國土計畫法與國土復育條例牽涉層面廣泛，且具有特殊性質，與經濟、生態、
文化、政治、財政、空間發展與氣候變化等面向息息相關，堪稱牽一髮而動全身 的行政法規，在立法技術上若僅以傳統的法理念學（Legal Idealist）思維出發，
而忽視空間規劃工作近年來面對的空間專業化（spatial specialization）與空 間極化（spatial polarization）趨勢，則台灣無法擁有完善的國土規劃法令，
行政機關與民間行動者將無所適從，國土復育工作亦無從展開，台灣只能繼續活 在災害來臨的恐懼與開發腳步紊亂的困擾之中。有鑒於此，本章回顧三種研究思 潮：區域治理(Regional Governance)、合夥治理（Partnership Governance)與 永續發展（Sustainable Development），做為理論基礎與分析工具，亦為本文的 寫作起始與對話基礎。
一、 區域治理
民國九十八年三月前行政院長劉兆玄於「國土空間發展策略規劃全國會議」
表示：「臺灣面對世界競爭，國家競爭力要能提升，已不是單一城市或單一地區 單打獨鬥所能勝任；有效的區域性資源整合，才是創造臺灣新動能的關鍵驅動 力。這不僅是 21 世紀各國在全球激烈競爭環境下的重要策略，也是臺灣不能再 忽視的議題。」「高雄港的發展，不僅是一個海港的問題，或是一個都市的問題，
是整個區域的問題。未來整個區域，應以台北、台中、高雄三個「核心城市」做 為競爭發展軸，整體帶動區域經濟發展，而這項挑戰，中央及地方政府必須要一 起努力。」顯示區域治理的思潮已成為台灣的主流治理模式。區域治理的理念超 越了不同範圍的行政區域，建立以功能為導向的治理體制，以解決區內地方資源 與建設不易協調或配合的問題。
根據趙永茂（2004：8）指出，關於都會之跨域業務治理，根據美國學者 Hamilton, David K 提出集權式與分權式兩種治理模式，集權式之治理模式，係 採取行政區域合併（territory annexation），或是縣市聯合（city-county consolidation），甚至成立二階層之都會政府（two-tier government），專責跨 域事物之共同處理。在此種治理模式中，不論大市制、職權聯合、區域治理、區 域稅分成、多目標都會區設計、區域協調機制，乃至聯邦與州之補助或政府激勵 區域發展之措施，皆是值得採取之措施。若採取分權式之政府結構，則在組織模
國土管理制度之比較研究:以荷蘭、日本為借鏡
式上有郊區發展、設置簡易法人組織等，其治理措施則有單功能特區、地方政府 協定、民營化，聯邦與州之補助或政府支援趨向分化，乃至設立並無實權但有若 干整合跨域事務功能之區域議會，或在中心都市內另成立次級政府，專責跨域自 治事務，皆是可以採行之合作機制。
我國的地方制度在設計上，地方政府之行政權相當強勢，對於地方首長的施 政，原則上中央介入之餘地並不多，議會能制衡之機制亦相當微弱。在國土保安 與復育的工作上，跨區域的橫向與縱向整合為非常重要的工作項目，如果中央與 各地方政府各行其是，將導致擁有相同地質特性與相同利用模式的國土卻分屬兩 種國土計畫，又如在同一塊基地上形成兩套衝突的利用計畫或使用規範，將導致 土地利用效率大減、國土保安工作無法完成，使人民無所適從。
二、 合夥治理
近二十年以來，大家都可以感覺到台灣政府變「小」了。地方政府財政緊縮、
大學自籌財源、醫療資源商品化、BOT 成為公共工程的主流執行方法、許許多多 的 NGO（如慈濟）也開始一肩挑起原本該由政府執行的工程，莫拉克風災重建工 作就是一個很好的例子：慈濟基金會、世界展望會、紅十字會等民間團體所展現 的力量與效率，均遠遠大於政府救災重建體系之能。
根據趙永茂（2007：1-38）指出，各級地方民選行政首長及民意代表有關跨 域管理與合夥治理知識的推廣亟待進行，一般民眾與社會菁英有關公共治理與地 方治理的知識與技術，亦需要大力推動。換言之，公民社會的形成，地方治理與 公共參與的成敗為相當重要的因素，但地方治理與公共參與社會成功則取決於政 治或公共領導與公民參與文化的形成，合夥治理的觀念即是在這樣的脈絡下產 生。
國土計畫與復育工作牽涉萬端，亟需各地民間社會提供地方智慧補足專家意 見之不足。所謂的地方智慧，乃係地方居民長期居住於特定地區的軟性情感、地 方耆老所憶之歷史敘事、在地文史工作者風土民情的理解，或是地方上學有專精 之人。上述之人士，其所具有的知識，並非學院派的科學性知識，更不是通則性、
跨時空性的原理原則，而係根據「系絡獨特性」形成外地科學專家無法理解的地 方特質，卻是當地土地利用的重要依據，極具參考價值。由此，我們可以這樣說，
由於地方智慧對於國土規劃工作的重要性，合夥治理的原則在國土立法工作中顯 得格外重要，不但必須留予公民參與的空間，更需積極鼓勵地方共同參與。
以國土計畫法草案觀之，雖有第 6 條規定「國土規劃應力求民眾參與多元化 與資訊公開化。」以及第 16 條「國土計畫之擬定，應邀集學者、專家、民間團 體等舉辦座談會或其他適當方式廣詢意見，並作成紀錄，作為擬定計畫之參考。」
2010「教育行政與管理」學術研討會論文集
其中「力求」、「座談會」、「廣詢意見」、「擬定計畫之參考」皆為不確定之法律概 念，語意上過於模糊，恐僅落為象徵性宣示，並非真正賦予公民權力的參與。
三、 永續發展
根據環保署（2008）的定義，永續發展（sustainable development）的定 義為：
1.要能滿足當代的需求，同時不損及後代滿足本身需求的能力，亦即在提升 和創造當代福祉的同時，不能以降低後代福祉為代價。
2.以善用所有生態體系的自然資源為原則，不可降低其環境基本存量，亦即 在利用生物與生態體系時，仍須維持其永遠的再生不息。
永續發展一詞，最早起源於 1980 年「國際自然暨自然資源保育聯盟」（IUCN）
於「世界野生生物基金會」（WWF）支持下所發布之「世界自然保護大綱」。由於 最初是由生態學領域萌芽，因此當切入更廣泛的經濟與社會學範疇後，新的認知 與理解帶來更多元的定義與解釋。
依照「世界環境與發展委員會」（WCED）於 1987 年發表之「我們共同的未來」
報告中，對於「永續發展」所下的定義為：「滿足當代人的需求又不危及後代人 滿足其需求的發展」。而「國際自然暨自然資源保育聯盟」（IUCN）等國際性組織 於 1991 年出版之「關心地球」一書中，則定義為：「在生存於不超出維生生態系 統承載量的情形下，改善人類的生活品質」。
而國土三法（國土計畫法、國土復育條例、海洋法）草案中的綱領條文中均 開宗明義宣示「永續發展」的目標或原則，可見永續發展理念在近年立法語言中 的重要性。事實上，永續發展除了上述基本定義之外，涉及的是一個生態環境、
經濟及社會三個面向子系統互動的完整體系，三個面向的互相依存與影響必須同 時被考量，僅僅單獨進行某一面向的思考均將不利於永續發展。在內政部營建署 市鄉規劃局「國土發展問題探討與空間因應對策之研究」1中即指出，在同樣永 續發展的總目標下，卻常對此一互動體系存在不同的觀點，導致對於永續發展內 涵、目標與策略產生極大分歧。在這三大體系都處於穩定狀態，亦即處於永續生 態環境、永續經濟和永續社會的穩定狀態之下，所謂永續發展的目標才有可能達 成。在此一情形下，國家與立法的工作更形重要，在法治國的行政體系之下，惟 有以良好而完善的立法工作做為指導綱領，才能在國界之內統合這複雜萬端的三 大體系，帶領國家走上永續發展之路。
1 內政部營建署市鄉規劃局（2006），國土發展問題探討與空間因應對策之研究，pp.12-15
國土管理制度之比較研究:以荷蘭、日本為借鏡