第二章 理論基礎與文獻回顧
第一節 文獻回顧
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第二章 理論基礎與文獻回顧
本研究本章第一節主要以丁種建築用地發展使用相關文獻回顧進行整 理，從我國工業用地開發政策沿革整理，接續探討本研究核心問題「零散 分布」、「使用性質衝突」、「用地閒置」及其他相關發展使用問題。藉此整 理我國過去在丁種建築用地發展使用存在之問題。第二節就本研究之相關 理論進行闡述，包含韋伯區位理論及聚集理論等。本研究的主要內容為探 討工業用地分布的效率，因此本章介紹各種工業區位的相關理論，同時蒐 集並回顧相關的文獻。
第一節 文獻回顧
一、 工業土地開發政策沿革
1934 年日治時期所頒訂臺灣都市計畫令全文 78 條進行地區建築管理 行為，文中規範「總則」、「地域及地區之設定暨建築物等之限制」、「土地 重劃」和「附則」等四章，主要重點著重於地區建築營造及地區環境建設 與地方衛生安全等面向，對於地方工業區開發與用地編定仍由中央主導，
地方及都市計畫委員會仍不具備主導地位，及至1945 年光復後繼受國民政 府制定之都市計畫法進行工業區與工業土地編定，然原日治時期所依法體 系及規範與光復後實施都市計畫有諸多歧異，且後者法規內容較為簡略，
因此實務上仍續行原臺灣都市計畫令內容進行都市建築管理，及至 1964 年修正都市計畫法才取代原日治時期規劃體系。（106 年度工業區開發與管 理年報：134）
在施行原有規範法令下，較欠缺對地區工業區的發展思維，因此戰後 各縣市區域對於工業土地的管制與指導相形消極，在依法發布的有限都市 計畫區中規劃工業區外，其餘地區尚無工業區編定概念，民間各依其需求 及市場環境條件依建築法令申請建築工業機房與工廠。此外，因政府對經
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濟政策宣導、法規不全或稽查有限等因素，亦有業者循民間習慣未依法定 程序申請，而形成未登記工廠。
我國自1960 年為配合工業發展，提供發展所需用地，創設六堵工業區 以來，工業區的開發目標及開發型態演進大致可歸納為五個階段（工業區 開發管理96 年度年報）：
（一） 國民政府遷臺的前十年經濟產業起步階段（1951 年至 1960 年）：
1950 年代的臺灣以農業為主，政府為維持經濟穩定並培植工業發展，此時 期的經濟產業政策以「農業培養工業，工業發展農業」為主，而工業發展 政策則是「發展勞力密集的進口代替民生必需品工業」。從1953 年起開始 實行「四年經建計畫」，農工業發展並重，並以勞力密集輕工業發展為主。
在工業用地方面，除六堵工業區外，政府並未主動編定工業區，工業用地 依賴都市計畫範圍內的工業區提供、興辦工業人自有土地或自行洽購等方 式取得，供給極為有限。
（二） 獎勵經濟產業投資的第一個十年階段（1961 至 1970 年）：我國工 業區開發政策最早可追溯到1960 年，當時工業用地因供給有限與法令限制 取得不易，政府為使興辦工業人便利投資以帶動工業發展，頒佈「獎勵投 資條例」，以租稅減免、簡化行政手續解決工業用地問題。該時期工業政策 則是「獎勵投資、發展出口工業、拓展國外市場」，工業區開發區域多在北 部及南部區域，尤以臺北、高雄兩都會區中的區域中心及一般市鎮為主，
開發規模則偏向大型工業區的開發。當期工業區開發政策目標主要有兩項：
1. 配合工業發展，改善臺北及高雄等地區工業投資環境，解決設廠 用地之需要。
2. 配合重大經濟建設計畫，發展相關工業。
（三） 經濟產業結構轉型階段（1971 年 1980 年）：1970 年代臺灣地區出 口擴張帶動經濟迅速成長，工業發展出現社會基礎建設供應不足、工資提 高形成勞力短缺及廠商過度依賴國外原料等問題。因此該階段政府以「調
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整經濟結構、促進產業升級」為經濟產業政策；在工業發展上則主張「發 展重化工業、推動第二次進口替代與出口擴張」。1970 年於經濟部下成立 工業局，主管工業用地之編定、測量、調查等開發事宜。此階段工業區開 發政策分為兩個時期：
1. 加強農村建設為主的過渡時期（1972 年至 1973 年）
1972 年政府鑒於農村地區人口外流嚴重，乃公佈「加強農村建設重要 措施」，期藉此發展農村地區的工業，創造就業機會。
2. 配合各地區工業發展的六年經建計畫時期（民國 1974 年至 1980 年）
此時期工業區開發主要目標在於配合各地工業發展，工業區的設置採 分散機動的方式，各地區也因工業區開發而帶動地區發展，紓解集中南北 的人口，引導人口產業向中部移動。
（四） 促進產業升級階段（1981 年至 1990 年）：1979 年爆發第二度石油 危機，臺灣經濟再度遭受衝擊，高能源密集度的工業發展需要調整。因此，
此階段工業開發政策為「加速經濟升級，積極發展策略性工業」，發展技術 密集度高、產業關聯度高、附加價值率高及能源密集度低的策略性工業，
而進入「促進產業升級的新經建時期」。因工業區土地出現滯銷，1980 年 所修訂的「獎勵投資條例」停止核發工業用地證明書，都市計畫範圍外的 工業用地，只剩下政府開發工業區、編定工業用地及為數極少的民營工業 區。因遭逢能源危機，造成土地滯銷，政府編定開發工業區作業趨於保守。
本階段工業區開發主要為延續上一階段未開發完成的工業區、配合產業升 級，並更新已開發的工業區。
（五） 發展高科技及智慧園區階段（1991 年至 2000 年）：本階段產業政 策為「厚植產業潛力，促進產業升級」，主要發展高科技產業。首先於1991 年頒布「促進產業升級條例」，而後經建會推動「發展臺灣成為亞太營運中 心計畫」，其中為因應「亞太製造中心」規劃而設有南港軟體園區、雲林科
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技工業區及臺南科技工業區等智慧型園區。另為因應地價漲及環保意識抬 頭，工業局規劃「離島式工業區」。
（六） 因應全球化時代階段（2001 年迄今）：本階段產業政策為「建設 臺灣成為綠色矽島」，使臺灣成為高附加價值的製造中心。在此階段，因我 國加入世界貿易組織（WTO），促使各產業均面對全球化之競爭。為因應 全球化所帶來之挑戰，政府積極推動既有工業區轉型，提供全球營運總部 設立用地，使企業之製造工廠雖因比較利益而外移，但仍能因營運總部之 設立而做「臺灣接單，異地生產」之分工，以維持工業區發展之企業活動。
2004 年為發展農業科技，引進農業科技人才，營造農業科技產業群聚，促 進農業產業轉型，以確保農業永續經營，訂立農業科技園區設置條例。另 外2017 年推動離岸風力發電產業推動策略，以中鋼為龍頭廠，成立離岸風 力機國產化聯盟（Wind-Team）；以臺船為龍頭廠，成立離岸風電海事工程 聯盟（Marine-Team）。運用我國地方產業特色，推動國際離岸風電開發商 來臺投資與國內業者合作，帶動地方投資與發展（106 年度工業區開發與 管理年報：3）。
面對政府經濟建設政策，1964 年都市計畫法完成修法，增訂區域計畫 篇章，確立非都市地區可編定工業區，然而當時政策仍由中央主導工業開 發。早期可從1960 年制定獎勵投資條例下之工業區開發，嗣後於 1970 年 成立經濟部工業局，統一管理編定工業區開發管理事宜；另一方面，政府 於1966 年依照加工出口區設置管理條例成立加工出口區，主導地區產業發 展，而都市計畫單位處於較被動地位。
區域計畫法的制定使都市計畫與區域計畫正式定為不同法規，在非實 施都市計畫地區可依區域計畫法進行編定使用分區與用地，然當時在工業 土地合法與非法併行狀態，且政府編制不足及缺乏發展主導計畫下，多以 現況使用進行現況編定，也使多數未登記工廠成為丁種建築用地來源。
從早期的法體系繼受與產業發展規劃消極等狀態，在區域計畫法制定
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初期與丁種建築用地的編定，本身即已形成散漫無秩序發展的型態，此種 狀態持續發展，期間伴隨政府對經濟發展政策的主導，對於非位屬工業局 主管編定工業區與加工出口區的業者，在非都市土地興建工廠與產品製造 上，具有生產成本較低之優勢。
目前我國工業區或科學園區的種類繁多，主管機關包括科技部、經濟 部、農委會、環保署、到新成立的海洋委員會，地方政府則有自行開發的 工業區和園區，以及民間報備興辦的工業區或軟體園區。從產業類別來說，
也可以說是「百工百業，園區林立」，除了科技部的科學園區、經濟部的工 業區、環保署所主管在桃園高雄花蓮的「環保科技園區」，還有農委會主管 的「屏東農業生物技術園區」、以及海洋委員會要在花蓮設置的「深層海水 園區」。地方政府所主管的各種園區，具有地方產業特色，類別之廣泛也是 不遑多讓。例如：臺南市政府經濟發展局的「柳營科技工業區暨環保園區」、 觀光旅遊局的「臺灣蘭花生物科技園區」、高雄市政府主管的「興達港遊艇 專業區」，產業型態頗有因地制宜的特色。
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二、零散分布
我國非都市土地各種使用分區及使用地類別自 1974 年區域計畫法頒 布施行後即在各地區進行編列，按內政部 1975 年 8 月 1 日臺內地字第 642764 號函頒「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須 知」，區域計畫的主要功能之一，在促進土地及天然資源之保育利用，充分 兼顧農業與工業癹展所需用地，以防止自然災害。此項功能，有賴土地使
我國非都市土地各種使用分區及使用地類別自 1974 年區域計畫法頒 布施行後即在各地區進行編列，按內政部 1975 年 8 月 1 日臺內地字第 642764 號函頒「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須 知」，區域計畫的主要功能之一，在促進土地及天然資源之保育利用，充分 兼顧農業與工業癹展所需用地，以防止自然災害。此項功能，有賴土地使