第四章 研究結果與分析
第三節 韓國的教育治理現況與轉變
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地方自治團體根據地方自治團體的設立宗旨，爲了最終實現居民的福利，處 理自己的事務，需要一定的經費。爲這些經費籌措和使用資金的方法可能有多種 辦法，但基本上應依靠自主的獨立來源，而不是撥款來源。因此，對於地方自治 團體，必須承認自治團體的財政權，即自治團體有權自行籌集管理所需資金，處 理自己的事務。因此，在地方委任和轉移教育行政權限等方面，也必須以財政考 慮爲前提。特別是，不與行政、財政支援相聯繫的事務轉移，最終可能會成爲制 約地方自治團體自治權的因素，因此，爲實現最終的地方教育自治的目的，必須 同時考慮事務轉移和行、財政支援方案。
在預算方面，轉移到市、道的預算在很多情況下不足以滿足中 央政府根據總統公約執行的項目預算。例如，幼兒園支援金和 免費教育費用，在市、道教育廳預算中所佔的比重過大，影響 了構思和營運獨立的地區特殊教育政策。相反，中央政府要求 政策決定和執行爲目的的事業費預算，仍然佔很大比重，這也 是阻礙市道教育廳自律性擴大的因素。(C1-4-6~7)
目前教育財政沒有教育廳的獨立財源，中央政府下達的轉移財 源幾乎達到了97%。這可以說地方教育財政分權化幾乎沒有。
因此，中央政府對財源的干涉依然會非常強烈。當然，不同地 區的資金可能比較充裕或惡劣。我認爲，考慮到憲法規定的教 育特點，不能發生因地區財政條件不同，而使教育需求者受到 歧視的反效果。儘管如此，我認爲財政的獨立性對於地方教育 自治來說，是㇐大核心目標。(A3-6-2~7)
第三節 韓國的教育治理現況與轉變
教育的治理是中央及地方政府以及學校層面，縱向或橫向進行關於教育整體 的統治結構及其活動過程。治理是在以國家爲中心的統治能力減弱，統治要求提 高的情況下出現的新的概念（Kooiman, 1993）。具體來說，隨著社會越來越複雜，
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政治、經濟、社會領域出現了脫離產業化，脫離近代化的現象，以近代國家爲中 心的統治，有很多不可抗拒的因素，通過調整和連接以及合作，隨著新的國家營 運方式的要求而登場的就是「治理」。根據這樣的概念定義，治理是代替以國家 爲中心的排他性、壟斷性統治(governing)或政府(government)的用語，除政府以外，
通過市場和市民社會等合作夥伴，及網絡形成的新共同體營運體制、制度、機制 營運方式（March and Olson, 1995; Peters, 1995; Rhodes, 1996）。
現在韓國具體提出的教育治理對立格局大致可分爲兩種。第一，中央政府和 市、道教育廳之間，就教育政策事件的主導權，乃至決定權展開的「中央對地方 的治理」爭論。第二，就地方教育自治權限的走向，市、道政府和市、道教育廳 之間展開的「一般自治對教育自治的治理」的爭論焦點。
壹、 中央對地方教育治理
一、 教育政策的國家控制，仍然存在着強烈作用的問題
在韓國，教育的統治結構一直由中央政府在典型的國家中心主義下，掌握政 策的主導權，通過向下式官僚行政使政策垂直流通。因此，解決教育問題的主動 權在於政府，是政府充分發揮啓蒙作用，解決問題的一種方式。但在1995年531 教育改革以後，在新管理主義教育政策的理念下，市場機制不斷出現，經濟效率 觀點公然出現在政策過程中。另外，自金大中政府之後，市民社會對教育政策的 結構和決定過程的參與逐漸增加。儘管如此，人們仍然認爲，與市場和市民社會 的作用相比，政策的國家控制起到了強烈作用。
我認爲，隨著1991年地方教育自治制度的實行，以地方爲中 心的治理基礎已經奠定。但是，在教育政策及教育行政方面，
中央政府主導的慣例依然存在，市、道教育廳和學校自主行使 主體自主權的意志也很低。(A2-5-1~2)
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過去韓國的教育治理，是不顧各種需求和關心各階層的要求，
以中央集權、統㇐控制，限制內容結構在國家水準上。向以知 識爲基礎的社會過渡，正在改變教育模式，需要自主創新的人 才培養。與追求政府主導性和效率性相比，應該將學校中心的 自律性轉變爲受到尊重的時代。將教育廳與學校、教育行政人 員與教師、教師與學生之間的關係，從傳統的垂直關係轉變爲 合理分擔作用與職能的橫向關係，脫離了龐大的學校組織和統
㇐化的教育項目營運，正在向小規模多樣性，受到尊重的地方 爲中心的"治理時代"轉變。(B2-5-2~6)
二、 中央和地方之間應探索、建立教育發展與改革的夥伴關係
爲解決中央和地方治裡的矛盾和爭議，目前成爲爭論焦點的事項，與地方教 育自治的性質以及教育監的行政行爲，有直接和間接的關係，因此爲使地方教育 自治制度得到發展，有必要改善教育行政體制。迄今爲止，教育行政體制的改善 主要著眼於，改善中央及地方教育行政制度和學校行政的結構。目的在解決教育 治理爭議中的教育行政體制的改善，首先是爲了改善教育部和教育廳之間的夥伴 關係，並逐漸採取增加結構改善的形式。關於中央-地方教育治理，教育部與教育 廳之間應探索、建立教育發展與改革的夥伴關係。站在政府的立場上，按照國家 追求的教育政策基調，追求政策的統一性、一貫性、持續性是理所當然的。另外，
根據各地區實際情況實行多種政策，這種對地方教育自治的期待，從此前的教育 自治歷史來看也是理所當然的。不管原因是什麼，焦點應該放在解決矛盾，防止 教育治理結構上，中央調控與地方調控的矛盾格局繼續存在，教育政策雙方推進 主體，如何探索建立夥伴關係上。著眼於改善這種夥伴關係，及教育行政體制的 改善，不僅有助於鞏固地方教育自治的發展性落實，而且可以爲建立長期合作性 治理奠定基礎。
以地方教育自治及教育分權內容爲本質的地方教育行政，與國 家的政策，政治目的無關，根據憲法的基本理念，在國家平等
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一些受訪者認爲，由於教育分權化，教育行政決策的參與主體持續擴張，涉 及多個領域的參與者被納入教育行政治理，包括過去在決策過程中被邊緣化的各 種意見，政策效果有待提高。
隨著教育分權化的不斷深入，決策主體和各主體在教育行政中，
所佔決策的比重發生了很大變化。首先，從參與決策的主體來 看，不僅是現有的教育當局，地方自治團體和地方議會、市民 團體、家⾧、教職團體和教育相關工會，也包括在教育行政治 理之中的情況正在增加。(C1-5-1)
治理內多種群體發出自己的聲音，出現的積極變化，使多種意 見納入決策過程，使政策的落實可能性增大，提前研究，反映 推進過程中可能出現的問題，減少行政過錯。不僅如此，過去 在政策決定過程中，被疏遠的少數人的意見被納入政策，政策 的效果進㇐步擴散也是優點之㇐。(C3-5-1)
貳、 一般自治對教育自治的治理
一、 必要分離一般自治和教育自治 ; 確保教育自主性，專業性
韓國是世界上少有一般自治和教育自治分離的國家。自實施地方教育自治制 度以來，一般自治和教育自治，根據自主性、專業性、政治中立性原理等教育自 治制度原理，一直作爲分離、獨立的實體存在。因此，完整的地方教育自治的內 容，面臨著一個課題，即從地方自治中分離出來的一般自治和教育自治，如何形 成協作結構，互相協調。另外，最近教育監的居民直選制度的低效率，及副作用 問題和地方教育行政的效率性方面，提出了一般自治和教育自治的統合問題。這 與圍繞地方教育自治權限的一般自治和教育自治理念、名分，以及主導權有關的 地方教育治理全域的變化有關。
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我認爲，尊重居民意見的地方自治的實現，在提高居民意識的 同時，還有助於實現教育自治。但是從地方自治團體對教育廳 的財政支援方面來看，需要相互合作和支援。 我認爲，爲了 實現完全的教育自治，確保地方教育財政，如何協調㇐般自治 和教育自治是重要的問題。(A4-7-1~3)
教育界主張，一般情況下，作爲教育的一般自治，統合會失去教育專業性、
自主性、政治中立性，導致地方教育自治被抹殺。與一般自治不同，爲什麼需要 教育自治的論據，是從教育和教育行政特性上，體現的教育專業性和自主性中尋 找的。因爲教育行政是一般行政人員難以理解的部分，即只有對教育具有大量經 驗和專業技能的人，才能理解和掌握的專業領域。另外，如果不能確保教育的自 主性，在教育中的一致性就會蔓延，個人自由的學習活動很有可能會受到侵害，
比起應對個人差異的教育本質理論，教育是根據維持國家統一性的政治，或經濟 理論營運的，最終，以教育爲基礎，個人最大限度地通過成長實現自我會變得困 難。
我認爲，憲法保障教育的自主性及政治中立性，教育行政除了 原來的教育目的外，如果實行政治性考慮，很難達成教育目的，
因此應該將教育行政，與基於政治考慮的㇐般行政獨立起來，
最大限度地排除政治利用。(A2-7-1~3)
對於㇐般自治和教育自治的關係，憲法在保障教育的政治中立 性的同時，明確了關係的指向。即，地方議會或地方自治團體 追求政黨政治的地區化，但是我認爲市道教育廳要確保政治中
對於㇐般自治和教育自治的關係，憲法在保障教育的政治中立 性的同時，明確了關係的指向。即，地方議會或地方自治團體 追求政黨政治的地區化，但是我認爲市道教育廳要確保政治中