第一章 緒論
第一節 研究背景與動機
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第一章 緒論
本章旨在針對本篇論文研究主題，說明其研究的背景與動機，以及研究的基 本架構。本章共分為四節，第一節為研究背景與動機；第二節敘述研究目的與待 答問題；第三節為名詞釋義；第四節為研究方法與步驟。
第一節 研究背景與動機
壹、 研究背景
第二次世界大戰結束以後，韓國教育系統一直致力於教育的數量增長，通過 擴大教育機會和擴大人類和物質系統持續演進至1980年代。在這個過程中，中央 政府重點關注教育政策的制定，地方教育行政機構應遵循的指導方針，以及地方 教育機構的管理和監督。此外，平等和效率的價值在教育政策制定中佔很大比例。
但是，進入1980年代後期，為適應國際社會的教育改革運動，及接受提高教育國 家競爭力的時代要求，韓國政府開始強調教育的菁英化、生產性與責任性，以及 爲了改善教育質量而推進了各種政策。
21世紀是全球化、知識資訊化和多元化的時代，為了使韓國教育與全球化、
知識資訊化、多元化同步，教育行政也要擺脫長期持續的中央集權、向下的支配 風格，朝地方分散及向上的自治型轉變，它必須從強調整體效率的風格轉變為強 調個性和卓越的風格，從促進普遍平等的風格轉變為以多樣性和多元化為目標的 風格。自1991年以來，韓國恢復了地方自治制度，以防止政治、經濟和文化的集 中結構，實現地區均衡發展和民主國家統治，並正式實施了地方教育自治制度。
教育自治制度是一個基礎教育體系，通過教育管理權力下放提高居民參與意識，
並考慮到每個地區的特殊性，建立和實施教育政策，從而確保教育的自主性、專
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業性和政治中立性。地方分權是通過合理分配中央政府和地方自治團體的權限和 責任，使中央政府和地方自治團體的功能相互協調，通過地區居民的自發參與，
地方自治團體自主決定有關地區的政策，並在自己的責任下執行。教育自治的宗 旨在於反映地區居民對國民最關心的教育之要求，減少政府對教育的干涉和控制，
實現對教育的權限委任和居民的統治。
在韓國，這種教育自治、教育分權化及學校自治的真正開始，可以從1995年 教育改革委員會發表的531教育改革中找到。此後到1997年爲止，一共發表了五 次《建立新教育體制的教育改革方案》。教育改革委員會主張，即將到來的21世 紀是資訊化和全球化時代，與之相適應的人類形象是具有高度創造力和高品格的 人。但現在以量的增長爲主的教育和以背誦爲主的灌輸式教育，是只背誦片面性 知識且脫離現實的教育，我們不能放任這種教育現況持續發展。故面對前述現狀，
再次強調了韓國教育改革的必要性（教育改革委員會，1995）。具有上述觀點的 教育改革之基本目標，是創造高質量的人力資源，主要是通過資訊和全球化，帶 來的各國家間市場化的激烈競爭已成功培養之（Kim, 2000），表明現有旨在健全 公民教育的教育觀念已逐漸改變。
新管理主義理論是韓國教育改革中，迄今爲止公共服務管理方式和活動模式 中，改革和革新的核心理論。在公共服務管理上，新管理主義之所以受到青睞，
是因爲政府試圖引入民間成功的管理理念和技法，從而創造更好的服務結果。換 句話說，在公共服務管理方面，新管理主義一針見血地指出傳統行政官僚模式 (bureaucratic model)在營運上存有之些許散漫，並爲革新提供了嶄新的刺激劑
（Osborne & Plasrik, 2000:12）。
許多研究文獻均指出自1980年起，因為新自由主義觀念的抬頭與興起，開始 反省國家在教育所扮演之角色，並認為應由市場運作的機制來反映教育品質。咸 認為龐大，集中化的官僚機構不夠靈活，且無法迅速回應不斷變化的經濟現實，
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於是有了去中心化（decentralization）的思維。如此的轉變是為了將教育行政決策 擬定的權力，由中央政府層級分散到地方學校層級使得校長、教師、家長、地區 成員和學生皆可共享決策擬定的權力（Levačić, 1998 ; Raab, 2000) 。權力下放的 主要理由在於，由上而下的教育改革模式，無法滿足地方政府的個殊情況與需求，
更剝奪了人民多元參與教育政策決定的責任與空間，使教育改革無法真開正的落 實，地方要能增能賦權，擁有教育政策參與、決定的能力，是由下而上的教育行 政決策方式。在講求扁平式管理的新管理主義影響下，強化管理與服務功能的組 織與空間之分權（丘昌泰，2014 ; Bellamy, 1996），現在許多國家已將適度的分 權視為一個重次大的政策，以此提升效率、靈活性，並以績效責任來回應經濟發 展及社會變遷的需求（陳榮政，2019）。
在韓國的教育發展過程中，隨着1991年地方教育自治的全面實施和1995年 531教育改革的多樣化教育分權化政策的實施，另外，爲了加強學校單位的自治 而引入「學校營運委員會」(학교운영위원회 ; School Steering Committee)制度等，
也可以從這種脈絡中理解，在韓國教育行政方面具有重大意義。
新管理主義（New Managerialism）興起於1980年代的政府再造風潮，至今影 響力歷久不衰，相關論述中所提及的效率（efficiency）、效能（effectiveness）、
績效責任（accountability）、回應性（responsibility）等層面，均成為學界爭相探 討甚至是許多OECD先進國家政府的政策主軸（孫本初，2011；戴曉霞，2002；
林海清，2002）。例如美國的「全國績效評估計畫」(The National Performance Review)、英國的「續階計畫」(Next Step Program)、「公民憲章計畫」(Citizen’s Charters)、紐西蘭的「政府部門法案」(State Sector Act)、「公共財政法案」
(Public Finance Act)、加拿大的「公共服務 2000 計畫」(Public Service 2000)等，
皆是此波政府再造下所產出的政策。這些政策皆包含了「新管理主義」的精神在 其中，強調引進企業的經營方法來改革公共部門，將顧客至上、組織彈性、市場
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競爭、績效評鑑等要素注入政府之中，以解決政府當下所面臨的財政危機。
為理解韓國的地方教育自治和學校自治，面對新管理主義所產生的變化，以 及當前課題，本研究將從新管理主義價值的角度切入，闡釋當前韓國教育界對應 新管理主義下所產生之教育行政分權化的情形，和論述當前韓國教育界近代的結 構轉型。
貳、 研究動機
1991年以後，韓國政府持續推進教育分權化和學校自治。最近2013年上一屆 政府上臺以後，政府作爲國政課題之一通過了「加強地方分權及市民社會，地區 共同體活性化」，地方教育自治制度和教育分權化持續活躍。結果，很多教育行 政權限被轉移給市、道教育廳，同時個別學校的自律性和自治權限也被擴大。另 外，現行韓國政府作爲五大國政目標之一，發表了「平衡發展的地區」，並將此 作爲實踐戰略之一選定爲「實現草根民主主義的自治分權」，強力推進地方分權 和居民自治。作爲具體推進課題，曾提出「劃時代的自治分權推進和居民參與的 實際化」，「爲地方財政自立的強力財政分權」，「恢復教育民主主義及強化教 育自治」。
目前的韓國教育自治制的特點是，教育執行機關的首長（教育監）與地方自 治團體的首長由不同人擔任。在實行教育自治的過程中，出現了地方自治與教育 自治之間的聯繫問題，而對居民參與不充分的教育自治制度的批評接連不斷。今 後，如果地方分權持續得到加強，中央政府和地方政府、以及地方水平上一般自 治和教育自治之間的關係，學校單位的自律性和學校自治強化的各種問題將得到 重新確立，這是教育自治和地方教育發展的核心課題。
爲了落實教育自治制度，有必要對教育自治制度實施過程中，出現的核心爭
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論點進行討論，並探索反映最近加強地方分權動向的新課題。在討論地方分權比 以往任何時候都具有劃時代意義的情況下，有必要從新管理主義的觀點，重新確 立中央和地方教育行政權力的合理分配是什麼，而且不僅是教育行政的分權，還 有必要轉換成，以學校的自律性和創意性爲基礎的學校營運體系，探索實現學校 自治的各種方案。特別是，在韓國531教育改革中，作爲落實學校自治的制度性 裝置而引入的學校營運委員會在大多程度上發揮了作用，並研究是否有需要改善 的事項，研究者認爲，該研究對新管理主義對韓國教育行政權限之影響具有重要。
因此，該研究應觀察新管理主義對韓國中央和地方教育行政權限產生了何種 影響，並考慮到最近隨着地方分權強化的政策和制度環境的變化，要探索與中央 教育行政機關（教育部）、地方教育行政機關（市、道教育廳）和地方自治政府
（市、道廳）設定可行的權限關係的方向，而探索爲教育自治及學校自治落實的 法律、制度多樣的改善方案。