日本的國土規劃歷程與立法策略

戰後聯合國佔領期美國田納西河谷流域開發計畫經驗之引入。根據財團法人 國土規劃及不動產資訊中心所編譯「日本戰後國土計畫萌芽及其後之展開過程」

指出，日本的國土規劃經驗可以由戰後「全國綜合開發計畫」的流變做為觀察方 法，進一步考察日本國土規劃策略，替台灣提供參考經驗。

回顧日本的國土規劃歷程，必須從戰後日本於聯合國佔領軍 1945 年 8 月 30 日進駐日本開始到 1952 年 4 月 28 日舊金山和約生效為止的佔領期間說起。⁴於 此期間，聯合國佔領軍總司令部事實上掌有日本地區的統治權，日本政府並不擁 有全部的自主權。當時聯合國佔領軍總司令部之佔領政策僅消極地避免饑餓與傳 染病蔓延，而提供最小限度之援助。自 1945 年日本戰敗後至 1950 年韓戰爆發為 止，因屬戰爭災害重建及國家財政困難之混亂時期，全無進行國土計畫或經濟計 畫之空間。

韓戰爆發後，日本作為美軍遠東地區防衛線之補給基地，有必要復興經濟加 強生產提供大量補給品以滿足美軍需求。為此，日本在聯合國佔領軍總司令部的 指導之下，仿效美國國家資源委員會於內閣之經濟安定本部增設資源委員會。此 後，經濟安定本部致力於以天然資源開發為目的之特定區域開發計畫，參考美國 田納西河谷流域開發計畫經驗，以電力開發為目標進行水資源開發型特定區域開

4 財團法人國土規劃及不動產資訊中心(2005)，日本戰後國土計畫萌芽及其後之展開過程。

國土管理制度之比較研究:以荷蘭、日本為借鏡

發計畫。但由於特定區域開發計畫獨厚少數區域，造成地方反彈，為平息地方聲 浪，並符合戰後重建之時代要求，策劃資源開發國土保安及工業區位條件整備所 需，1950 年立法公布國土綜合開發法。但宮澤弘(1968)仍在國土綜合開發法公 布後，批評表示，所為國土綜合開發法雖是全國性綜合開發之觀點，但焦點卻仍 然集中在區域性資源開發上。

1960 年日美安全保障條約修訂，引爆年輕人對社會不滿情緒，以「反對美 日安保條約」為由形成大規模暴動，史稱「全共鬥」時期，社會動蕩不安。臨危 受命之新任池田勇人首相上台，為將國民注目焦點由政治移轉至經濟，提出十年 內「國民所得倍增計畫」，進行大規模的國土開發計畫，藉以回應社會的騷亂與 期盼。

竹內宏(1994)曾簡述此一時期計畫內容之特徵為：基本上以眾多道路、港 灣、下水道等社會資本整備及擴充計畫，大幅增加公共建設投資；雖同時歐歌社 會保障等福利政策乃是政府責任，但未提出具體計畫內容。基本上策略類似台灣 的十大建設，以擴大內需為方針，進行全國國土規劃的轉向與修正。

當時的所得倍增計畫在內閣之經濟審議會產業區位小組審查之下提出「太平 洋發展帶構想」，卻遭受批評過度優待既存的發展工業地帶，因而內閣會議通過

「國民所得倍增計畫」時，在「國民所得倍增計畫之構想」部分增列但書，要求 為減少區域發展差距，並為對發展緩慢地區優待，應早日策定全國綜合開發計 畫。此為第一次全國綜合開發計畫之緣起。

1962 年公布之第一次全國綜合開發計畫（以下簡稱一全綜），係為因應所得 倍增計畫實施後所衍生都市過度擴張及區域發展差距問題而訂定，以防止都市過 度擴張及考量區域發展差距縮小，謀求區域間有均衡地發展為目標。

1966 年 10 月，國土綜合開發審議會（國土審議會之前身）向首相提出報告，

認為一全綜計畫擬定並實施後，已見到實際上當地社會動向與計畫引導方向產生 落差，人口及產業等依然持續地往大都市圈集中，過度集中之害處更加嚴重，同 時發展遲緩區域人口急速地流出，區域發展落差的問題依然持續當中。該會所做 出之結論為應改訂全國綜合開發計畫，此為第二次全國綜合計畫（以下簡稱二全 綜）之開端。

1969 年公布之二全綜，係為回應日本經濟高度成長中的區域發展不均而來，

試圖將國土利用目標再調整。今村元義（1993）則認為，此計畫是以大規模建設 計畫為名，使權力重新回到中央政府手中的計畫。

1970 年代後，一連串之環境汙染公害事件導致日本國內環保意識高漲，逼 迫國土審議會在 1971 年 12 月對甫公布兩年半之二全綜開始進行計畫總檢討。

1972 年 10 月審議會經檢討後指出，國土利用方向之設施型計畫無法解決當前面

2010「教育行政與管理」學術研討會論文集

臨之環境問題及超大都市之過度密集等各項問題，難以達成提高社會福利之目 標，故有必要展開跨各計畫範疇之綜合性政策。並且該會議更提到要求對政治、

行政、資訊之中央與地方分權模式應有政策及利益協調等事項進行新討論，並因 應民主化潮流而加入民眾參與的元素，加上產業政策、財政金融政策、教育、社 會保障等與國民福利直接相關政策也有創新地政策轉換之必要，國土計畫必須與 之呼應。

1972 年 6 月，當時的首相田中角榮提出「列島改造論」，以期解決城鄉發展 不均、改善區域發展差距、創造新環境，強調以工廠應向地方分散而非群聚於工 業區、新二十五萬人之都會區域建設、交通通信之網絡整備為策略。雖然此等構 想之雛型在二全綜內已出現，但可說列島改造論是企圖將之改善、擴增及深化之 成果。

1973 年，經濟上遭逢石油危機，日本社會同時也出現多起重大公害問題，

故以高度經濟成長為前提之想法受到嚴峻挑戰，並強烈地意識到資源有限，永續 發展的思為開始抬頭，第三次全國綜合發展計畫（以下簡稱三全綜）於焉展開。

1977 年三全綜公布，其遭到的嚴厲批評是：一方面使用永續發展與低度開 發的口號，一方面卻加強交通運輸網絡建設，與其宣稱的基本理念背道而馳。1979 年第二次石油危機下，日本國內產業結構面臨升級及轉型的壓力，在財政上因增 加發行赤字公債而使其構造加倍喪失彈性，種種國際與國內情勢均挑戰三全綜。

1980 年代後，金融、資訊等產業正式成為國際化趨勢，人口及各項公共設施更 向東京等大都市傾斜。1987 年第四次全國綜合發展計畫（以下簡稱四全綜）公 布，便是為因應此一巨變，並面對高齡化社會的挑戰。1978 年由大平正芳首相 提出「田園都市構想」成為四全綜之重要雛型。

四全綜所希望達成的目標是分散東京都會區的壓力，希望日本各區域均有 類似的都會區為領頭羊，帶領區域邁向均衡發展。惟計畫公布後，日圓快速升值 及經濟自由化之風潮導致龐大資金流動，引發日本經濟泡沫化。另一方面，少子 化所致總人口增加趨向和緩，人口高齡化的挑戰比上一階段更加急迫。在此同 時，地球環境議題也日趨緊急，社會要求環境保育的呼聲更勝以往。因此，日本 國土審議會於 1991 年 12 月，在冷戰甫結束的全球架構之下，開始進行四全綜計 畫綜合檢討，在檢討過程中面臨到泡沫經濟瓦解及日圓升值所致產業外移問題，

並與此同時開始面對中國大陸等東亞區域之急速成長所帶給日本的威脅。

1998 年，在全球網絡社會全面成形的年代，容忍與欣賞多元文化成為主流 價值觀，但國際之間的競爭也日趨白熱化，甚至出現以單一城市或區域為節點的 競爭局勢。在這樣的情形下，第五次全國綜合開發計畫（以下簡稱五全綜）公布。

為擺脫過去四次全綜計畫皆以開發為導向之刻板印象，計畫名稱訂為 「21 世紀

國土管理制度之比較研究:以荷蘭、日本為借鏡

國土的偉大藍圖---促進區域自立及創造美麗國土」。因處在國家財政困難之階 段，故公共建設規模及項目皆不得不縮減，但即便如此，在五全綜計畫內到處出 現地方建設推動構想，特別是交通建設計畫的角色，在區域合作/競爭的架構下 更趨明顯。交通與通訊等基礎設施因產業開發區位擴大、提高區域之開發可能 性、提升區域間互動性等需求而日趨重要。與台灣相當不同的是，日本在中央集 權體制下，養成地方政府對中央依賴之體質，故地方政府往往向中央要求能夠明 確地分配到公共設施，地方選出之國會議員亦以之為問政績效而努力對中央施 壓。交通通訊基礎設施既可跨越數區域，讓選民有所感受，因此在選舉治理的架 構下成為政治人物極力爭取的對象。

五全綜中的日本政府展示了與台灣相似的困境：因為無法預測未來的情形，

而採取摸著石頭過河的策略，以社區營造與加強基礎交通通訊設備等政策來取代 過去的大規模開發計畫。但井上博夫（2003：36-41）卻對五全綜提出嚴厲批判，

認為其國土願景構想與實施策略間關係並不明確，只稱得上是篇缺乏具體性、可 實踐性之作文。

日本自國土綜合開發法於 1950 年公布以來，共依法制定了 5 次全國綜合開 發計畫。前兩次全綜計畫適逢日本經濟高速成長期，計畫內容順應經濟計畫建設 的方向，強調提供工業發展的基礎設施為主。在 1960 年代的全共鬥爭時期結束 後，進入 1970 年代，因國際石油危機，又因過去數十年偏重經濟成長忽略環境

日本自國土綜合開發法於 1950 年公布以來，共依法制定了 5 次全國綜合開 發計畫。前兩次全綜計畫適逢日本經濟高速成長期，計畫內容順應經濟計畫建設 的方向，強調提供工業發展的基礎設施為主。在 1960 年代的全共鬥爭時期結束 後，進入 1970 年代，因國際石油危機，又因過去數十年偏重經濟成長忽略環境