第二章 文獻探討
第一節 新管理主義對韓國教育行政的影響
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第二章 文獻探討
本章旨在探討新管理主義的背景和理論，新管理主義對韓國教育行政的影響 分析，韓國地方教育自治制度的沿革和教育行政權限的概念，以及中央與地方的 分配狀況之理論與相關研究，全章共分四節，第一節對新管理主義對韓國教育行 政的影響；第二節主要探討韓國的教育制度與發展；第三節探討韓國中央與地方 教育權限分析；第四節對韓國的學校營運委員會運作狀況，期望透過文獻探討作 為本研究發展之理論基礎。茲將各節內容分述如下：
第一節 新管理主義對韓國教育行政的影響
本節爲了瞭解新管理主義對韓國教育行政的影響，首先對新管理主義的意義 和興起背景等進行敘述。在韓國，新管理主義理論通過1995年5月31日實施的教 育改革案，滲透到了多種教育政策之中。因此，對於這種新管理主義在韓國教育 行政的發展過程中，以何種形式產生了影響，要考察相關內容。爲了確認教育改 革後的二十幾年間，韓國教育改革過程與新管理主義理論有何脈絡關聯，通過分 析1995年以後政府教育改革中的政策理念爲中心，來瞭解一下韓國教育改革的新 管理主義性質。
壹、 新管理主義之内涵
新管理主義的興起與當代政治經濟環境的變遷有莫大的關係，以往強調「同 僚管理」(collegial management)或者是「官僚體制」(bureaucratic system)的治理型 態遭過明顯的困難，新公共管理運動正式抬頭。1980年代是個變革的時代。世界
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主要政經思潮的鐘擺，開始由左向右擺動。在此之前，歐美各國為了快速復甦第 二次世界大戰之後的國內民生經濟，採用了凱因斯主義(Keynesianism)的觀點，積 極的設置和擴張各項公共服務機構，訂定相關的福利政策，充分地展現了濃厚的
「福利國家」(Welfare State)和「大有為政府」(big government)的色彩。但是如此 的政府規模卻逐漸地開始成為政府的財政負擔。再加上 1970 年代所發生的兩次 石油危機，政府遭遇了嚴重的經濟危機之外，連帶地，其合法性也開始遭受批評 與質疑。為了解決這個困境，以英國柴契爾政府和美國雷根政府為首的西方各國，
便開始著手於一連串的改革，將政府治理的後設哲學轉向新自由主義的論調之上，
市場、經濟、效率等原先使用於私人部門的要素，隨即被納入公共事務的運作當 中 (Haque, 2004)。
針對這開始於 1980年代的改革，學者們在談論時，用了許多不同的名詞來 稱呼它，如 Hood 於 1991年所用的「新公共管理」(New Public Management)；
Lan 和 Rosenbloom 在 1992 年 所 用 的 「 市 場 導 向 的 公 共 行 政 」 (Market-based Public Administration) ；Barzelay 在 1992年的「後官僚典範」(Post-bureaucratic Paradigm) ； Osborne 與 Gaebler 在 1992 年 所 發 表 ， 著 名 的 「 企 業 型 政 府 」 (Entrepreneurial Government)；Pollitt 在1993年所用的「管理主義」(Managerialism) (邱玲裕，2006)；以及「新管理主義」(New Managerialism) (Ferlie et al., 1996)等。
儘管名稱各異，但是公共行政學者 O. E. Hughes (2003) 認為這些名詞基本上都還 是在描述相同的現象。
新管理主義最主要的特色在於試圖將市場運作的管理原則運用至公共部門，
以激發並提升其效率與績效表現。Metcalfe 與 Richards 認為這背後的假設有兩 個：第一，將公部門活動置於市場壓力之下，有助於提高公部門的效能效率；第 二，即使性質有別，公部門還是可以取法自私部門（Larbi, 1999 : 11）。
新管理主義有哪些核心的特性，Keating 與 Shand（1998）精確的整理出重
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要的核心概念 ：
一、專注於效率、效能、服務品質與預期受益人是否獲益等結果。
二、去集中化的管理環境，以較佳的方式式結合權力カ與責任，讓資源分配 與服務提供的決策能更接近現場需求，獲取顧客或其他利益團體的回饋。
三、在公共部門的組織與非政府的對手中，創造競爭的環境，更致力於提供 顧客選擇。
四、探索更具有成本效益的另類途徑，指引公共服務或規定，包括市場工具 的運用，例如使用者付費、教育券(voucher)與財產權的販售等。
五、成果的續效責任(accountability)與建立追訴程序(due process)，並且從風 險規避轉型為風險管理。
貳、 新管理主義對韓國教育行政的影響
1994年1月，韓國作爲總統直屬的諮詢機構成立了教育改革委員會，構想了 教育改革的藍圖。教育改革委員會在1994年提交第1次報告書後，於1995年5月31 日制定了《爲建立主導全球化、資訊化的新教育體制而制定的教育改革方案》，
並在向總統報告的同時發表了該方案。隨後於1996年2月9日、8月20日和1997年6 月2日分別發表了第二次、第三次和第四次改革方案（Wie, 2003）。
從肯定的角度看，531改革方案比過去的任何一項教育改革方案，都更有前 瞻性、創意性及跨時代的意義，因此受到了高度評價。另外，在否定性方面，教 育改革案在韓國教育的未來方向設定方面，具有卓越的意義，但也受到了未能具 體提出方案的批評（Shin, 2000）。
在該改革方案中，教育改革委員會首先將當今時代稱爲「全球化、資訊化時 代」。規定爲「文明史大轉折時期」（教育改革委員會，1995）。換句話說，隨
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着尖端資訊及通訊科技的發展，意識形態障礙的崩潰，地區共同體與WTO體制的 開始實施等，無國界全球化時代的到來。全體國民擁有的知識、資訊的數量和質 量，換言之，知識資產成爲個人和國家發展的動力，左右國家競爭力的知識、資 訊化社會已經到來。
而且教育改革委員會強調，在這種大轉變的時代，爲了不落伍，成爲領頭羊，
需要教育改革，迄今爲止的教育是以背誦爲主的入學考試教育，以教育提供者爲 主的僵硬和整齊劃一的教育，爲產業化與以量的增長爲主的教育，因此教育改革 委員會認爲，今後無法培養出具有高度創造力、高品格、多樣化個性的人（教育 改革委員會，1995 : 11-14）。因此，教育改革委員會堅持推動教育改革，建立
「開放學習型社會，終身學習型社會」。
教育改革委員會表示：符合資訊化、全球化時代的人是具有高度的創意性和 高品格的人，其下部分所要求的人類，包括共同體意識強烈的道德人類，創造知 識和資訊，懂得智慧利用的創造性人類，開拓進取，堂堂正正的韓國人，作爲世 界市民的開放型、自律性和生產性人類等5種（教育改革委員會，1995 : 20）。還 提出了531教育改革方案的六個基本特徵，以此作爲對應新時代和培養新人類的 方案。第一，以學習者爲中心的教育。從教育提供者—學校及教師和教育行政機 關的便利為中心的教育，轉變爲以學習者爲中心的教育，通過市場化刺激，讓教 育提供者之間，產生多樣化的教育項目競爭，擴大教育需求者—學生和家長的教 育選擇權。第二，教育多樣化。擺脫過去單一且序列化的教育，設置和營運多種 教育項目和具備特色化的學校，培養學生的潛在能力，創意力及人性。第三，以 自律和責任感爲基礎的學校營運。這脫離了以限制和管控爲中心的教育營運，轉 變爲以個別學校的自律和責任心爲中心的教育營運，並依靠家長及學校相關人士 的自發參與，有效地營運學校。第四，自由與平等相協調的教育。在保障所有人 最大限度地，啓發自己潛能自由領域的同時，爲教育處於不利地位的人提供平衡
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的機制，以助其克服不利之處，確保教育的效率性。第五，教育資訊化。利用尖 端多媒體—資訊及通訊科技，任何人都可以不受時間和空間的限制，接受自己喜 歡的教育，實施21世紀型開放式教育。最後，追求高質量的教育。通過學校、教 師和學生之客觀嚴肅的評價體制，和穩健的財政支援，以服務爲主的教育行政等 綜合支援體制，以此提高教育質量（教育改革委員會，1995：21-22）。
其次，531教育改革案的目標體制大致有四種。第一，構建任何人都可以隨 時隨地，接受自己喜歡的教育的開放教育體制，和打造能讓所有國民自我實現最 大化的教育福利國家(Edutopia)。第二，為使學習者多樣化的個性得到尊重，並提 高其品性與創意性，我們將國內初中等教育部門(小學和中學)設定為改革標的，
期可以最大限度地開發所有學習者的潛能。第三，改革高等教育部門，使大學辦 學自主化，研究條件全球化，大學模式多樣化，使大學成爲具有世界水平的學科 和科技創新的產房，具有社會各方面要求的最佳培養素質和能力，具有多樣化的 人才素質。最後是向擴充教育財政，放寬各種限制，構建綜合評價體制的方向，
改革教育支援體制，使教育質量得到大幅提高（教育改革委員會，1995：23-36）。
這裏第一個目標實際上，就是531教育改革方案的總體基調和核心目標，其餘三 個目標可以看作是在此基礎上各次級部門的細部目標。
因此，教育改革委員會首先以全局和各領域核心改革內容爲重點的，第一批 改革方案中提出了48項任務，接著根據建立新職業體制爲目標的，第二批改革方 案中提出了30項任務，再從改革教育行政體制和推進教育資訊化工作面向，切入 之第三次改革方案中，共提出了24項任務，在以最後解決現實教育問題爲標的之 第四次改革方案中，提出了18項任務，共提出了120項任務。此後，韓國的教育 改革從531教育改革的大框架中繼承和發展，並從中挖掘被忽視或不足的課題，
重新改變推進方式。
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參、 分析韓國教育改革的新管理主義性質
一、全球化、資訊化的教育體制構想
我們所欲推動之教育改革，並非僅改善教育體制的一部分，或解決當前教育 問題之隨機面向，而是從根本上全面改變教育體制，改革無論是顯而易見的，亦 或是潛移默化的，皆須以新理念作為架構基礎上來施行之。這種教育改革的理念 不僅爲制定教育目的，編制教育內容並指明發展方向，而且開啟了提供學校制度
我們所欲推動之教育改革，並非僅改善教育體制的一部分，或解決當前教育 問題之隨機面向，而是從根本上全面改變教育體制，改革無論是顯而易見的，亦 或是潛移默化的，皆須以新理念作為架構基礎上來施行之。這種教育改革的理念 不僅爲制定教育目的，編制教育內容並指明發展方向，而且開啟了提供學校制度