Randstad：面向 2040 年的國土規劃

一、 荷蘭國土危機

荷蘭由於地勢低窪，全國有近三分之二的土地低於高潮位，數百年來興築了 1800 英哩的海堤，同時增加了不少的海埔新生地。也因為數百年的累積經驗，

在圍築海埔新生地時是循序漸進絲毫馬虎不得的。由於海中土地鹽分高，通常新 生地先作漁塭，再鹽田、農田，爾後才做稍高程度的土地利用。一方面由土地之 使用程度，進行減少土地鹽分的工作；另一方面則讓土地自然沉陷，同時並觀察 附近環境對於新生地形成的各種變化，隨時作適宜之變應措施。因此，在荷蘭海 埔地的發展，大都是小規模地逐年增加，而且開發時程動輒十幾年。²

圖一：荷蘭 Randstad 區有 40%在海平面以下，國土計畫挑戰險峻。

一、 Randstad：面向 2040 年的國土規劃

蘭斯塔德³是一個橫跨 4 個省（北荷蘭、南荷蘭、烏德勒支和弗萊福蘭）、

包含了全國最大的 4 個城市（阿姆斯特丹、鹿特丹、海牙和烏德勒支）及其間

2 Henk Ovink（2008），Third Conference of the International Forum Urbanism，大會發言 記錄

3 註：即 Randstad 中譯。

2010「教育行政與管理」學術研討會論文集

眾多小城市的鬆散城市群。蘭斯塔德內部有一個面積約 400 平方公里的農業地 帶，這一綠色開放空間就是所謂的「綠心」。為當前世界上最大、最典型的城市 綠心所在。

萊茵河三角洲大都市地區蘭得斯塔德區是一個包括阿姆斯特丹、鹿特丹、海 牙及烏德斯勒四個多中心的城市群，每個城市人口不超過一百萬人，四就都市發 展角度來看，並沒有競爭性，但四個城市加起來就有三百萬人，競爭性就強，因 此他們規畫二○四○年空間區域發展規畫藍圖，讓它們成為有競爭力的城市，而 四個大城市都有優勢定位，突出各個城市特色，各個城市有互補的效用。

蘭斯塔德空間結構的形成主要與該地區的自然地理有關。該區以粘土和泥碳 土為主，河川縱橫，儘管土地肥沃，人們卻難以進入與定居，早期的村落只能沿 著河岸堤壩或小山丘發展。隨著大壩及水渠的建設，位於阿姆斯特河附近的阿姆 斯特丹和位於鹿特河附近的鹿特丹等貿易城市形成了。由於這些城市之間的地段 因地勢低窪而難以利用，城市開發與基礎設施建設都只能環繞綠心進行，一個獨 特的空間形態就逐漸產生了。

圖二：荷蘭國土利用與空間規劃發展歷程 1960~2000

保護綠心是荷蘭的國策。蘭斯塔德的經濟中心地位、快速城市化、土地資源 稀少、人口增長及政策與管理方面的缺陷使綠心面臨用地競合、景觀被破壞、生 態環境惡化等新的問題和壓力。荷蘭國家空間規劃通過建立區域性聯合機構、使 空間規劃走向明確與具體、增強保護政策的彈性、制定自然生態政策等措施來保 護綠心開放空間。

荷蘭國家城市政策由於近幾十年來的成功而備受國際讚譽，但其規劃的可接 受程度與實施的效果遭到了部分專家的質疑。綠心政策在阻止蘭斯塔德朝中心開 放空間發展方面的效果不佳，1970 年∼1990 年，綠心內的住宅增長速度竟超過 了周邊城市內的住宅增長速度。1990 年，政府又允許高速鐵路線穿越綠心。綠

國土管理制度之比較研究:以荷蘭、日本為借鏡

心中有相當數量的開發項目與基礎設施建設，且綠心的人口密度高出全國平均水 準。因此，綠心政策是否適宜就引起了爭議：有的專家認為，由於社會發展壓力 和其他眾多不利因素，保持綠心的開放性並不現實，如住宅會以各種形式擠進綠 心，如果對其進行全面圍堵會導致失控；亦有專家認為，綠心是一種虛構的、憑 空想像的概念，作為國家政策的依據並不夠充分。

圖三：荷蘭預測未來國土規劃面臨之挑戰與解決之道

根據 Henk Ovink 的說法，荷蘭的國家運作模式採取中央集權方式，一直以 來皆由中央政府統籌全國的規劃業務並主導開發計畫，直至最近幾年中央政府才 漸漸下放權力，因此在國土計畫部門上，中央與地方的衝突並不明確。

荷蘭之政府分三層級：中央、省、及市。而有關全國性利益之事務屬中央政 府之責任，但許多工作均分權至省、市地方機關。因應二十一世紀的全球化趨勢 以及永續發展的思潮，荷蘭現行之國土空間規劃法（Spatial Planning Act）為 主要的立法執行計畫，並配合理性規劃（rational planning）的模式，在第五 次的國家空間策略規劃中詳細地將國家地景圖完整地劃設、分區。

根據 Henk Ovink 表示，基於生物性多樣性保全以及區域合作之策略考量，

荷蘭所設想的最終結果就是一個多元自然、地貌、地景的永續環境。以綠心包圍 城市的作法，在保有城市的效率與競爭力的同時，也將同時維持自然、生態與生 活品質。

與台灣不同的是，荷蘭所謂的國土計畫並非只是消極的制訂土地使用功能分

2010「教育行政與管理」學術研討會論文集

區，而是徹底地將社區、景觀、生活品質、綠帶、公共空間、生態、文化等面向 均融合在一起，以多層次的規劃機制來作整體考量與計畫。由於地勢低窪，國土 復育挑戰艱鉅，荷蘭至今有七成的土地皆收歸國有，也因此使荷蘭政府在土地政 策上扮演了積極且具有主動性的開發者（developer）角色，嚴厲管控整體的開 發，先由公部門完成公共設施、交通，再以設定地上權之方式，交由私部門（建 築師、建築公司、房地產公司）作建築計畫、執行。

台灣雖然無法達成土地收歸國有的狀況，卻仍可由荷蘭反觀自身：目前的國 土規劃體系與土地使用管制體系未能一元化，各地政府各行其是，於規劃過程中 產生各式尋租（rent-seeking）之行為，各類國土分區零碎且並不符合現實，國 土計畫體系與行政體系對應地位不相稱，協調及審查機制因機關單位各持本位立 場而重複費時；不同層級政府國土規劃及管制權責不清。荷蘭的國土空間規劃政 策以及其健全之計畫與行政體系頗值得台灣學習，故在國土規劃方面台灣亟需審 慎檢討並精確地掌握國土資訊，建立權責分明、有效執行及實施的行政機關。規 劃單位則必須在各上下級單位之間發揮規劃、指導、執行及管制之功能，於各不 同職掌的部會間，則發揮協調、整合的角色。