第二章 文獻探討
第二節 日本推動學校適正化政策及相關措施
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第二節 日本推動學校適正化政策及相關措施
在全球少子化、老齡化快速進展之下，日本爲因應這些現象，文部 科學省推動國內「學校統廢合」政策已行之有年。臺灣鄰近日本，研究 者特別蒐集日本地區因應人口少子化的相關教育措施，如「推動學校適 正化」、「學校適正配置」等作法以供臺灣借鏡參考。
日本是位於亞洲東部的一個島國，領土由北海道、本州、四國、九 州四個大島和六千多個小島組成。日本的一級行政區劃單位為都道府 縣，全國劃分為 1 都、1 道、2 府、43 縣（如圖 2-1）。都道府縣下的行 政區劃為市町村，此外還有郡、支廳、區、特別區等行政單位。根據地 理與人文、經濟特徵，日本通常被分為八大區域，包括北海道地方、東 北地方、關東地方、中部地方、近畿地方、中國地方、四國地方和九州 及沖繩地方。
圖 2-1 日本全國地圖
圖片下載自http://www.mapion.co.jp/map/japan.html
壹、日本推動學校適正化之概況
一、日本學校適正化的發展背景
東大阪市在昭和 54 年度（1979 年）國小學生人數和班級數持續減少，
許多學校呈現「小規模化」的現象且不斷的進展著，就連整個東大阪市 的學生總人數也有減少的傾向。
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不過，在日本東北部地區，卻因昭和 61 年（1986 年）10 月東大阪 線地鐵開始通車，以及平成 9 年 (1997 年)3 月 JR 東西線的通車之後，
不但促成城市地點間形成線的連接，亦促使住宅區的開發與興建地點逐 步地往交通便利的地鐵沿線地區遷移發展。
因此，在日本全國不同的地域間，國小就學階段的孩子集中在部分 區域且有增加的趨勢，進而衍生學校教室等設施不足與學生人數過度稠 密化等現象，而產生「學校大規模化的問題」。亦即學校「小規模校化」
和「大規模校化」的現象，在日本東大阪市境內同時發展著，而學校之 間規模失調的狀況也逐漸擴散中，造成日本整體教育環境與資源上相當 不均衡的結果，亦教育效果產生的全面影響。
另外，平成 12 年 (2000 年)全日本地區也邁入少子化及高齡化社會。
在平成 17 年 (2005 年)日本全國總人口已明顯減少，對整體社會結構與 人口結構確實產生極大的影響，各地區的學校總人數更呈現出不同的變 化，初步可歸類為「學校小規模化」、「學校大規模化」兩大類，前者以 少子化的影響為主要因素，後者則是新興城鎮或交通便利後居住人口集 結所造成的結果。
為因應上述兩極化學校規模的現象，日本文部科學省首先推動公立 國小及初中的「統廢合」政策，更於平成 20 年（2008 年）直接商請中央 教育審議會應針對學校規模變化不均衡的現象，重新評估學校規模的適 正性並歸結出學校統廢合的具體方案（斎藤剛史，2008），以利日本全國 各地方政府及各教育委員會能依據此方案，實際推動學校適正化及適正 配置等政策。
二、日本學校適正化的意義
日文「適正化」ㄧ詞的涵義即將原來狀況不理想的改善成理想的狀 態。而日本政府會推動學校適正化則包含「學校規模適正化」及「學校 適正配置」等兩個重要層面的意涵。
「學校適正規模」是指學校學生人數、總班級數、師生比及學習空 間等合乎理想的學校規模，以使教育功能達到最佳狀態；而「學校適正 配置」則是指學校的學區範圍合乎理想的距離。
總而言之，日本學校適正化也就是讓教育的功能在每一個學生上能 發揮最佳效果，並考量學生接受義務教育所需最低限制原則之下，必須 擁有的通學區域與學校的合適規模，若一所學校的設置低於相關法規的 規範，而且在學生來源人數上無任何起色的話，就有可能受到是否整併 的檢討（林雍智，2006）。
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三、日本學校適正化的教育功能
（一）安全無虞的處所，讓學生快樂學習：
在日本國小教育階段亦屬義務教育一部份，希望學校是一個能 夠落實學生學習及提高學習成就，以多種多樣的「玩、學習、體驗」
等方式，達成「豐富學生的身心靈」並「哺育健壯的身體」的地方，
它應該讓學生們每天都快樂學習，是能玩能學習的環境，這可謂是 學校教育的基本功能之一。
（二）人際互動的處所，讓學生社會適應：
學校也可以是學生與朋友、教師互相接觸，即早累積社會適應 性和形塑人格特質的地方，它培育孩子們將來離家後，自身步入社 會後可獨當一面時需要具備的重要能力。
（三）團體競爭的處所，讓學生面對挑戰：
適當的學校規模，擁有適正的班級數及學生數，可讓學生在適 當集體生活中，互相認可及幫助，在互相競爭的過程中，增長面對 學校環境的能力，提高學習動機並培養相關能力。
（四）利於教學及指導，讓學生獲得完善照顧：
班級內若有合適的學生人數，教師的教學視線所到之處，皆能 夠鉅細靡遺地根據學生的學習需求，以提供個別化教學設計及學習 生活的指導等。因此，小規模的學校，當然具備上述的優勢。
貳、 日本學校適正化之相關規定
學校規模在日本的學校教育法施行規則第 41 條中提及「國小班級數 應為 12 班以上、18 班以下才符合標準」。可是少子化的影響，學生數急 劇減少著，不符合標準規模的公立小學約佔 5 成（斎藤剛史，2008）。
昭和 59 年（1984 年），日本文部省助成課資料曾出版「此後學校設 施建築（これからの学校施設づくり）」一書中則提及學校規模指標，5 班以下屬於學校規模過小，11 班以下屬於小規模學校，12~18 班屬於最 適規模(學校統合後的班級數最多為 24 班)，25 班以上屬於大規模學校，
31 班以上屬於規模過大的情況。
另因日本各地區的地理環境、教育及相關條件等皆有其差異性，研 究者在瀏覽日本各城市的網頁後，發現各個城市的教育委員會對在地的 國民小學之學校規模認定標準也不盡相同，綜合言之，日本地區學校適 正規模約為 12~24 班，大致可區分為以下三類型：
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一、學校適正規模以 12~18 班為原則
如成田市、下野市、八王子市、立川市、奈良市、甲府市、山口市、
下関市及旭川市的國小適正規模皆為 12~18 班。另外在東京都圈內，江 東區、板橋區、港區、北區、練馬區、杉並區等適正規模皆為 12~18 班。
二、學校適正規模以 12~24 班為原則
北九州市、千葉市、福岡市、船橋市、宇都宮市、川崎市、橫浜市、
橫須賀市、豐田市、堺市、浜松市、吹田市、枚方市、尼崎市、大阪市 及東大阪市的國小適正規模皆為 12~24 班。而在東京都圈內的足立區國 小適正規模亦為 12~24 班且規定學生數以 370～840 人為範圍。
三、其他學校適正規模規定
在東京都圈內，中野區僅規定學校規模至少達 6 班以上；在北海道 地區的札幌市則規定國小學校規模為 18~24 班；東大阪市在平成 5 年度 時，認定國小的學校規模，每學年若僅有一個班級的學校，全校總共才 6 個班，則屬於學校規模過小的類型。
四、學校適正配置的規定
日本將全國分成八大學區，在大學區之下設立 32 個中學區，然後再 於每個中學區之下，設立許多小學區。因此，明治 25 年（1892 年），日 本訂定「學齡學童就學規則」，正式實施義務教育，在每個小學區之中規 畫「通學區域」，讓學童選擇就讀學校，不過此時並未強硬指定學童的通 學區域，學童仍然是依傳統和習慣去選擇就讀學校就學（葉養正明，
1998 ；酒井茂，2004 ）。
在日本的義務教育諸學校施設費國庫分擔法施行令第 4 條，略以「小 的通學距離，以學校為半徑不超過 4 公里為範圍」，然而，日本全國有地 區個殊性差異，如都會、農村、高山及離島等區域的學校通學距離即有 不同，半徑 4 公里的範圍，若在山區可能要繞上超過 4 公里以上的路途。
為此，日本建築協會曾提出綜合性建議小學生的通學距離應以 400 公尺 至 1 公里為宜。
平成 20 年福岡市教育委員會針對市內全體國小及國中進行普查，總 計有 17 校 599 名小學生的通學距離為 2 公里內。另外，日本東京都足立 區小學的通學距離則保持在 800 公尺內，北海道札幌市小學的通學距離 則為 2 公里內。
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肆、日本學校適正化的實施情形
関東地方（かんとうちほう）是日本地域劃分的一種地理名稱，它 意指日本本州的東部位置，其涵蓋的範圍包括茨城県、栃木県、群馬県、
埼玉県、千葉県、東京都、神奈川県等 1 都 6 県的區域(如圖 2-2)。
圖 2-2 関東地方地圖
(圖片下載自http://www.implantnavi.net/search/area/kantou.html)
日本的東京都圈，就位於關東地方，以首都東京及周邊的數縣構成 的首都圈，以東京都為中心，包括神奈川縣、埼玉縣、千葉縣的居住了 3 千萬以上的人口，是世界最大的都市圈，人口相當稠密。目前在東京特 別區內和東京周邊衛星郊縣、已經形成了眾多副都心，亦擁有全世界規 模最大且密度最高的郊區購物商圈。日本的皇居、國會議事堂、內閣、
最高裁判所、各省廳、各國駐日大使館、大企業的本部、日本銀行、証 券公司、百貨商店、報社及電視台都集中在東京。
本研究參閱日本文獻資料，即以日本関東地方的學校適正化推動情 形略微說明。以下舉出幾個日本関東地方的城市，如千葉県成田市（圖 2-3）、東京都足立區（圖 2-4）以及栃木県下野市（圖 2-5）為例說明日 本推動學校適正化及適正配置的作法。
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一、千葉県成田市的作法
成田市（なりたし）位於関東地方的東部及千葉県（ちばけん）北 部中央的北総台地，因為成田国際空港及成田山新勝寺而聞名。日本為 了解決東京都圈的人口及業務量過密現象，成田市被納為東京都圈的一 部份，目前平成 24 年(2012 年)成田市人口約 13 萬人左右。
圖 2-3 千葉県地圖
(圖片下載自 http://map.myjcom.jp/html/map/web/admi12.html) 日本在昭和 60 年間學生人數達到顛峰後，已有緩慢下降的趨勢，平 成 15 年（2003 年）之後才有增加的傾向。而再從地域上來看學生人數的 推移現象，在農村地區和成田新城鎮等一部分地區，在少子化進展過程 中，學生人數持續減少，學校的小規模化則持續進行。
另一方面，在公津之杜地區等開發地區，兒童學生數增加著，大規
另一方面，在公津之杜地區等開發地區，兒童學生數增加著，大規