員謝長廷遂提出「特殊教育法修正草案」。其中修正要點第 5 點中提及：「本案教育安置原則，以『最少限制之環境』、『確保教育機會』為重要考量，一方面節省教育資源之浪費，另方面則是維護所有身心障礙學生之受教育機會。」此為第一次在立法草案中提及融合教育相關內容。並在修正條文中依照聯合國《殘障人權宣言》之精神，殘障者之就學，應盡量與一般學生共享教育資源，修正草案第 20 條指出「最少隔離環境限制」之觀念：「身心障礙學生之教育安置，應以滿足學習需要的前提底下，最不受隔離的環境為原則。所有身心障礙學生每年重新評估其教育安置之適當性。」（《特殊教育法修正草案》，1995）另針對特殊教育學生在普通班之安置提出修正條文第 21 條：「為使就讀普通班之身心障礙兒童得到適當之安置與輔導，應訂定就讀普通班身心障礙學生之安置原則與輔導辦法，其辦法由教育部定之。為使普通班老師得以兼顧身心障礙學生與其他學生之需要，身心障礙學生就讀普通班減少班級人數辦法由教育部定之。」當時以為為避免不適合在普通班學習之身心障礙學生，因缺乏其他教學措施，而被安置在普通班，故宜規範普通班身心障礙學生之安置原則。身心障礙學生就讀普通班，需要普通班教師加強個別輔導，調整教學方案，提供正向學習環境等，對老師專業知能之要求及時間、精神支付出相對提高，故宜另定輔導辦法及減少學生人數辦法，以確保教學品質（《身心障礙教育法修正草案》，1995）。. - 19 -.

(32) 同年，基於《特殊教育法》應增列有關教育安置原則應以滿足學生需要及反隔離原則，立法委員陳永興所提之特殊教育法部分條文修正案將「身心障礙學生之教育安置，應以滿足學生學習需要為前提下，最不受隔離的環境為原則。」列入條文中，並且因特殊學生就讀普通班仍需要協助，為保障身心障礙者能夠得到適當的協助，而加入「身心障礙學生就讀之普通班應減少班級人數」。針對此二次提出之修正案，立法院教育與內政審查二委員會於 85 年 10 月 28 日召開之審查委員會會議紀錄中，提及關於融合教育的部分。立法委員王拓對於就讀於普通班級的身心障礙學生是否有特別的輔導方式提出質疑：根據家長的反應，絕大部分身心障礙學生在普通班內，並沒有得到應該有的幫助，這點值得教育部注意，身心障礙學生在普通班裡，其實際需要並沒有給予特別的照顧，教育部對於在普通班裡的身心障礙學生，有沒有一套輔導辦法？（《立法院公報》，1996：20）. 教育部長吳京雖對王委員的意見認同，但仍認為身心障礙類別廣泛，在執行上仍有所困難。同樣對於普通班中特殊教育學生的輔導管道，立法委員陳光復亦提出質疑，教育部藍順德司長認為在學校盡量設置資源班的方式能夠解決輔導管道問題：普通班裡有身心障礙學生並非不恰當，這裡牽涉到若輕微身心障礙的學生，他的家長願意讓他和一般學生一同生活，則會比在特殊班恰當，所以在普通班的特殊學生，我們的處理方式是在學校裡盡量設資源班，讓這些普通班的學生有需要時可到資源班；再者，我們給予普通班的老師特殊教育專業知能的教育。（《立法院公報》，1996： 37）. 陳光復委員對於特教學生就讀於普通班的狀況，仍然質疑此種教學方式會對特教學生不利。然而，在同年 11 月 4 日的審查委員會會議紀錄中，立法委員蔡璧煌對於特 - 20 -.

(33) 殊教育學生究竟應予隔離或是回歸主流，學術界仍存有爭議，而認為在法律上應有較寬鬆的認定：有關身心障礙者的教育，過去認為應予以隔離，以提供更特別、更特殊的照顧，而後來的主流思想方認為，隔離是不對的，應回歸主流，應有最不受隔離的環境。但將來是否會有實驗證明，隔離較好，我們不敢說。由於此在教育界上甚具爭議性，所以，以「透過適當鑑定，按身心發展狀況及學習需要，輔導其就讀適當特殊學教育學校（班）、普通學校相當班級或其他適當場所」來規範，已相當完備，實不宜將學術上有爭議處納入法律條文中。（《立法院公報》，1996：320）. 經過協商，立法院於 86 年 4 月 22 日通過修訂《特殊教育法》全文，其中與融合教育政策相關者如下表 2-2-1 所示：. 表 2-2-1 特殊教育法與融合教育相關法規第一次修正前後比較（1997）條文. 修正後條文內容. 修正前條文內. 修正比較. 容內容第 13 條. 各級學校應主動發掘學生特質，透過資賦優異學生一、將特殊教育學生之界定由適當鑑定，按身心發展狀況及學習需經學力鑑定合. 資賦優異學生，增廣為所有. 要，輔導其就讀適當特殊教育學校格者，得以同等. 特殊教育學生，並強調各級. （班）、普通學校相當班級或其他適當學力參加高一. 學校對於瞭解學生特質的. 場所。身心障礙學生之教育安置，應級學校入學考. 主動性。. 以滿足學生學習需要為前提下，最少試或保送甄試二、提及融合教育政策中，為身限制的環境為原則。直轄市及縣（市）升學。其辦法由. 心障礙學生滿足學習需求. 主管教育行政機關應每年重新評估其教育部定之。. 情況下，「限制最少環境」. 教育安置之適當性。. 的概念。. - 21 -.

(34) 表 2-2-1 特殊教育法與融合教育相關法規第一次修正前後比較（續）條文修正後條文內容. 修正前條文內容修正比較內容. 縮短修業年限之資賦優異學生，其學為使就讀普通班籍及畢業資格，應由學校報請主管教之身心障礙學生育行政機關認定。. 得到適當之安置. 為使普通班老師得以兼顧身心障礙學與輔導，應訂定就第 14 條. 一、由資賦優異學生縮短年限辦法改為由就讀普通班身心障礙學生安置與輔導辦法。. 生及其他學生之需要，身心障礙學生讀普通班身心障就讀之普通班應減少班級人數；其辦礙學生之安置原法，由各級主管教育行政機關定之。. 則與輔導辦法；其辦法，由各級主管. 二、考量普通班教師實際教學需求，提出減少班級人數之策略。. 教育行政機關定之。就讀特殊學校（班）及一般學校普通本法施行細則、資由資賦優異及身心障礙學生班之身心障礙者，學校應依據其學習賦優異及身心障之鑑定辦法，轉而關注身心及生活需要，提供無障礙環境、資源礙學生鑑定辦障礙學生其學校適應需求及教室、錄音及報讀服務、提醒、手語法，由教育部定生活需要之資源方面的支第翻譯、調頻助聽器、代抄筆記、盲用之。. 持。. 24 電腦、擴視鏡、放大鏡、點字書籍、條生活協助、復健治療、家庭支援、家長諮詢等必要之教育輔助器材及相關支持服務；其實施辦法，由各級主管教育行政機關定之。資料來源：立法院（2012），http://lis.ly.gov.tw/lgcgi/lglaw?@@1804289383 - 22 -.

(35) 綜上所述，由有關法律條文與立法院公報中可以看出，我國對於特殊學生進入普通班中就讀時之權利仍有疑慮。法律對於特殊學生之安置及普通班學生人數減少之規定，擔心因教學資源不足而將特殊學生安置於普通班中就讀，會影響其原該有之受教權，因此對於特殊學生提供較多的資源來支持其學習。. 二、第二次修正民國 89 年 9 月 19 日，教育部提出《特殊教育法部分條文修正案》，其中第 14 條針對融合教育政策之各級主管機關之授權項目於畫線部分做修正：「對於就讀普通班之身心障礙學生，應予適當安置及輔導；其安置原則及輔導方式之辦法，由各級主管教育行政機關定之。為使普通班老師得以兼顧身心障礙學生及其他學生之需要，身心障礙學生之普通班應減少班級人數；其減少班級人數之條件及核算方式之辦法，由各級主管教育政機關定之」。主要是各級主管機關對於特殊教育學生之安置與輔導，及就讀普通班之學生人數減少之權責做新的規範。在民國 90 年 4 月 25 日之教育及衛生二審查委員會會議紀錄中，亦可窺見融合教育政策入法時希望藉由教育部能提供更多誘因或配套措施來讓教師更易接受特教學生進入普通班。立法委員洪秀柱認為當班上多一位情緒特殊學生，可能會製造教師不少困擾、並花費許多時間，因此一般學校較不能接受這種學生（《立法院公報》，2001）。她亦認為現行配套措施不足且對教師缺乏誘因，另外對於教師之專業知能亦有微詞：每個班級若是收一位特殊學生，臺北市可以減收三至五名學生，其他縣市則是三名。至於腦性麻痺、肢體殘障的學生則是只酌減一名學生，而且還要在不得增班的前提下，身心障礙學生的人數才可以酌減，所以現行的配套措施是非常吝嗇的。如果部長不能放寬這方面的誘因或配套措施，我相信老師拒收的情形還是會存在的。另外，今天特殊教育的師資嚴重不足，或許受過訓練的師資足夠，但是流失量更大， - 23 -.

(36) 今天如果採取回歸主流方式，將學生放在正常班級上課，則該班的老師是否應具備特教育的觀念？（《立法院公報》，2001：13-14）. 教育部長曾志朗則認為除了加強教師之在職訓練外，對於班級人數減少的配套措施外，亦能夠從增設助理人員及提供特教津貼來著手。經由協商後，立法院於 90 年 12 月 6 日修正《特殊教育法》部分條文，其中與融合教育有關之修正後條文列於下表 2-2-2：表 2-2-2 特殊教育法第二次修正後與融合教育相關法規（2001）條文. 修正後條文內容. 修正前條文內容. 修正比較. 第. 對於就讀普通班之身心障為使就讀普通班之身心障針對身心障礙學生就. 14. 礙學生，應予適當安置及輔礙學生得到適當之安置與讀普通班之辦法，除原. 條. 導；其安置原則及輔導方式輔導，應訂定就讀普通班身明定之減少班級學生之辦法，由各級主管教育行心障礙學生之安置原則與人數外，亦增加減少人政機關定之。為使普通班老師得以兼顧. 輔導辦法；其辦法，由各級數之條件及核算方式主管教育行政機關定之。. 之相關規定。. 身心障礙學生及其他學生為使普通班老師得以兼顧之需要，身心障礙學生就讀身心障礙學生及其他學生之普通班應減少班級人之需要，身心障礙學生就讀數；其減少班級人數之條件之普通班應減少班級人及核算方式之辦法，由各級數；其辦法，由各級主管教主管教育行政機關定之。. 育行政機關定之。. 資料來源：立法院（2012），http://lis.ly.gov.tw/lgcgi/lglaw?@@1804289383. - 24 -.

(37) 綜上所述，由相關法律條文與立法院公報中能夠得知，融合教育政策實行一段時間後，政府機關雖著眼於放寬各級主管教育行政機關之權責，法律之修訂亦如此為之。但在協商討論過程中對於教師所面臨之教學困境與配套措施不足而產生對於融合教育的排斥現象，或是否能解決教師對於融合教育政策排斥的問題，仍是十分值得關注的議題。. 三、第四次修正民國 96 年 6 月 8 日立法委員王榮璋、謝欣霓、徐中雄、管碧玲、潘孟安、徐國勇、蔡其昌、李昆澤、沈發惠、陳憲中、莊和子及李明憲，及民國 97 年 10 月 3 日立法委員陳節如、潘孟安、翁金珠、余政道、陳亭妃、徐中雄等人分別提出《特殊教育法修正草案》，其內容雖略有不同，但針對融合教育政策部分則十分類似。茲就立法委員陳節如（2007）等人之修正草案做說明。其修正草案第 15 條：「對於就讀普通班之身心障礙學生，應予適當教學及輔導；其教學原則及輔導辦法，由各級主管教育行政機關定之。為使普通班老師得以兼顧身心障礙學生及其他學生之需要，身心障礙學生就讀之普通班應視實際需要增加額外人力資源及協助或減少班級人數等；其辦法，由中央主管教育行政機關定之」，將前次修正時針對教師缺乏人力資源及配套措施進行補強，除說明以對特殊學生之教學及輔導為主要任務外，安置工作則由鑑輔會與特推會進行。另外，對於教師支持人力增設的策略，則有利更有效支持普通班教師執行特殊教育服務。另外，政府所提之《特殊教育法修正草案》則在規範高級中等以下教育階段學校特殊教育班的三種辦理方式，其中第 11 條：「高級中等以下各教育階段得設特殊教育班，其辦理方式如下：一、集中式特殊教育班，二、分散式資源班，三、巡迴輔導班。前項特殊教育班之設置，應由各級主管機關核定；其班級之設施及 - 25 -.

(38) 人員設置標準，由中央主管機關定之。高級中等以下各教育階段學生，未依第一項規定安置於特殊教育班者，其所屬學校擬具特殊教育方案向各主管機關申請，其申請內容與程序之辦法及自治法規，由各主管機關定之。」而教育部對於特殊教育修法基本理念中第 5 點亦強調：「符應特教育發展趨勢，建構無障礙教學環境，滿足多元安置與適性化服務。」而在民國 98 年 10 月 23 日之教育及文化委員會審查會議時，立法委員洪秀柱對於本法案之附帶決議案中提及：「教育部應檢討因應身心障礙學生融入普通班教育，各學科領域教師師培課程修訂之必要，以及現職學科領域教師所需回流課程之規劃。」98 年 10 月 23 日二讀時逐條討論條文時，立法委員陳節如則對於增加教師支持方面作出回應：改減少班級人數為增加特教師資人力；現行普通班就讀之身心障礙學生，並未因減少班級人數而得到足夠支持。建議教育部應朝向增加特教師資人力方式，包括增設資源教室或增加教師助理員來面對此問題。（《立法院公報》，2007：59）. 經由協商後，立法院於 98 年 10 月 23 日修正通過《特殊教育法》全文，其中與融合教育相關之修正條文列於下表 2-2-3：表 2-2-3 特殊教育法第四次修正後與融合教育相關法規（2009）條文修正後條文內容. 修正前條文內容. 修正前後比較. 第. 高級中等以下各教育階段學校此條文為新增法此條文為新增法條。. 11. 得設特殊教育班，其辦理方式如條。. 條. 下：一、集中式特殊教育班，二、分散式資源班，三、巡迴輔導班。. - 26 -.

(39) 表 2-2-3 特殊教育法第四次修正後與融合教育相關法規（2009）（續）條文修正後條文內容第. 前項特殊教育班之設置，應由各. 11. 級主管機關核定；其班級之設施. 條. 及人員設置標準，由中央主管機. 修正前條文內容. 修正前後比較. 關定之。高級中等以下各教育階段學生，未依第一項規定安置於特殊教育班者，其所屬學校得擬具特殊教育方案向各主管機關申請；其申請內容與程序之辦法及自治法規，由各主管機關定之。第. 高級中等以下各教育階段學為使就讀普通班一、第一項增訂其主體，. 27. 校，對於就讀普通班之身心障礙之身心障礙學生. 以資明確，並將「安. 條. 學生，應予適當教學及輔導；其得到適當之安置. 置」修正為「教學」，. 教學原則及輔導方式之辦法，由與輔導，應訂定就. 以符現況。. 各級主管機關定之。. 讀普通班身心障礙學生之安置原則與輔導辦法；其辦法，由各級主管教育行政機關定之。. - 27 -.

(40) 表 2-2-3 特殊教育法第四次修正後與融合教育相關法規（2009）（續）條文修正後條文內容. 修正前條文內容. 修正前後比較. 第. 為使普通班教師得以為使普通班老師得以兼顧身二、為符教學現場實際需. 27. 兼顧身心障礙學生及心障礙學生及其他學生之需. 求，於第二項增訂提. 條. 其他學生之需要，前項要，身心障礙學生就讀之普. 供所需人力資源及協. 學校應減少身心障礙通班應減少班級人數；其辦. 助之方式。. 學生就讀之普通班學法，由各級主管教育行政機生人數，或提供所需人關定之。力資源及協助；其減少班級學生人數之條件、核算方式、提供所需人力資源與協助之辦法，由中央主管機關定之。資料來源：立法院（2012），http://lis.ly.gov.tw/lgcgi/lglaw?@@1804289383 綜上所述，由相關法律條文與協商過程可以得知，融合教育的施行，普通班教師屬於執行主力。因此，教育部及立法委員逐漸重視由基層教師而來的聲音，除了以往減少普通班人數的做法外，亦希冀藉由人力資源的增加，使教師得到更大的支持。然而，不論是人數減少之條件或人力資源增加之方式，在落實融合教育政策時，在第一線執行政策之教師，仍會有自己對政策獨特的詮釋和因應策略，以面對多樣的教學工作。教育部於民國 100 年 8 月 10 日通過之《高級中等以下學校身心障礙學生就讀普通班減少班級人數或提供人力資源與協助辦法》，係針對就讀普通班級之身心障礙學生在班級中能獲得妥適的照顧，使導師有充分的體力與時間照顧班上每 - 28 -.

(41) 位學生，使身心障礙學生能夠在班級獲得專業人員及教師助理員、學校行政支持而設置此辦法。其中根據《特殊教育法》第 27 條第 2 項之規定，對普通班減少班級人數、提供人力資源與協助提出辦法。其辦法之規範與說明，列於下表 2-2-4：表 2-2-4 高級中等以下學校身心障礙學生就讀普通班減少班級人數或提供人力資源與協助辦法條文第二條. 說明本辦法所定高級中一、第一項明定學校之範圍。. 等以下學校（以下簡稱學校），其範圍如下：. 二、第二項明定本辦法適用之對象. 一、國民小學。二、國民中學。三、高級中等學校。本辦法之適用對象，指以部分時間或全部時間就讀普通班之身心障礙學生（以下簡稱身障學生）。第三條. 學校對身障學生學校對身障學生就讀之普通班，應依據鑑輔會綜合評估學生之. 就讀之普通班，應由各級主管機關特殊教育學生鑑定及就學輔導會（以下簡稱鑑輔會）評估身障學. 個別適應及學習需求，提供人力資源及協助，玆說明如下：一、為服務有特殊教育需求之身障學生，提供資源班教師或巡迴輔導教師進行特殊教育教服務，爰於第一款明定之。. 生之需求後，提供下列人二、為輔導生活自理或情緒行為問題之身障學生，依其需求程度提供教師助理人員協助，爰於第二款明定之。力資源及協助：一、身障學生有特殊教育需三、為強化並滿足身障學生專業團隊服務需求，依其需求安排求者：由資源班教師或巡. 特殊教育相關專業人員提供諮詢、治療或訓練服務，爰於第. 迴輔導教師進行特殊教. 三款明定之。. 育教學服務。. - 29 -.

(42) 表 2-2-4 高級中等以下學校身心障礙學生就讀普通班減少班級人數或提供人力資源與協助辦法（續）條文. 說明. 二、身障學生有生活自理或四、為協助有教育輔具需求之身障學生，並依其需求提供教育情緒行為問題者：依其需求程度提供教師助理人員協助。三、身障學生有專業團隊服. 輔助器具，爰於第四款明定之。五、為因應有調整考試評量服務需求之身障學生，並依其需求提供相關人力協助進行報讀、製作特殊試卷、手語翻譯、重填答案等協助，爰於第五款明定之。. 務需求者：依其需求安排特殊教育相關專業人員提供諮詢、治療或訓練服務。四、身障學生有教育輔具需求者：依其需求提供教育輔助器具。五、身障學生有調整考試評量服務需求者：依其需求提供相關人力協助進行報讀、製作特殊試卷、手語翻譯、重填答案等協助。第四條身障學生就讀之普一、為減輕教師班級教學負荷，宜評估後再減少其班級學生人通班，經鑑輔會就前條各數，爰明定身障學生就讀之普通班經鑑輔會綜合評估後，認仍款人力資源及協助之提應減少班級人數者，減少班級人數一人至三人。但有些身障學供綜合評估後，認仍應減生障礙程度較嚴重，考量教師教學輔導負荷較重，爰減少學生少班級人數者，每安置身人數可能超過三人達到四人，有此特殊情形者，不在此限。障學生一人，減少該班級人數一人至三人。但有特殊情形者，不在此限。. 二、另為充分考量身心障礙學生之障礙程度及教師教學負荷，宜視個案情形另外予以調整，身心障礙學生其身心障礙程度嚴重為重度障礙或多重障礙者，得減少班級人數超過三人，如其身心障礙程度尚屬輕微如弱視、輕度肢體障礙或學習障礙者，則無須減少班級人數，爰於但書中予以例外之規定。 - 30 -.

(43) 表 2-2-4 高級中等以下學校身心障礙學生就讀普通班減少班級人數或提供人力資源與協助辦法（續）條文. 說明. 第五條身障學生就讀之普一、第一項明定身心障礙學生就讀之普通班班級安排之原則，通班，其班級安排應由學須透過學校特殊教育推行委員會決議之討論機制，並需考量身校召開特殊教育推行委心障礙學生個別學習適性需要編配班級導師，不受常態編班相員會決議，依學生個別學關規定之限制。習適應需要及校內資源狀況，選擇適當教師擔任班級導師，並以適性原則. 二、為提升班級導師之特教專業知能，爰於第二項明定班級導師有優先參加特殊教育相關研習權利與義務。. 均衡編入各班，不受常態編班相關規定之限制。前項班級導師，有優先參加特殊教育相關研習權利與義務。第六條直轄市、縣（市）主為使身障學生獲得更完善之教學服務，從而鼓勵各直轄市縣管機關就身障學生就讀（市）政府提供對身障學生更有利之資源及協助，爰明定直轄之普通班減少班級人市、縣（市）主管機關針對身障學生就讀普通班減少班級人數數，或提供人力資源與協提供人力資源與協助之措施優於本辦法者，依其規定。助之措施優於本辦法規定者，從其規定。資料來源：教育部（2011）， http://www.edu.tw/SPECIAL/news.aspx?news_sn=4707&pages=0&site_content_sn=7390. 除教育部訂定與融合教育相關辦法外，各縣市政府教育主管機關亦訂定有地方性針對融合教育政策之相關辦法，以下茲就《○○市身心障礙學生就讀高級中等以下學校普通班教學原則及輔導辦法》、《○○市高級中等以下學校特殊教育推行委員會設置辦法》、《○○市高級中等以下學校身心障礙資源班實施要點》做說明： - 31 -.

(44) 一、特殊學生安置經特殊教育學生鑑定及就學輔導會鑑定及安置，以部分時間或全部時間就讀普通班的特殊學生，在安置上以在原班級接受相關教育輔導為原則，另應依身心障礙學生障礙狀況、學習需求及適應能力，整合集中式特殊教育班、分散式資源班、巡迴輔導班、特殊教育方案及相關專業服務人力等資源，以團隊合作方式提供輔導。二、普通班導師安排在普通班導師的安排上，《臺中市身心障礙學生就讀高級中等以下學校普通班教學原則及輔導辦法》強調以熱心輔導且願意配合特殊教育工作、曾修畢特殊教育導論三學分或以參加特殊教育研習五十四小時者為優先。將普通班導師對於帶領特殊學生的意願以及對於特殊教育有基本瞭解者為優先考量。三、特殊學生教學服務依法提供特殊學生融合及適性教育；充分參與校內外學習機會；以團隊合作方式為特殊學生訂定個別化教育計畫、編選適當教材、採取有效教學策略以及實施多元評量方式等，以求特殊學生能夠在普通學習環境中亦能夠接受良好的特殊教育服務。四、校方對於執行融合教育普通班教師的協助依法推定校方必須整合特殊教育專業人力，協助教師輔導身心障礙學；安排普通學校（班）教師與特殊教育學校（班）教師進行觀摩教學、交換或合作教學、個案研討活動；提供教師諮詢、協助，減少行政工作；建立無障礙學習環境，辦理特殊教育宣導活動；依法設立特殊教育推行委員會，協助執行特殊教育工作。. 貳、小結我國於 1997 年修正公布之《特殊教育法》，在法令上雖未出現「融合教育」一詞，然仍可以從中窺視提供適當安置輔導給就讀普通班之身心障礙兒童以及改 - 32 -.

(45) 善普通教育環境，讓身心障礙學生能夠有更好的學習和適應（鈕文英，2008）。綜上我國融合教育政策發展的歷程，我國融合教育政策發展歷程有以下特徵：對於融合教育政策之關注焦點首先關注於特殊學生之受教權益。由「回歸主流運動」開始，立法委員著重討論在特殊教育學生的學習環境正常化，提出「最少隔離環境限制」，並期避免在缺乏其他教學措施的情況下，將特殊學生錯誤安置於普通班內。期望能夠藉由法令的力量，讓特殊教育生得到最適合的教育。融合教育政策實施後，立法機構著重於改善普通班導師在學校執行此政策時所遭遇之教學困境，初期以減少班級學生人數為主要因應措施。由於讀普通班之特殊學生需要教師較多時間關注，因而提出減少班級人數之配套措施。其後則考慮為使普通班教師能更有意願接納特殊學生，而討論增設教學助理人員、給予特教津貼、提升教師專業知能等方式，其中提供人力資源與協助已順利進入法律條文內。然融合教育政策之內涵，偏重於教學現場問題及滿足特殊學生需求，對於選擇融合教育班級導師的規範則以有意願者與修習過特教三學分或研習五十四小時者為主，對於導師的特殊教育專業準備度上，考量較不足夠。然而，回顧融合教育政策制定之歷程，立法委員討論特殊學生回歸主流的方式以專業化的回歸主流為討論重點，包含需滿足特殊學生學習需求、為怕錯將特殊學生安置於普通班，而訂定特殊學生安置原則、加強特殊學生輔導、調整教學方式、提供正向學習環境、修訂師資培育課程，開辦現職教師回流課程，以加強教師專業等，皆屬於能夠使融合教育政策專業發展部分。但現行融合教育政策相關法律條文，卻無明確對於「專業」的融合教育實施作規範，形成有融合，專業較不足的情形。. - 33 -.

(46) 第三節融合教育之相關研究本節針對融合教育政策之相關理論與研究，分述其研究結果、所採取之研究方法及取樣。. 壹、融合教育之研究方法與取樣以「融合教育」為關鍵詞檢索而得 261 篇國內碩博士論文，歸納分析其所使用之研究方法及取樣。一、研究方法以研究方法來看，以量化研究者佔 100 篇，質性研究方法，包含訪談法 84 篇，訪談法與參與觀察法並行者有 6 篇，而質性與量化並重，兼採調查研究法與訪談法者則為 52 篇。二、研究取樣由取樣之學習階段來看，學前教育階段（包含幼稚園及托兒所）共有 21 篇論文；以國民小學階段為研究對象者最多，共有 71 篇論文：以國民中學為研究對象者次之，共有 14 篇論文：以高中職為研究對象者，則僅有 4 篇。由研究取樣的區域來看，排除全國性樣本以及未標明研究地域者，研究取樣對象以北部（台北市、新北市、桃園、基隆、新竹、苗栗）者最多，共有 31 篇；中部（台中、彰化、南投）者共有 21 篇；南部（雲林、嘉義、台南、高雄、屏東）者共有 23 篇；以東部（宜蘭、花蓮、台東）者最少，僅有 9 篇。. 貳、融合教育之相關研究我國研究融合教育政策者，多以普通班教師、特殊學生家長、一般學生家長以及國際間融合教育政策比較為主，其中又以對於擔任融合教育班級之普通教師為研究對象者最多，包含其對於此政策之滿意度與教學困擾研究。以下茲就融合 - 34 -.

(47) 教育相關研究之四個面向進行說明：一、普通班教師對於實施融合教育之滿意度研究針對普通班教師對於實施融合教育滿意度之研究僅有 7 篇，且研究之教育階段僅限於學前教育與國民小學階段。在學前教育方面，林碧霞（2011）研究發現新北市學前教師中有 79.3%對融合教育政策感到滿意，且不同背景教師間存在顯著差異；曹佳蓉（2011）研究發現屏東縣學前教師對於實施融合教育達到滿意程度，其中以「親師溝通」向度較為滿意，以「教師教學」向度較不滿意；在國民小學階段，李佳璉（2010）研究發現彰化縣國小普通班教師參與融合教育工作滿意度上介於滿意及不滿意之間，稍偏向滿意；洪雪玲（2003）研究發現台中縣國小普通班融合教師對於目前整體教學生態環境尚且感到滿意；陳羿庭（2009）研究發現彰化縣國民小學普通班教師教師獲得支援服務的頻率不高，且對支援服務的滿意度為普通，學校設有特教班級的教師在整體、「特教諮詢」與「課程與教學」的支援獲得與滿意度顯著高於學校無特教班者；劉江裕（2005）研究發現中部地區國民小學融合教育教師的工作滿意度只有中等程度，顯示目前工作情境仍未臻理想，需再加以改善。綜上所述，研究發現在學前教育階段，普通班老師對於實施融合教育感到滿意；然進入國小階段後，各地域之滿意度有差異，但整體而言滿意度較學前教育階段降低許多。. 二、普通班教師對於實施融合教育之教學困擾國內研究普通班教師對於實施融合教育之教學困擾大致上探討的學習階段為國民小學，大部分使用調查研究法，結果顯示：普通班教師在接受特殊教育學生安置於班上時，確實出現教學困擾。大致可以分為以下幾類：（一）普通班教師執行融合教育政策時心理層面之困擾 - 35 -.

(48) 教師本身對於特殊教與與融合教育政策之專業知能及背景不足，未修過特教學分的教師教學困擾多於曾修過特教學分與具有合格教師資格的教師，在提供特殊學生家長諮詢時，感到相當的困擾，顯示教師專業知能將影響執行融合教育政策；學校無法顧及教師帶班意願，教師擔心無法適應特殊學生需求，需要更多人力、物力、專業行政支援，任教學校無設立特教班者，工作壓力較大；親師之間對於融合教育認知有差異；教師工作負擔壓力大（方婉真，2008；吳南成，2010；林碧珠，2006；洪啟芳，2007；卓怡君，2006；許俊銘，2004；郭訓呈，2011；黃瑛綺，2002；楊芳美，2006；楊孝誼，2009；蔡文龍，2002）等。亦有少部分研究發現教師在心理層面之困擾程度並不高（劉軒銘，2009）。綜上所述，大多數普通班教師對於本身專業知能與特殊教育知識不足而感到困擾，尤其當學校行政人員無法顧及帶班意願及給予足夠的人力、物力資源時，更是如此。（二）普通班教師執行融合教育時所遇之教學方面困擾教師在執行融合教育政策時，多半對於班級學生人數過多，無法兼顧普通學生與特殊學生教學需求、在教材教法上之調整感到困擾。方婉真（2008）研究發現教師無法針對身心障礙幼兒進行個別化教學，無法兼顧一般幼兒與身心障礙幼兒之學習；李榮珠（2004）研究發現教師對教學時無法顧及特殊學生需求感到困擾；吳淑美（1999）認為融合教育在缺乏課程調整的空間，過密集強調教學成果的教學，使學生的能力及課業要求二者差距過大時，會出現障礙；吳南成（2010）研究發現「教學負擔重」，導致教師無法在教材與教法上做調整；邱上真（2001）研究發現有相當高比例的普通班國小教師認為教材太多與需要趕進度以及教學時間不夠使他們在協助身心障礙學生時感到困擾；林碧珠（2006）研究發現就課程教學而言，教師對於對障礙學生做課程調整及擬定進度時，最感到困擾；許俊銘（2004）研究發現教師覺得班級人數過多，難以兼顧特殊學生；郭訓呈（2011）研究發現班級人數過多，無法兼顧特殊學生需求，造成班級中上課品質下降，使 - 36 -.

(49) 班級教師心有餘而力不足；陳秋伶（2010）研究發現教師對身心障礙學生個別課程需求無法負荷，較少在班級提供身心障礙學生適性化教材；黃瑛綺（2002）研究發現特殊學生個別差異大，難以同時進行教學，只能利用下課時間進行輔導；馮淑珍（2005）研究發現特殊學生無法跟上普通班學習進度、干擾教師教學、對於普通班課程內容聽不懂且不感興趣，教師在課堂上無法兼顧所有學生的學習。綜上所述，普通班教師在執行融合教育政策時，因應班級中同時有身心障礙學生與普通學生，對於課程進度的掌握，課程調整的拿捏，無法兼顧兩種不同學習需求的學生，及過度要求學業表現的學校生態而感到困擾。研究已提及融合教育政策之執行，確實對於普通班教師造成困擾，然而普通班教師如何發展策略因應其所遇之困境，則沒有進一步闡述。（三）普通班教師執行融合教育時所遇支持系統之困擾教師在執行融合教育政策時，對於其支持系統之困擾大部分來自於學校行政層面，包含：身兼行政工作，工作負荷過重、無法得到足夠的特教資源及人力支持：無法有效運用家長方之人力資源等。方婉真（2008）研究發現教師認為社區所提供的教學資源缺乏且在人力支援、專業服務團隊及進修、諮詢管道方面皆不夠完善；李榮珠（2004）研究發現教師認為學校行政措施不能配合班級需求；吳南成(2010)研究發現配套措施不完備是融合班教師配合消極的主因；許俊銘（2004）研究發現教師對於「運用某些家長專業能力成為班上人力資源」感到困擾；郭訓呈（2011）研究發現無法得到最立即的支援及資源，且普通班教師若身兼多種行政工作，將無暇班級事務；黃瑛綺（2002）研究發現學校無法提供相關人力資源，或是配合教師做一些行政上的調整，讓教師感到困擾：蔡文龍（2002）研究發現教師認為教學中所需特教輔具資源不足感到困擾；賴翠媛（2003）認為學校行政支援匱乏，行政人員往往不瞭解特殊學生，無法給予普通教師必要的支援與協助。綜上所述，普通班教師在執行融合教育政策時，面對家長、學校行政人員、 - 37 -.