新管理主義對韓國中央地方教育行政權限之影響硏究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學教育行政與政策研究所碩士論文指導教授：陳榮政博士. 政治大. 立. ‧ 國. 學 ‧. 新管理主義對韓國中央地方教育行政權限之影響硏究 io. sit. y. Nat. n. al. er. A Study of the Influence of New Managerialism on the Administrative. i n U. C. v. h eLocal authority of Central and in South Korea hi n g cEducation. 研究生：朴鍾盛撰中華民國 108年 11月. i. DOI:10.6814/NCCU201901283.

(2) 謝辭. 我來臺灣留學，在國立政治大學教育行政與政策研究所學習的這段時間，是我人生中最寶貴的時間。我除了在研究所裏學習外，認識了老師們、學長、同學和學弟，感謝他們在許多方面給予我很多幫助，使我能夠適應不熟悉的臺灣和學校生活。. 政治大很多熱情的鼓勵和悉心的指導，還不忘關心我的學業和生活，讓我倍感溫暖。本立首先，我深深地感謝我的導師陳榮政教授。在兩年的學習中，陳老師給予我. ‧ 國. 學. 論文正是在他的指導和幫助下完成的。其次，也非常感謝兩位口試委員，湯志民教授與洪啟昌教授，給我許多寶貴的意見，讓此篇論文能夠臻致完善。此外，很. ‧. 感謝教政所的老師們，秦夢群老師、吳政達老師、張奕華老師、郭昭佑老師，老. er. io. sit. y. Nat. 師們的豐富知識和溫柔的諄諄教海，是我研究路上的暖陽。. al. 除了師長的關愛之外，還要感謝教政所的莊玉鈴助教，因為有莊姐的幫助，. n. v i n Ch 讓我的研究所生活更舒服。同時，感謝在研究所一起學習的同學們，思杰、廷祥、 engchi U 修綺、茵茵、尚欽、睦迪、致均、介文等等，由於你們，生活過得精彩而又充實。. 最後，我最要感謝的是我太太和孩子們，侑辰、世娟、旻映，謝謝你們一直以來的相信與鼓勵，讓我能夠完成此學業。我愛你們。. 朴鍾盛謹誌 2019年 11月. ii. DOI:10.6814/NCCU201901283.

(3) 摘要以強調分權和市場主義等的新管理主義理論爲基礎的韓國的教育改革，以 1990年代爲起點，對很多教育政策的形成和發展產生了影響。本研究旨在探討新管理主義，對韓國中央與地方教育行政權限的影響，並分析從中央政府和地方政府，一般自治和教育自治等方面出發，爲地方教育自治發展的合理權限分配及治理的轉變。此外，探索學校自治的核心機構學校營運委員會的營運等，學校自治的發展方案。. 政治大教育治理的轉變、對學校自治及學校營運委員會運作的看法之呈現，同時並試著立研究者透過深度訪談法，深入瞭解受訪者對韓國教育行政精神、權限分配和. ‧ 國. 學. 詮釋從新管理主義的影響和價值的角度，教育分權和學校自治相關政策理解與發展方向。最後歸納出研究結論有以下七點：. ‧. 一、新管理主義價值影響教育需求者導向，和對此的反省而形成之教育公平。. y. sit. n. al. er. io. 範。. Nat. 二、地方教育自治本質，意味着以地方、教育專家、需求者爲中心，轉換教育典. v. 三、需要將教育權限真正轉移地方，特別是需要地方教育財政的轉移。. Ch. engchi. i n U. 四、中央與地方教育的治理，變成夥伴關係，而不是上下關係。五、一般自治對教育自治的治理，需要相互聯繫與合作，對合作機構的實質性運作至關重要。六、學校自治在於，強化學校的自律權限，強調相應的責任。七、學校營運委員會應提高行政透明性和民主性，並成爲真正的學校自治機構。根據以上研究結果，提出具體建議，提供相關教育行政主管機關及教育單位人員未來相關研究之參考。. 關鍵字：新管理主義、地方教育自治、學校營運委員會. iii. DOI:10.6814/NCCU201901283.

(4) Abstracts Starting from the 1990s, the educational reform in South Korea has influenced the formation and development of many educational policies, based on new managerialism theories that emphasize decentralization and marketism. The purpose of this study is to explore the impact of new managerialism on the administrative authority of central and local education in Korea, and to analyze the reasonable allocation of authority and transition of governance for the development of local educational autonomy starting from. 政治大. the central and local governments, general autonomy and educational autonomy. In. 立. addition, it explores the desirable development of school autonomy, such as the operation. ‧ 國. 學. of the school steering committee as a core organization of school autonomy. The researcher used in-depth interviews to understand the respondents views on. ‧. educational administration spirit in Korea, authority distribution, and changes in the. y. Nat. sit. education governance, and school autonomy and the operation of school administration. n. al. er. io. committee. At the same time, the research aims to explain the development of the. i n U. v. direction of policies related to decentralization of education and school autonomy from. Ch. engchi. the perspective of the impact and value of new managerialism. Finally, the research conclusions are summarized as follows: 1. The value of new managerialism affects the orientation of education demanders and the equability of education formed by reflection on this. 2. The essence of local education autonomy means transforming the paradigm of education with the local, educational experts, and demanders at the center. 3. The education authority needs to be actually transferred to the local government, especially the transfer of local education finance.. iv. DOI:10.6814/NCCU201901283.

(5) 4. The governance of central and local education has become a partnership, not a relationship between subordinates and superiors. 5. The governance of general autonomy and education autonomy requires mutual connection and cooperation, which is essential for the substantive operation of cooperative institutions. 6. School autonomy lies in strengthening the autonomy of schools and emphasizing corresponding responsibilities.. 政治大 and democracy, and become a true institution of school autonomy. 立. 7. The school administration committee should improve its administrative transparency. ‧ 國. 學. Based on the results of the above research, specific suggestions are put forward to provide references for future related research by personnel of relevant education. ‧. administrative authorities and education units.. sit. y. Nat. io. al. er. Keywords : new managerialism, local education autonomy,. n. school steering committee. Ch. engchi. v. i n U. v. DOI:10.6814/NCCU201901283.

(6) 目錄第一章緒論...................................................................................................................................................1 第一節研究背景與動機 .................................................................................................1 第二節研究目的與待答問題 .........................................................................................5 第三節名詞解釋 ...........................................................................................................6 第四節研究方法與步驟 ...............................................................................................7. 政治大第一節新管理主義對韓國教育行政的影響 ...............................................................11 立第二章文獻探討...................................................................................................................................... 11. ‧ 國. 學. 第二節韓國的教育制度與發展 ...................................................................................24 第三節韓國中央與地方教育行政權限分析 ...............................................................33. ‧. 第四節韓國的學校營運委員會運作狀況 ...................................................................49. y. Nat. er. io. sit. 第三章研究設計與實施....................................................................................................................... 63 第一節研究架構 ...........................................................................................................63. al. n. v i n Ch 第二節研究對象 ........................................................................................................... 64 engchi U 第三節研究方法 ...........................................................................................................65 第四節研究實施程序 ...................................................................................................66 第五節資料處理與分析 ...............................................................................................68 第四章研究結果與分析....................................................................................................................... 70 第一節新管理主義對韓國教育行政的影響及價值 ...................................................70 第二節韓國的中央、地方教育行政權限分配 ...........................................................76 第三節韓國的教育治理現況與轉變 ...........................................................................85. vi. DOI:10.6814/NCCU201901283.

(7) 第四節加強學校自治與學校營運委員會的實際作用 ...............................................94 第五章研究結論與建議.....................................................................................................................104 第一節研究結論 .........................................................................................................104 第二節研究建議 .........................................................................................................110 參考文獻 .....................................................................................................................................................113 中文部分 .......................................................................................................................113 韓文部分 .......................................................................................................................113. 治政大英文部分 ....................................................................................................................... 121 立 ‧ 國. 學. 附件 ...............................................................................................................................................................124 附件一 ...........................................................................................................................124. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. vii. i n U. v. DOI:10.6814/NCCU201901283.

(8) 表次表 2-1 韓國的教育發展階段 ............................................................................................................ 25 表 2-2 經濟增長期的社會經濟指標 ...........................................................................27 表 2-3 班級平均學生數及教師人均學生數的變化 ...................................................28 表 2-4 1949 年制定教育法規定的地方教育行政組織 ..............................................35 表 2-5 1963 年修訂的《教育法》 ..............................................................................36 表 2-6 根據《關於地方教育自治的法律》，教育委及教育監選舉制度的變化 ...38 表 2-7. 治政大韓國的地方自治區分表 ................................................................................... 42 立. 表 2-8 學校營運委員的定額 .......................................................................................55. ‧ 國. 學. 表 3-1 受訪者基本資料 ...............................................................................................64. ‧. 表 3-2 訪談大綱 ..................................................................................................................................... 67. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. viii. i n U. v. DOI:10.6814/NCCU201901283.

(9) 圖次圖 1-1 研究流程圖................................................................................................................................... 10 圖 2-1 韓國教育部組織圖(2019 年 10 月) ...................................................................41 圖 2-2 韓國地方自治的機關構成 .................................................................................43 圖 2-3 韓國首爾市教育廳組織圖(2019 年 10 月) .......................................................44 圖 3-1 研究架構 .............................................................................................................63. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. ix. i n U. v. DOI:10.6814/NCCU201901283.

(10) 第一章. 緒論. 本章旨在針對本篇論文研究主題，說明其研究的背景與動機，以及研究的基本架構。本章共分為四節，第一節為研究背景與動機；第二節敘述研究目的與待答問題；第三節為名詞釋義；第四節為研究方法與步驟。. 第一節研究背景與動機壹、研究背景. 立. 政治大. 第二次世界大戰結束以後，韓國教育系統一直致力於教育的數量增長，通過. ‧ 國. 學. 擴大教育機會和擴大人類和物質系統持續演進至1980年代。在這個過程中，中央. ‧. 政府重點關注教育政策的制定，地方教育行政機構應遵循的指導方針，以及地方教育機構的管理和監督。此外，平等和效率的價值在教育政策制定中佔很大比例。. y. Nat. er. io. sit. 但是，進入1980年代後期，為適應國際社會的教育改革運動，及接受提高教育國家競爭力的時代要求，韓國政府開始強調教育的菁英化、生產性與責任性，以及. n. al. Ch. 爲了改善教育質量而推進了各種政策。. engchi. i n U. v. 21世紀是全球化、知識資訊化和多元化的時代，為了使韓國教育與全球化、知識資訊化、多元化同步，教育行政也要擺脫長期持續的中央集權、向下的支配風格，朝地方分散及向上的自治型轉變，它必須從強調整體效率的風格轉變為強調個性和卓越的風格，從促進普遍平等的風格轉變為以多樣性和多元化為目標的風格。自1991年以來，韓國恢復了地方自治制度，以防止政治、經濟和文化的集中結構，實現地區均衡發展和民主國家統治，並正式實施了地方教育自治制度。教育自治制度是一個基礎教育體系，通過教育管理權力下放提高居民參與意識，並考慮到每個地區的特殊性，建立和實施教育政策，從而確保教育的自主性、專. 1. DOI:10.6814/NCCU201901283.

(11) 業性和政治中立性。地方分權是通過合理分配中央政府和地方自治團體的權限和責任，使中央政府和地方自治團體的功能相互協調，通過地區居民的自發參與，地方自治團體自主決定有關地區的政策，並在自己的責任下執行。教育自治的宗旨在於反映地區居民對國民最關心的教育之要求，減少政府對教育的干涉和控制，實現對教育的權限委任和居民的統治。在韓國，這種教育自治、教育分權化及學校自治的真正開始，可以從1995年教育改革委員會發表的531教育改革中找到。此後到1997年爲止，一共發表了五. 政治大紀是資訊化和全球化時代，與之相適應的人類形象是具有高度創造力和高品格的立. 次《建立新教育體制的教育改革方案》。教育改革委員會主張，即將到來的21世. ‧ 國. 學. 人。但現在以量的增長爲主的教育和以背誦爲主的灌輸式教育，是只背誦片面性知識且脫離現實的教育，我們不能放任這種教育現況持續發展。故面對前述現狀，. ‧. 再次強調了韓國教育改革的必要性（教育改革委員會，1995）。具有上述觀點的. sit. y. Nat. 教育改革之基本目標，是創造高質量的人力資源，主要是通過資訊和全球化，帶. io. er. 來的各國家間市場化的激烈競爭已成功培養之（Kim, 2000），表明現有旨在健全. al. 公民教育的教育觀念已逐漸改變。. n. v i n Ch 新管理主義理論是韓國教育改革中，迄今爲止公共服務管理方式和活動模式 engchi U. 中，改革和革新的核心理論。在公共服務管理上，新管理主義之所以受到青睞，是因爲政府試圖引入民間成功的管理理念和技法，從而創造更好的服務結果。換句話說，在公共服務管理方面，新管理主義一針見血地指出傳統行政官僚模式 (bureaucratic model)在營運上存有之些許散漫，並爲革新提供了嶄新的刺激劑（Osborne & Plasrik, 2000:12）。許多研究文獻均指出自1980年起，因為新自由主義觀念的抬頭與興起，開始反省國家在教育所扮演之角色，並認為應由市場運作的機制來反映教育品質。咸認為龐大，集中化的官僚機構不夠靈活，且無法迅速回應不斷變化的經濟現實，. 2. DOI:10.6814/NCCU201901283.

(12) 於是有了去中心化（decentralization）的思維。如此的轉變是為了將教育行政決策擬定的權力，由中央政府層級分散到地方學校層級使得校長、教師、家長、地區成員和學生皆可共享決策擬定的權力（Levačić, 1998 ; Raab, 2000) 。權力下放的主要理由在於，由上而下的教育改革模式，無法滿足地方政府的個殊情況與需求，更剝奪了人民多元參與教育政策決定的責任與空間，使教育改革無法真開正的落實，地方要能增能賦權，擁有教育政策參與、決定的能力，是由下而上的教育行政決策方式。在講求扁平式管理的新管理主義影響下，強化管理與服務功能的組. 政治大權視為一個重次大的政策，以此提升效率、靈活性，並以績效責任來回應經濟發立. 織與空間之分權（丘昌泰，2014 ; Bellamy, 1996），現在許多國家已將適度的分. ‧ 國. 學. 展及社會變遷的需求（陳榮政，2019）。. 在韓國的教育發展過程中，隨着1991年地方教育自治的全面實施和1995年. ‧. 531教育改革的多樣化教育分權化政策的實施，另外，爲了加強學校單位的自治. sit. y. Nat. 而引入「學校營運委員會」(학교운영위원회 ; School Steering Committee)制度等，. io. er. 也可以從這種脈絡中理解，在韓國教育行政方面具有重大意義。. al. 新管理主義（New Managerialism）興起於1980年代的政府再造風潮，至今影. n. v i n Ch 響力歷久不衰，相關論述中所提及的效率（efficiency）、效能（effectiveness）、 engchi U 績效責任（accountability）、回應性（responsibility）等層面，均成為學界爭相探討甚至是許多OECD先進國家政府的政策主軸（孫本初，2011；戴曉霞，2002；. 林海清，2002）。例如美國的「全國績效評估計畫」(The National Performance Review)、英國的「續階計畫」(Next Step Program)、「公民憲章計畫」(Citizen’s Charters) 、紐西蘭的「政府部門法案」(State Sector Act)、「公共財政法案」 (Public Finance Act)、加拿大的「公共服務 2000 計畫」(Public Service 2000)等，皆是此波政府再造下所產出的政策。這些政策皆包含了「新管理主義」的精神在其中，強調引進企業的經營方法來改革公共部門，將顧客至上、組織彈性、市場. 3. DOI:10.6814/NCCU201901283.

(13) 競爭、績效評鑑等要素注入政府之中，以解決政府當下所面臨的財政危機。為理解韓國的地方教育自治和學校自治，面對新管理主義所產生的變化，以及當前課題，本研究將從新管理主義價值的角度切入，闡釋當前韓國教育界對應新管理主義下所產生之教育行政分權化的情形，和論述當前韓國教育界近代的結構轉型。. 貳、研究動機. 治政 1991年以後，韓國政府持續推進教育分權化和學校自治。最近2013年上一屆大立政府上臺以後，政府作爲國政課題之一通過了「加強地方分權及市民社會，地區 ‧ 國. 學. 共同體活性化」，地方教育自治制度和教育分權化持續活躍。結果，很多教育行. ‧. 政權限被轉移給市、道教育廳，同時個別學校的自律性和自治權限也被擴大。另外，現行韓國政府作爲五大國政目標之一，發表了「平衡發展的地區」，並將此. y. Nat. io. sit. 作爲實踐戰略之一選定爲「實現草根民主主義的自治分權」，強力推進地方分權. n. al. er. 和居民自治。作爲具體推進課題，曾提出「劃時代的自治分權推進和居民參與的. Ch. i n U. v. 實際化」，「爲地方財政自立的強力財政分權」，「恢復教育民主主義及強化教育自治」。. engchi. 目前的韓國教育自治制的特點是，教育執行機關的首長（教育監）與地方自治團體的首長由不同人擔任。在實行教育自治的過程中，出現了地方自治與教育自治之間的聯繫問題，而對居民參與不充分的教育自治制度的批評接連不斷。今後，如果地方分權持續得到加強，中央政府和地方政府、以及地方水平上一般自治和教育自治之間的關係，學校單位的自律性和學校自治強化的各種問題將得到重新確立，這是教育自治和地方教育發展的核心課題。爲了落實教育自治制度，有必要對教育自治制度實施過程中，出現的核心爭. 4. DOI:10.6814/NCCU201901283.

(14) 論點進行討論，並探索反映最近加強地方分權動向的新課題。在討論地方分權比以往任何時候都具有劃時代意義的情況下，有必要從新管理主義的觀點，重新確立中央和地方教育行政權力的合理分配是什麼，而且不僅是教育行政的分權，還有必要轉換成，以學校的自律性和創意性爲基礎的學校營運體系，探索實現學校自治的各種方案。特別是，在韓國531教育改革中，作爲落實學校自治的制度性裝置而引入的學校營運委員會在大多程度上發揮了作用，並研究是否有需要改善的事項，研究者認爲，該研究對新管理主義對韓國教育行政權限之影響具有重要。. 政治大影響，並考慮到最近隨着地方分權強化的政策和制度環境的變化，要探索與中央立因此，該研究應觀察新管理主義對韓國中央和地方教育行政權限產生了何種. ‧ 國. 學. 教育行政機關（教育部）、地方教育行政機關（市、道教育廳）和地方自治政府（市、道廳）設定可行的權限關係的方向，而探索爲教育自治及學校自治落實的. ‧. 法律、制度多樣的改善方案。. sit. y. Nat. io. n. al. er. 第二節研究目的與待答問題. 壹、研究目的. Ch. engchi. i n U. v. 基於上述研究動機的說明，本研究目的有以下四點：一、透過韓國教育行政與地方自治制度的本質和內容，了解新管理主義的影響和價值。二、探討韓國中央與地方教育行政權限之合理分配和落實方案。三、提出在韓國新管理主義制度變革的影響下，中央與地方教育治理的改變。四、了解新管理主義的概念框架內，韓國學校自治和學校營運委員會的實際作用與發展策略。. 5. DOI:10.6814/NCCU201901283.

(15) 貳、研究待答問題基於上述研究目的，本研究之待答問題有以下四點：一、韓國教育行政及地方自治制度的核心精神，以及新管理主義的影響和價值爲何? 二、今後中央與地方教育，在行政實際運作層面之合理權力分配和落實方案爲何? 三、在韓國中央與地方教育治理方式會有何改變?. 學. ‧ 國. 治政四、韓國的學校自治和學校營運委員會的實際作用與發展策略為何? 大立第三節名詞解釋. ‧. 為使本研究指涉之重要名詞意義更為具體明確，茲分別定義如下：. io. n. al. Ch. engchi. er. sit. y. Nat. 壹、新管理主義（New Managerialism）. i n U. v. 新管理主義是一種同時存有概念和實踐措施的意識形態。主要的訴求在於，透過對於組織的文化、架構和運作等面向的變革，將私人企業部門中具有效率、彈性、和應變能力的管理方法，運用至公共部門的科層體制之上。強調公共服務機構中管理者的角色，務求達到以最少的投入來達到最大的成效。. 貳、教育行政（education administration）教育行政是對教育事務的管理，以求有效而經濟地達成教育的目標。這一定義包括四個要點，即教育行政處理的對象是「教育事務」、教育行政是對教育事. 6. DOI:10.6814/NCCU201901283.

(16) 務作「管理」、教育行政的目的在於「達成教育的目標」、及教育行政應「兼顧有效及經濟」。. 參、地方教育自治制度（local education autonomy system）地方自治乃是「地方」與「自治」兩詞的組合，就前者而言，在用語上乃是與中央相對應的名詞；就後者而言，在用語上則是與官治相對應的名詞，乃指地方居民在特定區域內，自組公法人團體（內設行政機關及立法機關），在國家監. 治政督、法律授與下，以自己的行政、立法、組織、人事、財政、選舉等權限來處理大立地方事務的一種政治制度。地方教育自治是關於教育的地方自治，考慮到教育的 ‧ 國. 學. 專業性和特殊性，它指的是獨立和民主的運作，其重點是從一般行政中分離、獨. Nat. er. io. sit. 肆、學校本位經營（school-based management）. y. ‧. 立。. al. v i n Ch 在上級政府下放到學校，使得校長、教師、家長，甚至學生都能有更大的自主空 engchi U n. 學校本位經營為近年來各國教育改革的新趨勢，它讓教育決策權由傳統集中. 間，依據學校特色及需要，自行決定人事的遴聘考核、課程教材的選用及財政的裁量等。. 第四節研究方法與步驟本研究計畫釐清新管理主義，對韓國中央和地方教育行政權限的影響之現況，透過深度訪談，希望了解韓國中央教育行政公務員和地方教育行政公務員，在認識教育行政分權化方面的經驗和工作中，親身受到的各種意見。另外，希望了解. 7. DOI:10.6814/NCCU201901283.

(17) 校長對教育分權化和加強學校自治權的多種意見。研究者將綜合這些意見，探索實現教育分權化和學校自治的多種法律及制度之改善方案。詳細的研究方法和步驟如下。. 壹、研究方法本研究以文件分析與深度訪談為主要研究方法。首先，針對引發研究動機之關鍵字進行相關文獻閱覽，後逐漸聚焦相關政策之主題，對照新管理主義對韓國. 治政教育行政的影響，界定研究範圍與對象，進一步產生研究目的與問題，並對相關大立政策文件與官方報告進行研究及策略評估等；另一方面，以深度訪談作為質性研 ‧ 國. 學. 究方法，秉持中性立場的角度與參與者進行會話，除能對於教育行政分權化和學. ‧. 校自治的情況有更多之理解，以增加不同面向，並可藉詮釋受訪者提供的訊息，將資料進行編碼，分門別類，透過直接對話獲致深度的資料，讓國家政策與訪談. y. Nat. n. al. er. io. sit. 資料進行對話，最後提出具體的結論與建議，期望能對學術界與實務界產生貢獻。. 貳、研究步驟. Ch. engchi. i n U. v. 本研究分為準備、實施、完成共三個階段，各個階段之步驟說明如下：一、準備階段（一）討論研究方向可行性研究者先尋找引發動機之主題，搜尋相關文獻，與指導教授討論研究方向，以確保研究之方向可行性。（二）擬定研究題目蒐集國內外網站，期刊之相關文獻，確定關鍵方向，透過不斷修改確立並擬. 8. DOI:10.6814/NCCU201901283.

(18) 定研究題目、目的與問題。（三）建立研究架構將所蒐集之文獻資料加以解析，整理歸納，並依據研究動機，研究目的及研究問題，建立研究架構。二、實施階段（一）回顧相關文獻針對主題，以關鍵字「新管理主義」搭配韓國教育、教育改革、教育分權等. 政治大. 名詞進行交叉搜尋文獻，文獻資料庫包括韓國的RISS(Research Information Sharing. 立. Service)、ProQuest、ERIC、Emerald、ELSEVIER，同時查找臺灣與韓國教育期. ‧ 國. 學. 刊論文索引，以新管理主義、教育行政權限為主要關鍵字，比較國內外文獻，針對所蒐集資料進行文獻分析探討，以作為研究的立論基礎，並運用網路檢索，搜. ‧. 尋臺灣與韓國的國家圖書館及各校圖館資料庫等管道，蒐集國內外相關文獻資料。. y. Nat. sit. （二）確定訪談名單. n. al. er. io. 確認訪談名單可分為中央與地方教育行政單位及學校單位三個部分。教育行. i n U. v. 政端以韓國教育部與市、道教育廳之教育自治政策負責人為主要訪談名單。學校. Ch. engchi. 端以學校營運委員會運作良好的學校為焦點對象，訪談對象包含校長。（三）進行深度訪談擬定訪談問題大綱，製作訪談同意書，以電訪或電郵尋求訪談對象同意，並著手進行訪談，若有不清楚之處，會再進一步聯繫以確保獲得受訪者之正確表意。三、完成階段（一）進行資料分析、編碼與辨識開始著手將蒐集到的資料當中找尋意義，諸如文獻中的期刊、官方報告書、書籍、網站資料、及訪談後之逐字稿等，進行組織資料，同時檢視及記錄自身研. 9. DOI:10.6814/NCCU201901283.

(19) 究過程中的想法。其詳細內容於第四章研究結果部分將進一步說明。（二）撰寫研究發現與建議依據訪談分析的結果，綜合出本研究之研究結果，並文獻蒐集與所得之内涵進行更進一步分析與檢視，根據本研究結果，綜合研究發現，並提出結論與建議，以回應本研究之目的，期待未來可供教育行政主管機關，教育相關人員作為後續研究之參考。（三）論文撰寫與印製. 政治大員與指導教授之修正意見，最後完成論文與印製。立. 依據APA格式撰寫研究論文，將研究結果與指導教授討論確認，並依口試委. ‧ 國. 學. 參、研究流程圖. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖 1-1 研究流程圖. 10. DOI:10.6814/NCCU201901283.

(20) 第二章. 文獻探討. 本章旨在探討新管理主義的背景和理論，新管理主義對韓國教育行政的影響分析，韓國地方教育自治制度的沿革和教育行政權限的概念，以及中央與地方的分配狀況之理論與相關研究，全章共分四節，第一節對新管理主義對韓國教育行政的影響；第二節主要探討韓國的教育制度與發展；第三節探討韓國中央與地方教育權限分析；第四節對韓國的學校營運委員會運作狀況，期望透過文獻探討作. 政治大. 為本研究發展之理論基礎。茲將各節內容分述如下：. 立. ‧. ‧ 國. 學. 第一節新管理主義對韓國教育行政的影響. 本節爲了瞭解新管理主義對韓國教育行政的影響，首先對新管理主義的意義. sit. y. Nat. 和興起背景等進行敘述。在韓國，新管理主義理論通過1995年5月31日實施的教. io. er. 育改革案，滲透到了多種教育政策之中。因此，對於這種新管理主義在韓國教育. al. 行政的發展過程中，以何種形式產生了影響，要考察相關內容。爲了確認教育改. n. v i n Ch 革後的二十幾年間，韓國教育改革過程與新管理主義理論有何脈絡關聯，通過分 engchi U 析1995年以後政府教育改革中的政策理念爲中心，來瞭解一下韓國教育改革的新管理主義性質。. 壹、新管理主義之内涵新管理主義的興起與當代政治經濟環境的變遷有莫大的關係，以往強調「同僚管理」(collegial management)或者是「官僚體制」(bureaucratic system)的治理型態遭過明顯的困難，新公共管理運動正式抬頭。1980年代是個變革的時代。世界. 11. DOI:10.6814/NCCU201901283.

(21) 主要政經思潮的鐘擺，開始由左向右擺動。在此之前，歐美各國為了快速復甦第二次世界大戰之後的國內民生經濟，採用了凱因斯主義(Keynesianism)的觀點，積極的設置和擴張各項公共服務機構，訂定相關的福利政策，充分地展現了濃厚的「福利國家」(Welfare State)和「大有為政府」(big government)的色彩。但是如此的政府規模卻逐漸地開始成為政府的財政負擔。再加上 1970 年代所發生的兩次石油危機，政府遭遇了嚴重的經濟危機之外，連帶地，其合法性也開始遭受批評與質疑。為了解決這個困境，以英國柴契爾政府和美國雷根政府為首的西方各國，. 政治大市場、經濟、效率等原先使用於私人部門的要素，隨即被納入公共事務的運作當立. 便開始著手於一連串的改革，將政府治理的後設哲學轉向新自由主義的論調之上，. ‧ 國. 學. 中 (Haque, 2004)。. 針對這開始於 1980年代的改革，學者們在談論時，用了許多不同的名詞來. ‧. 稱呼它，如 Hood 於 1991年所用的「新公共管理」(New Public Management)；. sit. y. Nat. Lan 和 Rosenbloom 在 1992 年所用的「市場導向的公共行政」 (Market-based. io. er. Public Administration) ；Barzelay 在 1992年的「後官僚典範」(Post-bureaucratic. al. Paradigm) ； Osborne 與 Gaebler 在 1992 年所發表，著名的「企業型政府」. n. v i n C h 在1993年所用的「管理主義」(Managerialism) (Entrepreneurial Government)；Pollitt engchi U (邱玲裕，2006)；以及「新管理主義」(New Managerialism) (Ferlie et al., 1996)等。儘管名稱各異，但是公共行政學者 O. E. Hughes (2003) 認為這些名詞基本上都還是在描述相同的現象。新管理主義最主要的特色在於試圖將市場運作的管理原則運用至公共部門，以激發並提升其效率與績效表現。Metcalfe 與 Richards 認為這背後的假設有兩個：第一，將公部門活動置於市場壓力之下，有助於提高公部門的效能效率；第二，即使性質有別，公部門還是可以取法自私部門（Larbi, 1999 : 11）。新管理主義有哪些核心的特性，Keating 與 Shand（1998）精確的整理出重. 12. DOI:10.6814/NCCU201901283.

(22) 要的核心概念：一、專注於效率、效能、服務品質與預期受益人是否獲益等結果。二、去集中化的管理環境，以較佳的方式式結合權力カ與責任，讓資源分配與服務提供的決策能更接近現場需求，獲取顧客或其他利益團體的回饋。三、在公共部門的組織與非政府的對手中，創造競爭的環境，更致力於提供顧客選擇。四、探索更具有成本效益的另類途徑，指引公共服務或規定，包括市場工具. 政治大五、成果的續效責任(accountability)與建立追訴程序(due process)，並且從風立. 的運用，例如使用者付費、教育券(voucher)與財產權的販售等。. ‧ 國. 學. 險規避轉型為風險管理。. ‧. 貳、新管理主義對韓國教育行政的影響. y. Nat. io. sit. 1994年1月，韓國作爲總統直屬的諮詢機構成立了教育改革委員會，構想了. n. al. er. 教育改革的藍圖。教育改革委員會在1994年提交第1次報告書後，於1995年5月31. Ch. i n U. v. 日制定了《爲建立主導全球化、資訊化的新教育體制而制定的教育改革方案》，. engchi. 並在向總統報告的同時發表了該方案。隨後於1996年2月9日、8月20日和1997年6 月2日分別發表了第二次、第三次和第四次改革方案（Wie, 2003）。從肯定的角度看，531改革方案比過去的任何一項教育改革方案，都更有前瞻性、創意性及跨時代的意義，因此受到了高度評價。另外，在否定性方面，教育改革案在韓國教育的未來方向設定方面，具有卓越的意義，但也受到了未能具體提出方案的批評（Shin, 2000）。在該改革方案中，教育改革委員會首先將當今時代稱爲「全球化、資訊化時代」。規定爲「文明史大轉折時期」（教育改革委員會，1995）。換句話說，隨. 13. DOI:10.6814/NCCU201901283.

(23) 着尖端資訊及通訊科技的發展，意識形態障礙的崩潰，地區共同體與WTO體制的開始實施等，無國界全球化時代的到來。全體國民擁有的知識、資訊的數量和質量，換言之，知識資產成爲個人和國家發展的動力，左右國家競爭力的知識、資訊化社會已經到來。而且教育改革委員會強調，在這種大轉變的時代，爲了不落伍，成爲領頭羊，需要教育改革，迄今爲止的教育是以背誦爲主的入學考試教育，以教育提供者爲主的僵硬和整齊劃一的教育，爲產業化與以量的增長爲主的教育，因此教育改革. 政治大改革委員會，1995 : 11-14）。因此，教育改革委員會堅持推動教育改革，建立立委員會認爲，今後無法培養出具有高度創造力、高品格、多樣化個性的人（教育. ‧ 國. 學. 「開放學習型社會，終身學習型社會」。. 教育改革委員會表示：符合資訊化、全球化時代的人是具有高度的創意性和. ‧. 高品格的人，其下部分所要求的人類，包括共同體意識強烈的道德人類，創造知. sit. y. Nat. 識和資訊，懂得智慧利用的創造性人類，開拓進取，堂堂正正的韓國人，作爲世. io. er. 界市民的開放型、自律性和生產性人類等5種（教育改革委員會，1995 : 20）。還. al. 提出了531教育改革方案的六個基本特徵，以此作爲對應新時代和培養新人類的. n. v i n Ch 方案。第一，以學習者爲中心的教育。從教育提供者—學校及教師和教育行政機 engchi U 關的便利為中心的教育，轉變爲以學習者爲中心的教育，通過市場化刺激，讓教育提供者之間，產生多樣化的教育項目競爭，擴大教育需求者—學生和家長的教育選擇權。第二，教育多樣化。擺脫過去單一且序列化的教育，設置和營運多種教育項目和具備特色化的學校，培養學生的潛在能力，創意力及人性。第三，以自律和責任感爲基礎的學校營運。這脫離了以限制和管控爲中心的教育營運，轉變爲以個別學校的自律和責任心爲中心的教育營運，並依靠家長及學校相關人士的自發參與，有效地營運學校。第四，自由與平等相協調的教育。在保障所有人最大限度地，啓發自己潛能自由領域的同時，爲教育處於不利地位的人提供平衡. 14. DOI:10.6814/NCCU201901283.

(24) 的機制，以助其克服不利之處，確保教育的效率性。第五，教育資訊化。利用尖端多媒體—資訊及通訊科技，任何人都可以不受時間和空間的限制，接受自己喜歡的教育，實施21世紀型開放式教育。最後，追求高質量的教育。通過學校、教師和學生之客觀嚴肅的評價體制，和穩健的財政支援，以服務爲主的教育行政等綜合支援體制，以此提高教育質量（教育改革委員會，1995：21-22）。其次，531教育改革案的目標體制大致有四種。第一，構建任何人都可以隨時隨地，接受自己喜歡的教育的開放教育體制，和打造能讓所有國民自我實現最. 政治大高其品性與創意性，我們將國內初中等教育部門(小學和中學)設定為改革標的，立. 大化的教育福利國家(Edutopia)。第二，為使學習者多樣化的個性得到尊重，並提. ‧ 國. 學. 期可以最大限度地開發所有學習者的潛能。第三，改革高等教育部門，使大學辦學自主化，研究條件全球化，大學模式多樣化，使大學成爲具有世界水平的學科. ‧. 和科技創新的產房，具有社會各方面要求的最佳培養素質和能力，具有多樣化的. sit. y. Nat. 人才素質。最後是向擴充教育財政，放寬各種限制，構建綜合評價體制的方向，. io. er. 改革教育支援體制，使教育質量得到大幅提高（教育改革委員會，1995：23-36）。. al. n. 這裏第一個目標實際上，就是531教育改革方案的總體基調和核心目標，其餘三. i n C 個目標可以看作是在此基礎上各次級部門的細部目標。 hengchi U. v. 因此，教育改革委員會首先以全局和各領域核心改革內容爲重點的，第一批改革方案中提出了48項任務，接著根據建立新職業體制爲目標的，第二批改革方案中提出了30項任務，再從改革教育行政體制和推進教育資訊化工作面向，切入之第三次改革方案中，共提出了24項任務，在以最後解決現實教育問題爲標的之第四次改革方案中，提出了18項任務，共提出了120項任務。此後，韓國的教育改革從531教育改革的大框架中繼承和發展，並從中挖掘被忽視或不足的課題，重新改變推進方式。. 15. DOI:10.6814/NCCU201901283.

(25) 參、分析韓國教育改革的新管理主義性質一、全球化、資訊化的教育體制構想我們所欲推動之教育改革，並非僅改善教育體制的一部分，或解決當前教育問題之隨機面向，而是從根本上全面改變教育體制，改革無論是顯而易見的，亦或是潛移默化的，皆須以新理念作為架構基礎上來施行之。這種教育改革的理念不僅爲制定教育目的，編制教育內容並指明發展方向，而且開啟了提供學校制度或行政組織的原則作用，涵蓋了按照教育改革理論展開的過程（Lee, 1999）。另. 政治大. 外，一般來說，各種教育理念之目的與價值多與政治背景息息相關，因此通過對. 立. 當下時代和改革理念的認識，亦可有助於改革具體實踐。. ‧ 國. 學. 在無限競爭的時代，金泳三政府提出了「全球化」的口號，對整個教育進行. ‧. 了改革。他最關心提高國家競爭力的人力質量，並果斷進行了改革。教育改革委員會將當今時代規定爲「全球化、資訊化時代」的大轉變時期，作爲教育改革的. y. Nat. io. sit. 正當化理論，打出了「通過加強全球化、資訊化時代的國際競爭力建設新韓國」. n. al. er. 的旗幟。目標是通過確保教育質量的優越性，來創造高質量的新人，爲此提出了. Ch. i n U. v. 「以市場經濟原理爲基礎，及以需求者爲中心」的新教育體制之發展策略。於教. engchi. 育改革委員會第二次總統報告，旨在全球化、資訊化時代教育體系下，從已修正的教育改革方案中，逐步構想出良好的體制與發展背景。教育改革委員會強調文明大轉變時期的全球化和資訊化，主張進行相應的教育改革。預示未來社會變化的另一個重要特徵是，全球化正在到來。現在地球變成了一個村落。資訊通訊和交通的尖端技術，使原本那麼遙遠的空間在短時間內縮小。不僅如此，隨着理念壁壘的崩潰，全世界現在已經成了經濟無國界的世界。全球化戰略是爲應對這種，歷史性大轉變而設計的國家生存和發展戰略。如果不對這些新文明和時代挑戰，採取適當的應對措施，我們將不得不成爲歷史的落伍者. 16. DOI:10.6814/NCCU201901283.

(26) （教育改革委員會，1995：4）。現在，世界各國競相尋找新的教育革命道路。沒有大膽的教育改革和教育革命，我們就不可能站在新文明的中心。嚮往世界中心國家—新韓國的創造應該從教育革命開始。因爲，教育就是培養新文明的原動力—資訊、新科技、新文化的創造得以培育新時代的公民。進一步指出，教育本身是提高公民生活質量的關鍵因素（教育改革委員會，1995：4）。教育改革委員會在全球化時代的教育意義如下。第一，爲適應全球化時代，. 政治大們自己的特色，與各國和諧相處，首先要加強對我們固有傳統文化的教育關注和立我們的教育要達到世界水平，實現質的飛躍。第二，爲了在全球化時代不失去我. ‧ 國. 學. 努力。第三，要樹立開放的心態和文化意識，從世界市民的角度思考和行動，同時要具備國際溝通能力。第四，要通過中央授權地方，在教育上落實自律和分權. ‧. 原理。教育改革委員會還主張，爲了世界水平的高質量教育，我們的小學，中學. sit. y. Nat. 教育必須從片面知識的背誦爲主教育轉變爲以培養創造力爲中心的教育，在全球. io. al. er. 化時代，我們需要具備作爲世界公民的素質和領導能力，加強和平教育，外語教. n. 育。它還提出，必須進一步開展國際理解教育，以便不僅對發達國家，而且對發. Ch. 展中國家的社會、文化有瞭解。. engchi. i n U. v. 在強調全球化要從教育開始的同時，金泳三總統強烈主張全球化在教育方面的觀點。根據總統的意志，全球化成爲了教育改革的背景，金泳三政府以後的教育改革政策將焦點放在了「在沒有國境的無限競爭世界，爲了強化國家競爭力，要提高世界水平的教育質量」。可以說，金泳三政府在全球化時代到來知識資訊社會中，為實踐教育改革的必要性，特別提出將全球化逐步落實於社會中藉此提升教育競爭力（Kim, 2000：45）。因此，教育改革委員會前面提到，爲了在全球化的無限競爭中生存下去，確保國家競爭力比什麼都重要，教育運作模式遂從政府主導公有模式轉變爲「市場經濟原理」之私有經營模式，以落實符合新興教育. 17. DOI:10.6814/NCCU201901283.

(27) 改革理念。如果重新整理教育改革的背景「全球化」的意義，我們發現，韓國面對全球化的影響，對其國際形勢，以及國家政策與統治意識形態之表現，產生諸多衝擊（Yoon, 1995 : 9-13）。首先，作爲趨勢和現象，隨着全球化的冷戰體制的解體，社會主義體制的崩潰，資本主義世界體制越過國際化(internationalization)階段，進入功能上完全統一的地球化(global)。這種全球化傾向由於實現利潤的擴大，而從資本邏輯推動着。所謂政策和統治意識形態的全球化，是指在政府的全球化談. 政治大了個人與個人、地方與地方，和企業與企業之以世界爲對象，展開競爭的無限爭立論中最爲頻繁的無限競爭時代，與強化國家競爭力等概念。也就是說，世界進入. ‧ 國. 學. 議時代，爲了不落後於這樣的世界潮流，必須培養競爭力。這最終會聯繫到企業競爭力的強化或個人競爭力的強化。. ‧. 最終，從這一觀點來看，全球化將加強國家競爭力，並確保個人競爭力。這. sit. y. Nat. 是先進資本主義國家爲了克服從1970年代末開始出現的資本積累危機，制定社會. io. er. 改革戰略時所適用的理論（Kim, 1997 : 272）。換言之，這是以新管理主義意識形. al. 態爲基礎的國家政策再結構化。. n. v i n Ch 其次，金泳三政府在教育改革的背景下，強調資訊化社會的到來，強調迎接 engchi U. 未來知識資訊社會，增強國家力量和財富，即持續創造國家競爭力的附加值，培養創新能力，重視教育內容和方法，評價標準，以形成創新能力。資訊化社會的特點和教育資訊化社會，知識社會是資訊和知識驅動社會的原動力。因此，新科技，新知識以及新文化的創造力，才是即將到來的未來社會中最爲關鍵的因素。一個社會和國家的力量和財富，個人的生活水平，是由技術、資訊、知識及文化等智力資產水平所決定的。這些智力資產本質上依賴於人民的學習能力和創造力。開發國民這種知識能力的正是教育。因此，爲未來文明的最佳準備就是建立正確的教育框架（教育改革委員會，1995：5）。. 18. DOI:10.6814/NCCU201901283.

(28) 教育改革委員會提出，資訊化時代的來臨，蘊含着以下幾個教育意義。第一，隨着資訊與知識量的激增，要求增加國民共同基本教育年限。第二，爲了生存即取得一份工作所需的技術和資訊，以及學習知識的職業教育，有必要將國民平均教育水平，從現在的中等教育階段提升到高等教育階段。第三，在資訊和知識變化迅速的資訊化社會中，成人的再教育是生活的必要過程。因此，繼續教育、終身教育與資訊化社會有着共同的關係。第四，高科技多媒體資訊及通訊科技在教育中的引入，將使傳統的教育制度運用，教育內容和教育方法等將發生「革命性. 政治大隨着向資訊化社會轉型，社會中知識和資訊的重要性進一步增大，知識密集立. 變化」（教育改革委員會，1995：5-6）。. ‧ 國. 學. 型產業和資訊類行業成爲所有產業的中心，此乃進行資訊化教育改革之發展策略。對此，政府對資訊化社會的教育改革把重點放在了，爲建立開放的教育體制提供. ‧. 技術基礎的教育資訊化，和培養主導資訊化時代的創意性人才上。教育改革委員. sit. y. Nat. 會提出了開放教育體制和終身教育體制，第二套改革方案的新職業教育體制，第. io. er. 三套改革方案的教育資訊化方案，對資訊化教育政策進行了具體落實，自1996年. al. 1月起，成立了教育資訊化促進分化委員會，負責根據《資訊化促進基本法》制. n. v i n Ch 定和審議有關教育資訊化的具體計劃（Jung, 182-183）；接着，資訊化教育 e n g c1997 h i :U 到了國民政府，作爲總統教育公約提出了教育資訊化事業，並於2001年作爲教育資訊化綜合發展方案進行。以往以應試爲主的教育，由於以背誦爲主的灌輸式教育，難以創造創新能力和思維能力兼備的多功能專業勞動力，學校面貌亟待根本改革。基於以上原因，教育改革委員會提出，在全球化、資訊化時代的開放型學習社會中，開展終身教育，包括開展教育改革，開展教育時期，開展教育方法，開展中等教育，開展大學教育（教育改革委員會，1995：19）。此外，將第二套改革方案中，更具體地納入打造勞動力的終身學習，和開放. 19. DOI:10.6814/NCCU201901283.

(29) 的教育體制知兩大目標。以高中職業教育多樣化，專門大學和開放大學大力發展職業教育，引進新大學，加強行政和財政支持體制爲重點的新職業教育體制的構建，最終與資訊化社會培養產業人才的資本主義相結合。資訊化社會的教育模式，首先是資訊社會科技發展帶來的整體變化的主體，從以供應商爲中心的體制，向以消費者爲中心的體制轉變。這是考慮到個人差異，可以提供多種教育的個別化教育。「教育的個性化」是指，根據個人學生的興趣和能力，選擇自己喜歡的內容進行學習的教育過程需要重組，並可以進行個別學. 政治大金泳三政府以後的教育改革，即教育改革委員會的教育改革中，新教育體制立. 習活動的系統（Cheon & Lee, 1996 : 195）。. ‧ 國. 學. 的構想背景是從全球化和知識，資訊社會等文明的大轉換的構想開始的，這種社會轉換的時代認識要求改變現有的教育體制。但是，這種教育體制變化包含着，. ‧. 全球化和資訊化爲代表的社會變動的生產條件。因此，教育環境的全面性、結構. sit. y. Nat. 性變化的方向可能會受到限制。最終，資本運動的全球性擴大，和激烈的競爭加. io. al. er. 速全球化現象和另外一方面的知識、技術、資訊大量膨脹而產生的資訊化現象，. n. 將在資本競爭體制下，流向爲創新型和自主性創造勞動力的教育重組理論，並推動適應資本要求的教育改革。. Ch. engchi. i n U. v. 二、對教育的人類形象認識可以說，爲教育改革基礎的理念依據，通過教育改革所追求的世界觀、社會觀、人類觀、知識觀、教師觀來具體化。尤其在教育中，人類形象是指通過教育指向和實現人類屬性和資質能力等，具有複合性目標的性質。因此，可以通過教育改革中追求的教育人類形象，來探討教育改革的理念。我們每次改變社會時，都會改變相應的人類形象，試圖進行教育改革，特別是每次改變教育過程時，雖然程度上會有所差異，但作爲目標的人類形象會有所改變（Han, 1988）。. 20. DOI:10.6814/NCCU201901283.

(30) 這裏要討論的是金泳三政府以後的韓國教育追求的人類形象與新管理主義教育追求的教育人類形象有多麼一致。一般來說，新管理主義遵循市場規律和競爭機制原理，追求經濟效益。根據這樣的原理，新管理主義教育人類觀可以整理如下。第一，這是追求經濟合理的人生觀，立足於能力主義的菁英觀。第二，在確保教育菁英化的同時，追求個別、自我主導的個性人類形象。最大限度地發揮個人所具有的潛在能力和性向，最大限度地提高個人能力和教育體制效率，這種教育菁英化追求，基於每個學生各自具有的卓越才能開發和培養，使個人個性得以. 政治大方式，這種生產方式要求之勞動力，是兼備創新能力的多技能專業人才，追求創立各自彰顯。第三，隨着新管理主義的興起，世界資本主義體制開始採用柔性生產. ‧ 國. 學. 新能力的培養。首先，如果用一句話來概括金泳三政府的教育人類形象，可以稱得上是「具備自主、創新的教育消費者的菁英性和競爭力的生活在21世紀的人類. ‧. 模式」（Noh, 1998 : 54）。. sit. y. Nat. 實質上，1995年5月31日總統諮詢教育改革委員會上，發表的《建立新教育. io. er. 體制的教育改革方案》中，爲了培養全球化，被稱爲資訊化之文明史蹟轉換期所. al. 需的新人類，而提出了改革構想，提出了「開放之教育環境與終身學習社會」的. n. v i n Ch 新教育規劃，以樹立出的四種人類形象，包含一起生活的人、智慧的人、開放的 engchi U 人以及工作的人。可以說，這裏提出的人類形象注重個性，創意等個人層面的目標特性（教育改革委員會，1995 : 20）。這種人類形象與第7次教育過程所追求的人類形象相連，反映了531改革方案強調個性和創造性的教育價值的。在第七次教育過程中，將「培養主導21世紀全球化，資訊化時代的自主創新的韓國人」作爲修訂的基本方向。從開放的教育、教育的自律化及新學校文化的創造等教育政策來看，都強調以知識爲基礎之社會的創意性和人性。當然，以創造力和個性爲基礎的人類形象，本身不能說是新管理主義教育觀，這裏所說的創意人類之邏輯是提高國家競爭力. 21. DOI:10.6814/NCCU201901283.

(31) 與商品價值的精英主義，因此在教育人類形象上出現，以創意性與自律性態度為基礎，乃是按照新管理主義理論營運教育制度。可以說，這是在激烈的競爭中爲了提高勞動力的商品價值，而演變為資本要求的方向和內容的人類形象，在這種新管理主義理論中，所要求之創意性，自律性的人類形象，可視為勞動的商品性質和資本。其次，金泳三政府以後的國民政府強調以「新知識人」作爲新時代與新的人類形象。雖然不能斷定這樣的人類形象富含教育性，但是政府的國家政策和理念. 政治大新知識的提高，對整個教育改革也產生了很大的影響。新知識人的概念正式被採立對國民大衆，和正在成長的下一世代之意識產生了巨大的影響，從這一點來看，. ‧ 國. 學. 納爲，以知識爲基礎的社會新人類形象，是在1999年12月4日舉行的經濟對策協調會議上。爾後於2000年2月3日第2建國委決議大會之後，逐漸擴大到泛國民運. ‧. 動層面，政府方面的對國民宣傳主要是以情報通信部(2017年後已改制為科學技術. y. sit. io. er. 2001 : 51）。. Nat. 情報通信部)與教育部爲中心，通過挖掘「新知識人」的工作和宣傳實現的（Son,. al. 新知識人可以說是隨着21世紀知識社會的到來，面對「創意與實用性人類培. n. v i n Ch 養」之當前課題而出現的概念，它與以人的勞動和資本爲主的產業社會不同；以 engchi U 知識爲基礎，資訊化社會需要具備創意與資訊利用能力，屬於新型人類社會，面對這樣的時代和社會的變化，克服經濟危機的課題和生存戰略，成爲現實中優先需考慮之問題。身處於這樣的時代背景，新知識人的概念實際上貫徹了經濟理論。意旨爲了應對特定知識資訊化社會的挑戰，我們須構築知識基礎，並以創造高附加價值的方向來改變國家經濟的體質，以發展出適合這種類型的知識國家型人類形象的新知識人。可以說，新知識人是一個善於運用知識創造增值能力的人，是一個擺脫以往思維框架，以新思路改進和改革自己工作方式的人。說到底，這裏所謂的創造附加價值，可以說與新管理主義的邏輯有關，這就意味着附加價值的. 22. DOI:10.6814/NCCU201901283.

(32) 經濟利潤。歸根結底，所謂新知識人的人類形象，與其說是教育人文主義的觀點，倒不如說是更注重經濟與經營的邏輯。《新知識人論》在新管理主義教育模式體系化進程中，執行了幾個重要的方面（Cheon, 2000）。第一，爲教育市場化的公共教育全面改編，提供了名分和依據。《新知識人論》中提出，在以知識爲基礎的社會中，國家生死存亡和每個人的生存問題需要全面教育重組。第二，在此前不足的新管理主義教育論中，補充了以知識爲基礎的社會歷史觀，和新知識人的教育人類形象。第三，提出新知識. 政治大習、追求菁英化等諸方面的新管理主義教育論捆綁在一起，賦予了明確的方向性。立的知識觀和新知識人的人類形成問題，將開放的教育、個性化教育、自我主導學. ‧ 國. 學. 第四，以需求者爲中心，引入競爭機制，進一步加強教育市場化理論建設。最終，新知識人，這一人類形象，在教育改革的邏輯上，也成爲了新管理主. ‧. 義教育改革的一環，成爲通過社會歷史觀、教育人類形象，具體教育方法的一種. sit. y. Nat. 教育理念。金泳三政府之後，與其說作爲教育改革理念的人類形象是普遍的，倒. io. er. 不如說和全球化、資訊化的趨勢一起，強調在市場經濟體制下，國家競爭中生存. al. 的實用性人類形象。這與新管理主義所要求的人類形象相似。新管理主義教育人. n. v i n Ch 類形象，在韓國教育中具有多樣性和創意性、個性和自律、優越性、需求者爲中 engchi U 心、市場和競爭、效率、能力爲主和評價等，相互關聯的價值和方向、原理、對整個教育政策產生影響，爲韓國教育人類形象的框架起到了很大的作用。. 肆、小結關於新管理主義對韓國教育行政的影響，韓國531教育改革案，雖說指向全球化、資訊化社會，但教育改革的方法性原理是從新管理主義理論中導入的（Lim, 2014）。新管理主義或新公共管理，是與市場主義相結合的形態。從市場. 23. DOI:10.6814/NCCU201901283.

(33) 主義的角度出發，以競爭原理和顧客主義爲基礎，作爲服務提供者，追求政府服務競爭引導、小政府、擴大顧客選擇權。而且，從新管理主義的角度出發，試圖放寬限制、民營化、權限轉移、成果主義等。在這一時期，將強調教育的國際競爭力、顧客需求者中心主義、市場主義、企業家管理、成果主義和責任感、共同體主義、再結構化論等。另外，以需求者爲中心的教育，從市場主義觀點出發，試圖全面放寬限制，並構建了立足於成果主義的教育責任性體制，這一點值得關注。. 第二節. 立. 政治大韓國的教育制度與發展. ‧ 國. 學. 本節要考察韓國的教育制度和教育的發展過程。將韓國教育的發展階段，分. ‧. 爲教育的基礎建立和戰後重建期、數量成長期、教育質量變化探索期、再結構化. y. Nat. (Restructuring)時間等四個階段進行分析，並簡略地記述韓國目前的教育制度和教. er. io. sit. 育過程。通過一個國家的教育制度和教育發展的潮流，可以直接、間接地瞭解該國教育的精神和理論，本質和價值等。以下對韓國教育制度和發展的分析，對於. al. n. v i n 通過韓國教育行政的潮流，來研究和理解新管理主義的影響，將起到很大的幫助。 Ch engchi U 壹、韓國的教育發展階段這裏將分階段觀察韓國教育的發展，並從經濟增長的脈絡中設定。韓國開發研究院將1945年至1995年，50年間之韓國經濟設定爲以下三個階段，分析了各階段韓國經濟所處的情況和政策對應情況（KDI, 1997）。 1. 經濟崩潰和復甦 : 1945-1960年 2. 面向出口的高速增長戰略時期 : 1961-1979年. 24. DOI:10.6814/NCCU201901283.

(34) 3. 經濟結構調整和穩定增長期 : 1980-1995年世界銀行將1990年代後期開始的韓國經濟定位爲，知識經濟轉型期並加以探討（World Bank, 2000）。韓國教育的發展階段很好地對應了，韓國開發研究院和世界銀行提出的，韓國經濟發展階段的時代分類。韓國教育的發展階段如下 : 表2-1 韓國的教育發展階段區分. 1945-1960年. 1961-1980年. 1981-2000年. 2001年-現在. 義務教育. 擴大中等教育供應工業人力. 關心. 擴大教育機會. 教育的數量增長效率與控制. 提高教育質量自治和問責制. 確保國家競爭力. 政策. 完成小學義務教育恢覆教育設施. 中等教育的擴展和平衡職業技能教育和培訓. 地方教育自治普及高等教育. 高等教育再結構化. 學 y. ‧. io. n. al. sit. 五年經濟發展計劃. 教育改革委員會 531教育改革 (1995). 支援研究活動. er. 海外援助. 終身學習人力資源開發. 政治普及高等教育大. Nat. 資源與方法. 立. ‧ 國. 挑戰. i n U. v. 資料來源：翻譯自 Lee, J. J., Jung, S. S., & Kim, Y. S. (2006)。韓國教育的發展策略和新課題。教育行政學研究， 24，1-26。. Ch. engchi. 1945年至1960年期間，爲修復被破壞的教育設施和完成小學義務教育，而做出努力的「建立教育基礎和戰後重建期」，1961年至1980年是中等教育機會擴大和迅速膨脹的「量的增長期」。另外，1981年到2000年時期，隨着量入爲出的方式到達極限點，試圖實現質的發展的新方法和制度發展的「質的變化摸索期」。從2001年開始到現在，可以分爲應對以知識爲基礎的社會，和向球化過渡過程中面臨新挑戰的「教育再結構化」時期。教育發展的各個階段在教育方面的挑戰、主要關注、主要政策、以及在實現政策目標的支助機制方面與其他階段有所區別。. 25. DOI:10.6814/NCCU201901283.

(35) 一、教育的基礎建立和戰後重建期 : 1945-1960年 1945年解放時，韓國地區的文盲率高達53%，小學入學率也只有64%。在這種情況下，1945年建國的政府在制定憲法及制定教育法中，明示了6年的義務教育，並把建立新的學校制度，和擴充小學義務教育的接受能力，作爲教育的首要課題予以實施（Oh, 1964）。但是1950年開始的韓國戰爭，最終導致學校設施的 85%遭到破壞，在制定和實施教育政策方面遇到了很大困難。在這種情況下，這一時期最重要的政策課題是恢復被破壞的教育設施，實現因韓國戰爭而被推遲的. 政治大對此，韓國政府從1954年開始成功推進「小學義務教育完成六年計劃」，並立. 小學義務教育之完全入學。. ‧ 國. 學. 於1957年將小學入學率提高到90%以上。但是，由於韓國戰爭以後的教育財政不足，很難建設能夠容納所有學生的學校。結果，一些地區每個班級的學生數超過. ‧. 100名，或實行兩部制或三部制授課。儘管存在上述問題，但這一時期儘可能為. sit. y. Nat. 更多的學生提供了初等教育機會，並且在需要學習的時期提供了機會，從而能夠. io. n. al. er. 形成對今後中等教育的需求。二、數量成長期 : 1961-1980年. Ch. engchi. i n U. v. 這個時期是韓國經濟的高速增長時期，通過制定和推進，從第1次到第4次的經濟開發5年計劃，在較短時間內實現了高度的經濟增長。從社會層面看，這個時期呈現出人口高增長率，人口向大城市集中，社會對教育的需求增加等特點。當時韓國教育將焦點放在了改善因小學教育的數量擴大，而變得惡劣的教育條件上。另外，1950年代隨着小學入學率的增加，對中等教育的需求增加，但由於沒有能夠容納這些學生的中學和高中，所以通過學校入學考試選拔了學生。在這種情況下，許多小學和中學爲了升入上級學校而實施應試爲主的教育，學生家長爲了升入上級學校而支出過多的私教育費等，出現了新的教育問題。爲瞭解決. 26. DOI:10.6814/NCCU201901283.

(36) 這一問題，政府分別於1969年和1974年引入了「中學無考試升學制度」和「高中平均化政策」。表2-2 經濟增長期的社會經濟指標 GDP對比產業比率(%). 城市人口集中率(%). 人均GNP($). 1961. 28.0. 82. 1965. -. 1970. 41.1. 1975 1979. 礦業,農業. 製造業,電氣, 建築業. 服務業. 48.8. 12.3. 38.9. 44.5 政治大 254 32.4. 16.4. 39.1. 27.1. 40.5. 48.4. 602. 26.4. 32.1. 41.1. 57.2. 1,676. 16.2. 40.1. 44.1. 105. 立. 學. ‧. ‧ 國. 年度. 資料來源：整理自韓國統計廳。. Nat. sit. y. 另外，韓國教育爲有效提供經濟高速增長所需的人力，新設了實業高中或改. n. al. er. io. 編教育課程等，與企業合作並共同推動經濟發展。同時，針對產業界的人力需求，. i n U. v. 提升並逐步擴大中學，高中和大學的教育機會。這種經濟與教育的合作應對及教. Ch. engchi. 育機會的逐步擴大，與英國和新加坡經濟與教育發展的例子相似。在韓國，經濟發展和教育發展密切相關。韓國教育通過培養經濟發展階段所需的人力，爲經濟發展做出了貢獻，經濟的發展則通過提供教育所需的財源，爲教育發展做出了貢獻。在這一時期，爲了支援中小學教育，新設了將國內稅的12.98%作爲地方教育財政撥款財源確保的規定，從而爲確保穩定的教育財源建立了制度。在此過程中，韓國經濟發展帶來的國內稅的增加，被用作教育財源，爲教育發展做出了貢獻。也就是說，通過確保經濟發展帶來的穩定財源，韓國教育具備了必要的設施基礎，並完善了教育體制。. 27. DOI:10.6814/NCCU201901283.

(37) 表2-3 班級平均學生數及教師人均學生數的變化國小年度. 國中. 高中. 班級平均學生數. 教師人均學生數. 班級平均學生數. 教師人均學生數. 班級平均學生數. 教師人均學生數. 1962. 62.8. 58.6. 60.1. 40.5. 55.8. 27.3. 1965. 65.4. 62.4. 60.7. 39.4. 57.0. 30.2. 1970. 62.1. 56.9. 62.1. 42.3. 58.1. 29.7. 1975. 56.7. 51.8. 58.6. 31.4. 1979. 52.2. 48.0 立. 43.2 政 64.5治大 65.6 45.3. 59.4. 32.8. ‧ 國. ‧. 三、教育質量變化探索期 : 1981-2000年. 學. 資料來源：整理自韓國教育部教育統計年報。. sit. y. Nat. 這個時期在經濟上是穩定增長和結構性調整的時期，在政治上是結束80年代. io. er. 初的軍事政權時期，接受民主化要求，實現政治民主化的時期。對民主化的要求. al. 在教育部門也延伸到了，對學校營運民主化和地方教育自治的要求上，標榜「真. n. v i n Ch 教育」的教師工會於1980年代後期成立，同時從特別市和道的層面，實行教育自 engchi U 治制度（教育部，1998）。這個時期也是高等教育普及的時期。1970年中等教育. 的機會擴大，增加了對高等教育的需求，但高等教育名額有限，通過各大學或國家層面的入學考試選拔學生。隨之，高中實施應試爲主的教育，而學生家長支出過多的私教育費的社會問題再次擡頭。爲解決這些問題，1980年政府實行了，以禁止課外輔導和大學入學定員制爲主要內容的《730教育改革措施》。這一舉措使高等教育的名額大幅度增加，實現了從初等教育到高等教育完全就學的目標。隨着中小學教育的普及，和高等教育機會的擴大，政府設立了總統諮詢機構，負責制定教育規劃，診斷當前教育問題，制定主要政策方向。通過總統諮詢機構推. 28. DOI:10.6814/NCCU201901283.

(38) 進教育改革，由於總統諮詢的特點，在確保總統政治支援，及執行教育改革方面取得了成效。儘管教育改革審議會提出了多種教育改革方案，但未能提供有關教育體制營運的新觀點或戰略（教育改革審議會，1987）。作爲改變教育質量而努力的一部分，金泳三政府時期設立的「教育改革委員會」發表了以學習者爲中心的教育，學校營運的自律和責任感，教育的資訊化等爲主要內容的「爲建立新教育體制的教育改革方案」（教育改革委員會，1995）。「爲建立新教育體的教育改革方案」在1998年開始的「金大中政府(1998-2003年) 」及「盧武鉉政府(2003-. 政治大要工作的過程中，教育改革之核心價值、政策方向、戰略切入與定位等項目標的立 2008年)」中也起到了推進教育改革的藍圖作用；然而，在與多項教育政策開展重. ‧ 國. 學. 多少有些模糊。總結而言，這個時期與以前不同，是教育體制從量的成長轉向質的改善，比行政性控制更提高自律性的賦予，和責任性的方向轉變的時期（Lee,. ‧. 2004）。. y. Nat. sit. 四、再結構化(Restructuring)時間 : 2001年-現在. n. al. er. io. 2000年以後的時期是克服韓國經歷的IMF金融危機，確保政治、經濟、社會. i n U. v. 各個方面的國際競爭力，這是應對旨在向知識型經濟轉型的「再結構化」挑戰的. Ch. engchi. 時期（World Bank, 2000）。在全球化趨勢下，爲確保國家競爭力，研究開發和人力資源開發是核心課題。爲此，韓國教育被賦予了構築適當的教育體制之目標，故政府於2001年，將教育部升級爲總管國家人力資源開發的副總理級「教育人力資源部(Ministry of Education and HRD : MOE-HRD)」，負責人力資源開發。教育人力資源部優先重點推進高等教育改革，要求高等教育機構提高教育適合性，開辦適應社會需要的教育項目，提高科學研究力量，使高校的研究具有國際競爭力，同時爲培養引導地方創新的人才提供支持。爲此，大幅擴充學術研究費，通過 BK21(Brain Korea)和NURI(New University for Regional Innovation)等構築支援大學. 29. DOI:10.6814/NCCU201901283.

(39) 的體制。在全球化趨勢下，爲確保一國的國際競爭力，和在知識基礎經濟體制下培養國民力量，政府之首要任務為，推進終身學習的振興教育政策理念的實踐。爰此，爲了支援成人學習者的學習，學歷獲取及自我獲得，韓國政府推行了學分銀行制，承認公司內部大學，遠程學習支援和設立遠程大學，擴大高等教育機關的終身教育功能等。在這個時期，隨着補習班成爲準教育機構（Bray, 1999），小學、中學生的「早期留學學生數的增加」、「公共教育的失敗」或「教室危機」等問題漸續被. 政治大對公辦教育的信心開始受損。爲了克服這種情況，韓國教育提出了通過提高學校立提出後，學校教育被迫喪失了活力（教育人力資源部，2003）。與此同時，家長. ‧ 國. 學. 教育的質量水平，和提高教育適合性來激活公共教育的課題。此後教育人力資源部於2008年改編爲教育科學技術部，2012年重新改編爲現在的教育部。. ‧. 另外，一直以10年爲單位修改的韓國教育水平，和提高社會變動速度的急速. sit. y. Nat. 變化，轉換爲隨時修改體制，在2009年和2015年兩次追加修改了教育課程。2009. io. er. 年修訂的教育課程分爲，小學1年級到初中3年級的共同教育課程，和高中1-3年級. al. 的選擇教育課程。另外，考慮到教育目的上的接近性，學問研究對象或方法上的. n. v i n Ch 相鄰性，生活方式上的關聯性，重新分類爲教科群（Cho e n g c h i U et al., 2015）。但是2009. 年修訂的教育課程以語言和數學爲中心，萎縮了社會和科學等科目，在學校現場提出了問題，最後教育部制定了文、理科綜合型的2015修訂教育課程。. 貳、韓國的教育制度教育制度是爲了將人類自身的文化，及文化的發展繼承給其集體成員而建立的，它意味着需要學習內容的量和質的增加。隨着文化的發展，社會功能的分化導致了形式多樣的學校教育（Kim & Lee, 2005）。一個國家的教育競爭力是預測. 30. DOI:10.6814/NCCU201901283.