新北市國民小學學校規模適正化與因應策略之研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學教育行政與政策研究所碩士論文. 指導教授：吳政達博士. 政治大. ‧ 國. 學. 立新北市國民小學學校規模適正化與因應. Nat. al. er. io. sit. y. ‧. 策略之研究. n. v i n C hOperating U The Study on Optimal e n g c h i Scale of Elementary School and coping strategies in New Taipei City. 研究生：楊雅惠撰中華民國 102 年 7 月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 謝誌經過漫長的六年碩士班生涯，很高興能完成人生學習上的目標，寫下令人欣喜的回憶。能夠順利完成學位，有太多人需要感謝。首先，感謝前台北縣教育局劉文通局長及洪啟昌副局長的提攜、引領我在教育專業領域更加精進；感謝前台北縣教育局劉局長和然及林錦杏秘書在求學期間的支持；感謝新北市政府教育局的長官林騰蛟局長、洪副局長嘉文、龔副局長雅雯在我撰寫論文期間的鼓勵。其次，感謝教育學院提供的教育學習資源；碩士班求學期間承蒙秦夢群教授、劉興漢教授、湯志民教授、陳木金教授、張奕華教授，. 政治大. 在課程研究上的引導及諄諄教誨，都讓我受益豐碩；感謝所辦莊玉鈴. 立. 秘書小姐細心的提醒及貼心的協助，使我求學過程更加順遂；有幸能. ‧ 國. 學. 與同窗庭暄在課業上相互切磋、扶持與鼓勵，使我成長與進步。這個研究主題的緣起及撰寫過程，必須特別感謝指導教授吳政達. ‧. 博士，在學術研究上的指導、啟迪與協助，以及在學期間適時的提點，. Nat. sit. y. 並給予行政工作職涯上的經驗分享；也謝謝口試委員閻自安教授與蕭. er. io. 霖教授在論文審定上給予精闢見解及斧正，使論文更圓滿充實。. n. al 在資料收集過程中，感謝協助我完成專家問卷及問卷調查的教育 iv. n U engchi 局長官林騰交局長、林瑞泰專門委員、黃詩芳專門委員、夏治強科長、. Ch. 歐人豪科長、龔東昇科長、督學室夥伴們，以及張信務校長、胡峻豪校長、林惠煌校長、陳玄謀校長、陳俊生校長、吳昌期校長、邱豐程校長、許德田校長、陳秋月校長、蔡明若校長、方慶林校長、劉能賢校長、姜孟佑校長、陳月滿校長的大力相助，使我能圓滿蒐集資料進行研究；也感謝各位教育先進的幫忙與關照，使本論文得以如期完成。感謝服務單位督學室劉明超主任及督學夥伴淑麗姊、曉雯、宜真、秦嘉、婉宜、怡帆、瑞邦、麗鈴、稚維、淑玲、巧如，在學期間、孕期產假間的情感支持、工作協助，點點滴滴在心頭，這個大家庭，.

(4) 讓我倍感溫暖及歸屬感；另外更要感謝劉明超主任、鍾欣儒、湯家偉、楊智成、吳昌期校長、李順銓校長在論文撰寫上提供我寶貴意見；謝謝學妹芝翔、芝涵及雅婷在口試段的協助，讓過程更加順利。感謝親愛的爸爸和媽媽賜予我生命，且長久以來對我的無悔的付出，讓我可以在求學生涯中，無後顧之憂地一邊工作，能同時完成學業以及生育三名子女之人生重要使命；謝謝公婆的體恤；謝謝大姊雅雯、姊夫俊銘的鼓舞與關心，若沒有你們的支持，我是無法做到的。最後，也謝謝夫婿炳榮始終如一的陪伴與體諒，感謝我三個天真可愛的寶貝季葳、季昱及季恬，乖乖地陪著我工作、讀書、寫論文，. 政治大. 你們是我生命的動力，我會珍惜所擁有的一切，繼續認真努力。. 立. 人生中每個階段的蛻變與成熟，要感恩許許多多曾經幫助過我的. ‧ 國. 學. 人，謹將此小小的成果獻給所有協助及關愛我的人，也致上最誠摯的. ‧. io. sit. y. Nat. n. al. er. 祝福。. Ch. engchi. i n U. v. 楊雅惠謹誌 2013.07.

(5) 新北市國民小學學校規模適正化與因應策略之研究摘要本研究旨在探討新北市地區公立國民小學在少子化趨勢下，學校規模所產生的變化情形及規模類型為何，並探求新北市國小學校最適經營規模，最後整合教育利害關係人的需求與看法，歸納出學校適正化策略，另外也進一步模擬規劃新北市三重分區學校適正化具體做法。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 本研究採文獻分析法、模糊德菲法，針對新北市公立國民小學學校規模及學校配置合宜性進行探究；於101年11月共發出130份問卷，共回收問卷105份，有效問卷共92份。. ‧. 本研究主要研究發現為：. al. er. io. sit. y. Nat. ㄧ、新北市公立國民小學最適經營規模為「每年級至少5~8個班」，最適合的班級規模為「每個班級16~25人」，依此原則推估新北市公立國小學校最適規模之學生總數為480~1200人。. n. v i n Ch 二、新北市通學距離應定義為都市地區1公里內、偏遠地區則為2公里 engchi U 內較為適宜；除此之外，小學生的通學時間應以30分鐘為限。. 三、新北市公立國民小學總班級數與總學生數呈現逐年下降趨勢。四、新北市各公立國小學校規模變化有所不同，具有多元規模類型。五、學校適正化方針之具體作法包括:擬定整體階段性計畫、維持學校適正配置、整體評估校舍建築、設置新學校、重新設定學區範圍、推估學齡人口與就學需求、召開區域性政策公聽會等。. 關鍵字:學校適正化、最適經營規模、模糊德菲法.

(6) The Study on Optimal Operating Scale of Elementary School and coping strategies in New Taipei City. Abstract This study aimed to discuss the change and the typology of public elementary school scales in New Taipei City due to recent declining birthrate for exploring optimal operating scale. Strategies of optimal operating scale might be summed up by integrating needs and perspectives of education stakeholders. Furthermore, concrete ways could be come up to formulate optimal operating scale of public elementary schools in the district of Sanchong in New Taipei City. It was undergoing public elementary school scales in New Taipei City and the appropriateness of school allocation by literature review method plus fuzzy Delphi method. Total 130 copies of questionnaires were sent out in November 2012, 105 copies returned and out of them 92 copies valid. The major finding would be as followed: 1. Among public elementary schools in New Taipei City, it is concluded for the optimal operating scale containing “5 to 8 classes each grade”, the optimal class scale containing “16 to 25 persons each class”, and consequently , the optimal scale of student sum containing 480 to 1200 persons in estimation. 2. Commuting distances in New Taipei City should properly define as 1 kilometer within urbanaareas and as 2 kilometers in remote regions. Besides, v i l n C h should be within time of pupils walking to school 30 minutes. U i e h g c elementary schools in New Taipei 3. Class sum and pupil total among n public City appear downward year by year. 4. It differs and bears multi-scales of typology concerning the change of public elementary school scales in New Taipei City,. 5. Some concrete ways fulfill optimal operating scale: Making overall progressive plans, maintaining school allocation of optimal operating scale, assessing overall architectures, setting up new schools, resettling school district, estimating school-age population and schooling needs, holding regional policy public hearing, etc.. 立. 政治大. n. er. io. sit. y. ‧. ‧ 國. 學. Nat. Key words: Optimal Scale of Schools , Optimal Operating Scale , Fuzzy Delphi Method.

(7) 目次第一章緒論............................................. 12 第一節第二節第三節第四節. 研究背景及動機 ................................. 研究目的與待答問題 ............................. 名詞釋義 ....................................... 研究範圍及限制 .................................. 12 16 17 18 . 第二章文獻探討 ......................................... 19 第一節第二節第三節第四節. 學校經營規模與相關研究 ......................... 日本推動學校適正化政策及相關措施 ............... 香港地區因應少子女化的相關策略 ................. 新北市公立國小教育資源概況 ...................... 立. 政治大. 19 38 58 62 . y. sit. io. 79 84 85 87 90 . er. ‧ 國. ....................................... ....................................... ....................................... ....................................... ........................................ ‧. 研究方法研究對象研究流程研究工具資料處理. Nat. 第一節第二節第三節第四節第五節. 學. 第三章研究方法 ......................................... 79 . 第四章研究結果與討論 a ................................... 91 . n. iv l C n hengchi U 第一節新北市國小學校適正化之結果分析與討論 ............ 91 第二節新北市學校適正化策略之結果分析與討論 ........... 98 第三節新北市學校適正化區域分析結果與討論 ............ 106 第五章結論與建議 ...................................... 115 第一節結論 .......................................... 115 第二節建議 .......................................... 121 參考文獻............................................... 123 附錄一專家問卷 ........................................ 132 附錄二專家效度審查意見整理 ............................ 138 .

(8) 附錄三正式問卷 ........................................ 140 附錄四教育部小型學校發展評估指標 ...................... 147 附錄五新北市小型學校改制計畫 .......................... 148 附錄六新北市教育局九大分區對照表 ...................... 151 附錄七新北市班級數及學生數分區表 ...................... 152 附錄八各分區班級數學生數趨勢圖 ........................ 165 附錄九各行政區內學校規模分析圖 ........................ 168 . 政治大. 附錄十新北市所屬國民小學教職員員額編制基準 ............ 178 . 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(9) 表次表 1-1 臺北縣 93 至 100 學年度小型學校人數及班級數 ........ 14 表 2-1 國外學校最適規模研究文獻部份 ..................... 24 表 2-2 國內學校最適規模研究文獻部份 ..................... 27 表 2-3 臺灣地區國民小學設置與規模相關規定一覽表 ......... 32 表 2-4 日本文部科學省小規模學校及大規模學校優缺點對照表 . 42 . 政治大. 表 2-5 日本成田市 2002 年小學校適正規模基準表 ............ 47 . 立. 表 2-6 日本成田市學校適正化彙整表 ....................... 48 . ‧ 國. 學. 表 2-7 日本足立區學校適正規模基準表 ..................... 50 . ‧. 表 2-8 日本足立區學校適正配置基準表 ..................... 50 . Nat. sit. y. 表 2-9 下野市學校適正化意見調查彙整表(學校規模部分) ..... 54 . al. v i n 下野市小學生通學時間彙整表（依年級區分） ........ Ch engchi U n. 表 2-11. er. io. 表 2-10 下野市學校適正化意見調查彙整表(班級規模部分) .... 55 55 . 表 2-12 下野市小學生通學時間彙整表（依學校規模類型區分） 56 表 2-13 下野市提升通學安全策略調查彙整表 ................ 56 表 2-14 下野市通學安全的危險因素調查彙整表 .............. 56 表 2-15 新北市 101 年各行政區人口結構表 .................. 66 表 2-16 新北市 2012 年各行政區人口成長彙整表 ............. 67 表 2-17 新北市公立國小學校規模概況彙整表 ................ 71 表 2-18 新北市各行政分區學校數及學生人數分佈彙整表 ...... 76 .

(10) 表 2-19 新北市教育局國小數、班級數及學生數總彙整表 ...... 77 表 2-20 新北市各分區平均每學年班級數及學生數消長彙整表 .. 77 表 3-1 政策利害相關人之基本資料分析彙整表 ............... 84 表 3-2 審查問卷專家名單 ................................. 88 表 3-3 專家效度之問卷內容適切性統計表 ................... 89 表 4-1 綜合所有代表對公立國民小學學校規模之看法彙整表 ... 92 表 4-2 各類代表分別對公立國民小學學校規模之看法排序表 ... 92 . 政治大. 表 4-3 各類代表分別對公立國民小學班級規模之看法彙整表 ... 93 . 立. 表 4-4 各類代表分別對公立國民小學班級規模之看法排序表 ... 93 . ‧ 國. 學. 表 4-5 公立國小學校適正規模參照表 ....................... 94 . ‧. 表 4-6 新北市學校適正化進程之學校規模變化參照表 ......... 95 . sit. y. Nat. 表 4-7 綜合各類代表對公立國民小學通學距離之看法彙整表 ... 96 . er. io. 表 4-8 各類代表綜合對公立國民小學通學距離之看法彙整表 ... 96 . n. a. v. l C 表 4-9 綜合各類代表對公立國民小學通學安全之看法彙整表 ... 97 ni. hengchi U. 表 4-10 各類代表對「行政領導與管理」層面之看法表 ........ 98 表 4-11 各類代表對「課程教學與評量」層面之看法表 ........ 99 表 4-12 各類代表對「學生事務與輔導」層面之看法表 ........ 99 表 4-13 各類代表對「環境設備與安全」層面之看法表 ....... 100 表 4-14 各類代表對「教師專業發展與成長」層面之看法表 ... 101 表 4-15 各類代表對「家長組織及參與」層面之看法表 ....... 103 表 4-16 各類代表對「政府經費與補助」層面之看法表 ....... 103 .

(11) 表 4-17 各類代表對「教育局政策規劃與執行」層面之看法表 . 104 表 4-18 各類代表對「教育部政策規劃與執行」層面之看法表 . 105 表 4-19 九大分區(含各行政區)學校數與學生數資料表 ....... 106 表 4-20 三重分區 96~100 學年各校班級數與學生數消長彙整表 109 表 4-21 三重分區學校規模基準表 ......................... 110 表 4-22 三重分區各校班級數與推估情形彙整表 ............. 111 . 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(12) 圖次圖 2-1 日本全國地圖 ..................................... 38 圖 2-2 関東地方地圖 ..................................... 45 圖 2-3 千葉県地圖 ....................................... 46 圖 2-4 東京都地圖 ....................................... 49 圖 2-5 栃木県地圖 ....................................... 51 . 政治大. 圖 2-6 新北市政府行政區地圖 ............................. 63 . 立. 圖 2-7 新北市教育局九大分區地圖 ......................... 69 . ‧ 國. 學. 圖 2-8 新北市各行政區公立國小教育資源分布圖 ............. 70 . ‧. 圖 2-9 新北市各行政區公立國小學生人數分布圖 ............. 72 . Nat. sit. y. 圖 3-1 三角糢糊數圖 ..................................... 81 . al. v i n 填答方式示意圖 ................................... Ch engchi U n. 圖 3-3. er. io. 圖 3-2 研究流程圖 ....................................... 86 89 . 圖 4-1 三重區公立國小學校規模類型分布圖 ................ 108 圖 4-2 蘆洲區公立國小學校規模類型分布圖 ................ 108 圖 4-3 三重分區公立國小學校班級數與學生人數消長趨勢圖 .. 108 圖 4-4 三重分區公立國小位置圖 .......................... 112 .

(13) 第一章緒論第一節研究背景及動機壹、研究背景近年來世界各國皆受到少子化的影響，台灣地區也不例外；在少子化的趨勢下，台灣地區的新生入學人數明顯下降。另外，在財政赤字衝擊日益嚴重的情況下，中央及地方政府對教育經費預算的編列也隨之緊縮，為了減少財政上的負擔，自88學年度起至95學年度期間，不到10年的光景，全臺灣卻已經有一百多所國小、分校或分班，因為減班情形嚴重或者是全校學生人數過少而被合併或廢除。. 政治大新生入學情形早就能感受到衝擊並持續多年；99學年度臺北縣的國中新生立人數約3萬9千人，國小新生約3萬4千人左右，與98學年度相較之下，國中其實，新北市地區的少子化現象從十年前即開始出現，從國小階段的. ‧ 國. 學. 及國小共計減班231班，國中每班34人、國小每班29人。但是，少子化雖造成全新北市公立國小整體性減班結果，卻在不同區. ‧. 域型態的學校造成不同的變化，例如：都會型學校不但未受少子化衝擊，反在降低班級學生人數政策下，使得學校規模變大或成為額滿學校；偏遠. Nat. sit. y. 地區的小型學校在致力於特色學校經營下，全校學生總人數也有逐漸攀升. er. io. 的現象等。是故在少子化趨勢未見減緩的態勢下，各類型學校規模的因應策略是當前教育行政的單位所應正視的重要課題。. n. al. 貳、研究動機. Ch. engchi. i n U. v. 臺灣地區為推動國民普及教育，自民國57年起實施國民義務教育，在過去幾十年來，更廣泛興設學校，以達到提升國人教育素質之目標。但隨著時代變遷、產業類型轉變及少子化等因素，已對教育造成首度的衝擊，轉而對學校規模大小進行檢討。臺灣的學校廢統合政策，最早應則可追溯至民國76年5月臺灣省教育廳頒布「小規模學校合併處理原則」。民國78年再次行文各縣市政府，要求地方政府在國小學生數50人以下，或每班學生數不滿10人的學校，依據各地狀況、實際需要、家長意見、學生學業、交通情況及民意之反映等要素，檢討改進，逐年整併50人以下的小規模學校。民國83年台灣省教育廳召開「台灣省小規模學校辦學規模檢討會」。民國85年台灣省教育廳為配 12.

(14) 合省政府改善財政結構加強開源節流提出全省「迷你小學」合併計畫，希望能在民國87年前，以每年合併5校的進度整併15所小型學校。民國89年「教育經費編列與管理法」的通過，對於小型學校整併也起了推波助瀾的作用。民國90年年02月02日教育部舉辦「國中小學九年一貫工作推動小組第七次督導會報」，教育部應地方教育局的建議，表現將配合地方政府進行大規模的「小校裁併計畫」，以配合地方新課程的推動與實施。民國93年，監察院完成一份「教育部所屬預算分配結構之檢討」報告書，建議教育部應行文建議各縣市政府，整併100人以下的小校，以節省這些小規模學校預估每年高達51億元的人事經費。民國94年4月11日教育部於召開「國民中小學最適規模與轉型策略－以小規模學校整併之可行性. 治政小學有五百多所，建議裁併以樽節開支乙案進行研商。民國95年教育部公大立佈小型學校發展評估指標，供縣市參考。. 政策」研商會議，針對監察院調查發現：全台灣學生數少於一百人的國中. ‧ 國. 學. 然而在世界各國將教育視為國家競爭力的影響因素後，教育品質受到重視，教育部自民國96年，推動國教精緻化政策，逐年降低班級人數等策. ‧. 略，是故降低班級學生人數僅是提升教育品質的方式之一，我們所關心的核心問題是如何才能讓學校教育發揮最大教育效果，學校規模或班級規模. y. Nat. 過大、過小，是否都會影響教育成效並產生相關規模效應，未來的教育政. io. sit. 策該如何規劃才能妥善因應少子化趨勢，這是研究者第一個動機。. er. 新北市儘管人口數為全臺之冠，卻因幅員廣大造成城鄉差距與文化落. n. al 差甚大，小型學校數量甚多，且偏遠地區交通不便、經濟產業發展困難、 iv C. n. 居住人口流失嚴重，導致學區內學齡人數逐年減少，故臺北縣教育局希望 he i U. ngch. 藉由推動偏遠迷你學校發展學校特色，於民國92年公布「發展偏遠學校特色方案」，讓偏遠地區小型國民小學另闢一條教育活路，從昔日以校內學生為唯一學習對象的學習模式，改變為開放校外學生進場學習的動態學習模式。研究者以臺北縣93學年度50人以下10所小型學校學生人數及班級數消長情形彙整如表1-1所示，93學年度坪林鄉漁光國小學生數8人為全臺北縣學生人數最低的學校，至94學年度則為貢寮鄉吉林國小學生數9人為全臺北縣學生人數最低的學校。95學年以後吉林國小全校學生人數則維持在 10人以下，於96學年改制貢寮國小吉林分班，臺北縣教育局配以專車每日接送學生前往貢寮國小本校區上課，至97學年吉林分班的學生更少，人數僅有3人，於3位學生畢業後，吉林分班也就沒有學生。 13.

(15) 表1-1 臺北縣93至100學年度小型學校人數及班級數學年度. 國小大坪國小崁腳國小上林. 國小濂洞. 雲海. 國小乾華國小. 95 學年改制坪林. 8. 3. 13. 4. 19. 4. 18. 4. 18. 4. 18. 5. 16. 4. 13. 4. 15. 3. 9. 3. 10. 3. 8. 2. 3. 3. 0. 0. 0. 0. 0. 0. 25. 5. 23. 5. 20. 4. 22. 5. 31. 6. 38. 6. 38. 6. 42. 6. 臺北縣特色學校. 43. 6. 33. 6. 45. 6. 48. 60. 6. 61. 6. 臺北縣特色學校. 24. 5. 25. 5. 立5. 政6 54治6 53大6. 23. 20. 5. 20. 5. 23. 6. 20. 6. 18. 6. 臺北縣特色學校. 33. 6. 39. 5. 37. 6. 38. 33. 6. 29. 6. 28. 6. 30. 38. 6. 39. 6. 43. 6. 40. 國小漁光分校 96 學年改制貢寮國小吉林分班. 33. 6. 30. 6. 21. 6. 20. 5. 17. 4. 20. 6. 25. 5. 臺北縣特色學校. 28. 5. 29. 5. 25. 6. 26. 6. 30. 6. 29. 28. 6. 臺北縣特色學校. 35. 6. 32. 6. 29. 6. 31. 6. 6. 32. 6. 教育部特色學校. Ch. 6. 30. 6. 34. 35. 6. 35. 6. 原住民學校. 6. 39. 6. 42. 43. 6. 37. 6. 6. al. n. 福山. 數級數級數級數級數級數級數級數級. io. 國小. 備註. 100. 人班人班人班人班人班人班人班人班. Nat. 國小. 99. ‧. 柑林. 98. 學. 國小. 97. 6. y. 吉林. 96. sit. 國小. 95. 38. er. 漁光. 94. ‧ 國. 校名. 93. engchi. i 6 n U 6. v. 97 學年設立英速魔法學院. 資料來源：新北市教育局網站資料由研究者整理。. (http://www.ntpc.edu.tw/web/Home?command=display&page=flash) 坪林鄉漁光國小為臺北縣特色學校之一，在辦理假日遊學及生態教學等課程頗有成效，曾經吸引全國各地超過4萬人次小學生到校進行生態教育課程，然因校內學生總人數仍逐年減少，學區內就學人數亦無增加趨勢，故教育局經過整體教育資源評估並考量校長任期後，首先在95學年度將漁光國小更名為漁光分校且併入坪林國小，變成漁光分校後，學生人數亦呈現逐年下降趨勢。反倒是大坪國小及崁腳國小在93學年度是屬於50人 14.

(16) 以下的小型學校，卻因學校善用在地環境資源與行銷特色課程的努力下，學生人數逐漸攀升，崁腳國小更是突破50人小型學校門檻，而大坪國小學生人數從93學年25人至100學年42人，學生人數明顯增加七成。另外，依照新北市教育局公立國民小學學校人數統計數據資料發現，從新北市整體層面分析之，各校學生總人數呈現逐年減少，部分小型學校學校可能面臨併班或被裁併為分校，進而影響學生學習權保障、教育資源與機會公平性及當地社區後續發展，更衍生教師超額、校舍閒置與活化再利用以等問題。從往昔學校規模相關研究資料顯示，臺灣各地區學校最適規模大小也有差異，而現今全球少子化趨勢未見減緩的境況下，學校規模是否須隨時空背景不同重新定義，小型學校抑或能展現地方特色，轉而提供學生另一. 治政生人數趨勢、當地社區結構發展、校齡、上下學之通學時間、與鄰近學校大立間有無公共交通工具，與鄰近學校距離等因素並儘量避免產生上述問題，種體驗學習課程?是故，新北市地區宜考量校內學生總人數現況、未來新. ‧ 國. 二個動機。. 學. 而進一步討論出新北市國民小學學校最適經營規模大小則成為本研究第. ‧. 新北市地區學校形態多元，隨著社會型態逐漸朝向都市化發展趨勢，鄉村地區居住人口大量流向都市地區，造成部分偏遠地區學校學生來源不. y. Nat. 足，產生學校規模縮小與逐年減班之現象；另因大量興建住宅及交通狀況. io. sit. 改善等，新興住宅地區移入人口突增，促使鄰近新舍住宅的學校卻是年年. er. 成為教育局核定為學生人數額滿學校，或者進一步因應入學人口需求而評. n. al 估新設校等情形；又學區政策因素常是影響學校規模因素之一，如學區設 iv C. n. 定範圍、校際間共同學區，以及規模持續萎縮的學校也列為該區域內全區 he i U. ngch. 自由學區，或是偏遠地區小型學校規為全新北市自由學區，還有等，雖能. 充分提供家長教育選擇權，或促使更多新北市學生前往小型學校就讀，卻造成校際間彼此競爭，衍生有些學校逐年增班，有些學校卻逐年減班；另外少數偏遠地區學校則致力發展學校本位特色課程，做為行銷策略，學生人數也略有提升的現象，以上種種樣態，顯示不同地區各類型學校在少子化趨勢下，可能產生不同學校規模型態與效應，為因應不同效應宜發展不同因應策略，這是本研究的第三個動機。. 15.

(17) 第二節研究目的與待答問題壹、研究目的基於上述研究動機，本研究探討新北市地區公立國民小學在少子化趨勢下，學校規模所產生的變化情形，找出學校最適經營規模及因應策略，並建議未來研究的方向。本研究的目的如下：一、瞭解新北市國民小學學校經營規模變化情形及規模類型。二、探求新北市國民小學學校最適經營規模及學校規模適正化策略。三、整合教育利害關係人的需求與看法，模擬新北市區域性政策規劃，歸納研究結果與建議以提供教育行政單位、學校及未來研究之參考。. 立. 貳、待答問題. 政治大. ‧ 國. 學. 一、新北市公立國民小學學校規模變化情形為何？有哪些學校規模類型？二、新北市公立國民小學學校最適經營規模大小為何？四、新北市教育利害關係人對學校規模的看法為何？. ‧. 三、探討新北市公立國民小學學校規模適正化有哪些策略？. Nat. sit. y. 五、新北市公立國民小學因應不同學校規模，宜發展何種因應策略？. n. al. er. io. 六、新北市區域性教育政策宜如何規劃？. Ch. engchi. 16. i n U. v.

(18) 第三節名詞釋義茲就本研究所涉及的重要名詞說明如下：. 壹、學校最適經營規模學校最適經營規模在規模經濟研究中經常被討論，需要兼顧規模經濟及學校效能兩層面，亦包含較低的單位學生成本、適當的資源分配、有利的教育規模效應等特性，使學校效能呈現最佳狀態之合宜的學校規模。在日本，日文「適正化」ㄧ詞的涵義即是將原來狀況不理想的改善成理想的狀態，所以學校規模適正化，即表示將學校規模調整為最理想的規模類型，也就等同於學校最適經營規模的意涵。. 貳、模糊德菲法. 立. 政治大. 模糊德菲法(Fuzzy Delphi Method)是一種專家預測法，也是一種群體. ‧ 國. 學. 決策的方法，最早於 1985 年由 Murray 將模糊理論與德菲法做結合，將模糊的概念導入德菲法中，提出整合性方法論，針對可能面臨的訊息遺. ‧. 漏、專家退出與語意模糊等問題進行改進。模糊德菲法在實施程序上亦有多種方式，較常使用的是利用問卷中獲得精確的數值，然後予以模糊. Nat. sit. y. 化進行分析，捨棄就有的平均數算法而改採用幾何平均數加以計算，以. er. al. n. 效果更佳。. io. 避免在統計上產生受極端值影響的情形發生，如此可使評估準則的選取. Ch. engchi. 17. i n U. v.

(19) 第四節研究範圍及限制壹、研究範圍一、研究對象範圍本研究為彙整相關意見，特別將研究對象界定在與此議題有關之教育利害關係人，其類別如下： (一) 新北市教育局行政代表。 (二) 新北市公立國民小學行政代表。 (三) 學校教師代表。 (四) 學生家長代表。. 立. 二、研究內容範圍. 政治大. 本研究係以 96 學年度起至 100 學年度新北市公立國民小學學校規模. ‧ 國. 學. 為研究內容，不包括其他縣市之公立國民小學及新北市私立國民小學。. ‧ sit. y. Nat. 貳、研究限制. er. io. 本研究僅以新北市三重分區公立國民小學學校班級數為內容進行模擬分析，故研究結果之推論僅適用於新北市三重分區。. n. al. Ch. engchi. 18. i n U. v.

(20) 第二章文獻探討第一節學校經營規模與相關研究壹、學校規模經濟的意義一、規模經濟的意義基本上規模經濟（economies of scale ）係來自經濟學的觀點，其主張企業體會因規模或設備的擴大而使平均成本下降（蘇永輝，l999）。規模經濟是指組織或團體由於規模（以產出、勞動或資本等測度）或設備大小之擴大，而導致平均成本之下降（郭添財，1991）。其基本架構認為任何一種產業的投資，均可視為一種生產的過程，在生產過程中，經. 政治大. 營者盼望能以最少成本的投入獲得最大的利潤（江亞萍，1998；劉金山，. 立. 2003）。. 綜上，若經營者已掌握規模經濟值，且在所有條件不變之狀況下，. ‧ 國. 學. 就能在生產過程中精準掌握投入與產出的比例及最佳產出效果，但由經驗上得知，投入與產出過中，常因資源浪費或組織體系環節出現閒置情. ‧. 形，而造成投入資源未能充分發揮效能，亦無法達到最佳經營狀態。. sit. y. Nat. 二、教育成本與單位學生成本. io. er. 學生教育成本已經不等同於學校教育經費支出，必須包含公、私部門的所有支出經費，「教育成本」是教育經濟學上的概念，源自於經濟學. n. a. v. l 上成本的概念，根據交易的主體，可分成生產者的生產成本和消費者的 ni. Ch. 消費成本(陳麗珠，2005)。. engchi U. 若把教育視為一種生產活動，用來生產知識、創造文化及人力資源，此時教育成本指的是教育生產成本，亦即教育機構的教育經費支出（educational expenditures），包括人員薪資、設備費、維護費和折舊費；但若把教育視為一種消費活動，則教育成本指的則是教育消費成本，也就是指消費者-包括家庭和學生個人-為在學子女支付接受教育的費用和其所支付的各項有關稅捐等，包括學雜費、書籍費、制服費、交通費和食宿費等（蓋浙生，1993）。教育成本包括教育機構的教育生產成本和教育消費成本（羅正忠，1987）。此外廣義的教育成本還包括無法計量的機會成本，如學生因為上學接受教育，必須犧牲工作和賺取所得的機會，此種機會成本又稱「所得放棄（earnings foregone）」（陳麗珠，2005）。 19.

(21) 林文達（1984）則認為教育成本為生產教育財所投入資源的價值，而教育成本的分類又有許多方法，因為涉及不同的考量點，大致分為四種表示法：一是根據成本支出的時間分成資本成本（capital Costs）及經常成本（current Costs）；二是根據是否為學校目的而支出，分成直接成本（direct Costs）與間接成本（indirect Costs）；三是根據支出的主體分為私人成本（private Costs）及社會成本（social Costs）；四是根據支出的度量分為非貨幣成本（non-monetary costs）及貨幣成本（monetary Costs）。單位學生成本旨在計算興學者投入生產教育財每一學生單位所需資源，用其可反映生產教育財所需資源的量及所生產教育財的質（袁明慶,2002）；就經濟觀點而言，學生之單位成本不但包括所有為學生直接. 治政要計算單位學生成本與學校人數有著密切的關係，葉子超（1996）大立的研究指出，以澎湖縣為例，澎湖地區的學生單位經常成本往往高於台. 支付的直接成本，還應包括與學生有關之間接成本在內。. ‧ 國. 學. 灣省，兩者平均數之間差異達到極顯著，其成本甚至高達 5.3 倍之多，呈現與學校規模之間存在負相關的現象，故小型學校學生單位成本有偏. ‧. 高的現象。曾琇雯、蔡清華、張玉山、鄭英耀、蔡正雄（2002）的研究也發現，經常門的支出在單位學生成本的預測上具有極佳的預測力，其. y. Nat. 中又以教師數對學校經常門支出之影響最大，而資本門支出則有許多無. io. sit. 法解釋的因素（例無法攤提折舊），不如以經常門來計算單位學生成本較. er. 能反應真實意義。雖然計算學生的單位成本應該忠實地合計經常門與資. n. al 本門支出，然而僅以經常門支出為計算基準的話，對於了解學生單位成 iv C. n. 本的相關議題，可以提供另一層面的視野和意義（廖年淼、劉孟珊， he i U 2003）。. ngch. 按照目前政府對於教育單位經費的編列，可分為兩大類，一為經常門，另一為資本門。經常門的經費係指用於人事及教學費用為主的經費支出，而資本門係指用於建築設備的費用。在計算單位學生成本時，對於資本門經費的成本很難估算，因為涉及教育主管機關每一年的施政重點不同，每一年投資重點不一，預算所列資本也不同，不易由年度預算取得真正具有代表性的單位學生成本（林文達，1984）；另一個困難點是資本門的經費成本勢必要涉及折舊的問題，例如一棟建築或設備當其使用至第二年甚至第三年時，其剩餘成本便很難估算。而經常門的經費在估算學生成本時，則較為容易，因為其具有一定的項目，而且計算的方法固定（例如每班編制多少名教師）。 20.

(22) 由此可知，由於許多成本不易計算，也難以評估，一般在計算教育成本時，多半採取直接成本來計算；再者因教育類別、地理環境及時間上的差異，度量學生單位成本是較為困難的。. 三、學校規模經濟的意義若將規模經濟的概念運用於教育上，即視教育為一種產業，而學校則為此產業的生產單位。產業的經營需要運用各種資源，然資源各具特性，因此必須有賴適當的經營規模，才能充分運用以發揮其效能（吳政達，2005）。在規模經濟研究中，成本則最常用來代表「投入」的值，因此若是以單位學生成本計算教育資源的投入，而以學生在學人數計算教育的產出，故當學校規模擴大，學生人數增加比例大於單位學生成本增加的比例則為「學校規模經濟」（economies of scale in school)；反. 政治大. 之，當學校規模擴大，學生人數增加的比例小於單位學生成本增加的比. 立. 例則為「學校規模不經濟」（diseconomies of scale in school) （林. ‧ 國. 學. 文達，1984；郭添財，1991）。因此，在學人口數成為影響規模經濟之重要因素，亦即學生人數必須維持一定比例，才能產生學校規模經濟（吳政達，2005）。. ‧. 綜上所述，一所學校的就學學生總人數會直接影響學校規模大小以. y. Nat. 及學校單位學生成本之高低，進而間接影響學校規模經濟；是故，若從. sit. 經濟層面探討學校最適經營規模時，學生人數確實是影響學校規模經濟. er. io. 的因素之ㄧ，亦即學校呈現規模經濟狀態時，則表示學校的產出「值」. n. 高於投入「值」，在此狀態下最能充分發揮學校整體效能。 a v. i l C n hengchi U 貳、學校規模經濟形成的原因. 往昔，多位學者皆針對學校規模經濟進行研究，試圖找出學校最適經營規模，以充份發揮學校總體校能。而在探討學校最適經營規模之際，應該要關注學校規模經濟背後的形成因素，以利研究者能更為掌握學校規模的變化脈動。國民教育階段學校規模變化之相關因素，包括需求狀況、學校辦學績效、社區人口和社區經濟狀況（林文達，1984；蓋浙生，1993）。學者郭添財（1991）曾以三個方面來說明教育規模經濟形成的原因，包括：學校資源運用的整體性與不可分割性、學校能力的分工與專門化、學校課程的多樣性等；之後，蘇永輝（1999）彙整多位學者的觀點，指出學校經營形成規模經濟，具有下列四個因素：學校資源運用的整體性與不 21.

(23) 可分割性、學校能力的分工與專門化、學校課程的多樣性及師生及其他成員間交互作用的影響等。而葉雅惠（2001）則認為教育政策也是影響學校規模變化最直接的因素之一；另外郭美秀（2006）曾在其研究中將學校辦學績效及社區人口列入學校規模經濟形成的原因並加以討論。本研究者綜合上述學者觀點，整理如下:. 一、政府部門的財政與教育政策具有直接影響性不同國家因財政經濟及社會文化等因素各有所異，而制定不同教育政策規定，針對學校經營規模的看法亦不盡相同，例如：在美國或日本等地區，雖然學校最適經營規模皆偏於小型規模；但在日本的國小學校規模大約是 12~24 班，班級人數為 40 人以下，學生總人數為 370~480 人；而美國國小學校規模為 300~600 人，班級人數為 18 人以下；在臺灣地區，. 政治大. 教育部僅以原則性規範學校規模宜維持在 48 班以下，班級人數為 29 人. 立. 二、學校的資源具有整體性與不可分割性. 學. 模類型。. ‧ 國. 以下，是故各縣市政府因為財政情形迥異，也形成各地區不同的學校規. ‧. 學校資源之狹義的定義為學校內的資源，包含人力資源、軟體與硬. y. Nat. 體的資源，上述這些資源皆具有其整體性（integrity）及其不可分割. sit. （indivisibility）。所謂整體性是指興辦學校需籌備事項，包括校地位. er. io. 置與面積規劃、校園建築及設備、教師員額編制等，教育行政部門都必須投入一定的資源，例如：新北市新設置的公立國民小學，學校員額編 a. n. v i l n 制雖因學校規模大小有所不同，但每間學校至少要有 1 名校長。另外， Ch U i e h ngc 不可分割性則是指學校的經營過程中，某些資源的運用一次至少採用一個單位，無法因為需求不及一個單位而將其分割使用，例如：教職員每次至少應聘一人；其他如器材的購買亦同，電腦及相關設備每次至少購置 1 台。. 三、校務行政的分工與教學情形具有差異性學校人力的運用上在大、小型學校出現完全不同的結果，大型學校由於人力分工與技術專業的結果，使每個人發揮所長，各司其職，因而導致規模效益的增加。有關學校人力的行政分工與教學專業皆對學校整體效益的提昇頗有影響，分述如下： (一) 行政方面：大學校由於人力眾多，每個所分攤的工作相對減少，比起小型學校每位老師負責的行政業務量多且雜，要來得 22.

(24) 較為單純。 (二) 教學方面：以九年一貫課程為例，大型學校同領域內的教師人數較多，要發展課程時，參與討論及平攤撰寫的人數較多，相對的工作量也較少；反之，小型學校常有一個人負責數個年級或領域的課程設計工作，困難度自然相對提高了。. 三、學生的教育學習與體驗機會具有個別差異性學校規模與學校員額編制息息相關，學校規模大，行政人員隨之增加，即能分擔大部分的行政工作，教師能專注於課程研發與設計；其次，因為學校教師人數較多，合格專科教師種類多，教師幾乎都能以專長任用及排課，藝能科目與體育科目也能聘足專任教師，規劃多樣性課程與. 政治大增加學生多元學習與體驗的機會。小型學校的學生人數少，學生每個都立是主角，代表參與活動競賽等演出頻率高;大型學校的學生人數眾多，競教學活動；此外，學校較能開辦多元社團活動並辦理大型競賽或活動，. ‧ 國. 學. 爭激烈，增進學生面對挑戰的抗壓性及挫折容忍度。. 四、師生及其他成員間的交互影響具有多樣性. ‧. 學年班級數充足，容易進行班級調換，能豐富學生的人際關係，因. Nat. sit. y. 學生數多，可安排小組學習，容易安排多樣化的團體學習型態，透過學. er. io. 生間相互切磋，容易形塑社會適應力、與人合作協調等能力。教師間成立專業社群，相互觀摩精進，使得教師指導學生學習的方法與種類更多. n. a. v. l C 元化。學校成員間，不論教師、行政人員、社區民眾、家長及學生等形 ni. U. h. engchi 成社會交互作用，這種良性的交互作用，影響學校效能，也決定學校教育的成敗。綜而言之，由於學校資源運用有其整體性及不可分割性，學校規模大小又與單位學生成本相關，當學校規模過小時，單位學生所分擔的成本必然偏高，惟有在學校規模逐漸擴大、學生人數增加，學生單位成本才能相對降低，產生規模經濟的效果。再者，因學校形成規模經濟後亦能促使學校人力的分工與專業化，進而提高學校整體的效率；另外在學校規模擴大下，學校額編制增加，職員與教師人數變多，在教師專業成長上能促成更多教學經驗的分享與交流，也能聘足各種專長教師授課，不但可依學生各種需求設計多元課程，促進學生學習動機、提升學習學習成就，亦能分擔教師在課程設計及備課上的壓力。 23.

(25) 叁、學校最適規模相關實證研究所謂學校最適經營規模係指當學生人數增加的比例大於單位學生成本增加的比例，並且避免不經濟缺陷條件，就形成學校規模經濟；如果學校經營規模持續擴充，達某一邊際規模，而且學校擁有恰好可以使資源充分與適當的運用，而且不致於衍生人際關係疏離及行政僵化弊端的適當學生人數，此即為學校的最適經營規模的意義（林文達，1984；陳麗珠，1995）。不論學校規模過大或過小，都會產生不同的問題，學校經營過大或過小均不適宜，建立適宜的規模有助於學校資源的整體運用、健全行政運作、並提高士氣、提升學生學習成效（吳政達，2005）。所以，學校最適經營規模攸關學校教育品質，學校規模為二十世紀最重要的教育改革. 政治大多數教育規模經濟的實證研究以學校規模大小與成本支出相關為探立. 趨勢之ㄧ（Overbay，2003）。. 討重點，並以學區或學校大小作為學校經營規模分析的單位。而近幾十. ‧ 國. 學. 年來，國內外學者更相繼針對學校最適經營規模進行相關的實證研究，歐美國家大致以學生人數當作指標，而我國與日本則將學校總班級數與. ‧. 學生人數視為指標。. y. sit. Nat. 表2-1 國外學校最適規模研究文獻部份研究對象. 研究發現. Hettich. 1968. 美國密西根 a. 1、中學比小學較有顯著的教育規模. n. l C 州與紐約州. er. 年代. io. 研究者. i n U. 經濟。. h. v. gchi 中小學 e n2、密西根州平均成本曲線呈現U 型的型式，紐約州平均成本曲線呈現L 型的型式。 3、小學學校最適經營規模之學生人數為300 人，中學學校最適經營規模之學生人數為580人。. Sabulao ＆. 1970. Hickrod. 小學、美國. 1、小學學校最適經營規模之學生人. 中學、學區. 數為750人。中學學校最適經營規模之學生人數為500 人。 2、學區學校最適經營規模之學生人數為5,000 人。. Wales. 1973. 英屬哥倫比. 學校規模擴大後，由於師生比例的提 24.

(26) 研究者. 年代. 研究對象. 研究發現. 亞省中小學. 高，造成學校平均成本的降低，平均成本曲線呈現L 型的型式。. Andrews,So. 1974. 美國小學. der＆. 研究結論300–700 人最普遍，但以 200–500 人最適合。. Eismann Johnson＆. 1976. 美國小學. 1、研究變項：學生平均成本、學生. Mitten. 人數、畢業人數。 2、學校最適經營規模之學生人數為 586 人。. Hind. 1977. 澳洲東南部. 平均成本曲線呈現U 型的型式，學校. 最適治政大 116 所鄉村經營規模之學生人數為600 人。立小學. Beckner,w.. 1021 所紐. 高成就學校平均人數為447 人，學術. 約州小學. 成就較低的學校平均人數為776人。. 小學. 研究發現學校最適經營規模呈現U型. 1983 1983. al. Ch. sit. y. 數為500–2000 人。. er. 1981. 數為300–800 人。 2、高中學校最適經營規模之學生人. n. Kumar. 1981. 美國高中. io. Fox. 1、小學學校最適經營規模之學生人. ‧. Cohen. 美國小學. Nat. Wendling &. 1978. 學. Hess＆Other. ‧ 國. 新威爾斯. iv 曲線，學生總人數太多或太少的學校. n U e n其效能及效率都會較差。 gchi. 加拿大38. 平均成本曲線呈現遞減，並未明確指. 所中小學. 出成本曲線型態。. 美國小學. 學校最適經營規模之學生人數為 300–600 人。. Evans &. 1984. 小學. Geisel Williams. 學生人數為300-500人，具有規模經濟的現象。. 1990. 美國小學. 小學學校最適經營規模之學生人數為300–400 人。. Thompson. 1994. 國小、中學. Meier. 1995. 美國小學. 小型學校經營成本過高。學校最適經營規模之學生人數為 300–400 人。 25.

(27) 研究者. 年代. 研究對象. 研究發現. Fine&. 1998. 小學. 學校最適規模的學生人數為 350 人。. 1999. 學校. 以美國的教育體系為例，在考量單位. Somerville Rotherham. 學生平均成本時，較大規模的學校能提供有規模經濟的型態。 Andrews,. 2002. 中小學學校. Duncombe,. 1、小學最適規模人數為300-500 人。 2、中學最適規模人數為600-900 人。. & Yinger Hamer. 2002. 小學. Kerry ＆. 2011. 加拿大安大. 小學人數以 400-600 人最適宜。大型學校（超過420名學生的學校）. 的三年級寫作項目以及六年級閱治政大小學讀、寫作和數學等項目高於省級平均立值。. Anthony. 略省541所. ‧. ‧ 國. 查研究。. 學. 資料來源：研究者修改自蘇龍輝(2007)臺南縣小型國民小學合併意見之調. 郭美秀（2006）指出國外以經濟學觀點進行學校規模研究之學者，. sit. y. Nat. 早期主要是在檢視學校的效率，她舉出外國學者 Conant（1959）聲稱美國公立學校的規模太小，以致於提供多樣課程變得不實惠，以 Conant 的. io. a. er. 觀點來說，每一年級約 100 人左右最為理想，時至今日這樣的標準其實. n. 算是小規模學校，Conantl 認為學校愈大花費愈低，愈可提供完整課程。 iv. n. C. h e和n Haller(1993）就試圖挑戰這樣的論此外，有一些研究者如 Monk gchi U. 點，他們質疑是否學校規模愈大的學校能提供較多課程就較為經濟；不過，也有部份研究小型學校的學者，也不會否認小型學校幾乎無法節省經費（Steifel,Berne,Iatarola ＆ Funcher,2000）。後來國外學者在研究學校規模時，則逐漸關注於學校最適經營規模. 議題，例如：最早由學者 Hettich(1968)研究指出，在美國地區的中學比小學較有顯著的教育規模經濟，如密西根州平均成本曲線呈現 U 型的型式，而紐約州平均成本曲線卻呈現 L 型的型式，他也進一步表示小學學校最適經營規模之學生人數為 300 人。如同 Hettich 對美國紐約州平均成本曲線呈現 L 型的研究結果，Wales(1973)針對英屬哥倫比亞省中小學進行研究發現，在學校規模擴大後，由於師生比例的提高，造成學校平均成本的降低，同樣呈現 L 型的平均成本曲線。另外，Hind(1977)針對 26.

(28) 澳洲東南部新威爾斯 116 所鄉村小學與 Fox（1981）針對小學為研究對象，皆發現學校最適經營規模呈現 U 型曲線，Fox 更指出學生總人數太多或太少的學校其效能及效率都會較差；Andrew,Duncombe 與 Yinger（2002）也贊同這樣的研究結果，另外他們還發現國小階段的學校，學生總人數若超過 600 人，學生的表現和學校的投入將不再成正比，投入效果會較不顯著；Hind(1977)亦在其研究結果中歸納出學校最適經營規模之學生人數為 600 人。綜上資料顯示，國外學者們即使在不同年代，抑或針對不同國家、不同區域範圍為研究對象，在「學校最適經營規模」的看法上差距甚少。就平均成本曲線部份而言，皆認為學校規模存在最適經營規模，其平均成本曲線呈現 U 型或 L 型等型式；而在全校學生總人數部分，約 300 人. 政治大. 至 800 人左右，其中多數研究結果顯示學校最適經營規模之全校學生總人數為 300 人至 600 人。. 表2-2 國內學校最適規模研究文獻部份. 我國國民小以都市計畫的角度，認為在都市區域內，. Nat 1972. 我國國民小 1、一所國小校地以3000坪左右為原則。. al 學. n. 郭添財. 1991. 每一所國民小學的學校最適經營規模之學生人數為400–800 人。. io. 吳順發. 學. y. 1969. 研究發現. sit. 李先良. 研究對象. er. 年代. ‧. 研究者. 學. ‧ 國. 立. 2、學校最適經營規模為1200–2000人。 iv. n C h3、班級數則以30–36 U engchi. 班為原則。. 台灣省南部 1、平均成本曲線呈現L 型的型式。地區國民小 2、台灣省南部地區國民小學學校最適經學. 營規模之學生人數：整體地區：每校501-800 人。城市地區：每校801-1600人。鄉鎮地區：每校351-800 人。偏遠地區：每校201-350 人。. 吳炳銅. 1994. 臺北縣國民 1、台北最適經營規模之範圍值分別為：小學. 全縣1501-2200人、偏遠地區101-150 人、市型3001-4000 人、鎮型 1501-2200 人、鄉型501-1000人。 27.

(29) 研究者. 年代. 研究對象. 研究發現 2、全縣、市型、鎮型國民小學，人數達 1001 人；鄉型國民小學學生人數在 501 人以上時，即漸趨穩定，不再有明顯變動。. 郭添財. 1996. 台灣省國民 1、平均成本曲線則以U 型的型式。小學. 2、學校最適經營規模之學生人數：整體地區：每校1052 人；每班為34 人。城市地區：每校1872 人；每班為39 人。鄉鎮地區：每校915 人；每班為36 人。偏遠地區：每校82人；每班為14 人。. 葉子超. 1996. 治政學生平均單位成本之間呈顯著負相大. 澎湖縣國民 1、澎湖縣國民小學學校經營規模大小與小學. 立. ‧ 國. 成本愈高。. 2、澎湖縣國民小學學校最適經營規模之學生人數為151–210 人。. ‧. 1999. 基隆市國民學校最適規模學生數為126–162 人。. y. sit. 臺北縣公立 1、台北縣公立國民小學，學校經營存在. io. 國民小學. n. al. 規模經濟現象，其成本曲線近似L. er. 2002. Nat. 小學. 林嘉薇. 學. 蘇永輝. 關，規模愈小之學校，學生平均單位. 型，最適經營規模值不存在。 iv. n C h2、大部份模型支持臺北縣公立國民小學 U engchi. 班級經營存在規模經濟現象，班級經營代表性成本曲線為Ｕ型，其最適經濟規模存在。. 3、大部分的模型中隨著學校規模擴大而遞增，在最適班級經濟規模之下所求得的每生平均成本，隨著學校規模擴大而遞減。 4、學校和班級規模的改變，會透過硬體設備擴建、人力資源配置、教師教學經驗、教師時間分配和教學設備值與量的調整，以及合格教師比與師生比 28.

(30) 研究者. 年代. 研究對象. 研究發現的改變，進而影響學校經營成本。. 袁明慶. 2002. 臺北縣國民 1、以台北縣公立國民小學經營平均變動小學. 成本與學生人數之實際資料顯示，其組合分佈呈現L型。 2、在考量學生每日上學與放學通勤平均成本下，學校經營之社會平均成本曲線轉呈U型。 4、臺北縣整體公立國民小學的最適經營規模人數，因通勤平均時間不同，大致介於730-1051人之間。. 蔡志榮. 2002. 嘉義縣國民小學. 立. 台灣省國民 l、國民中學經營規模不經濟應為300 人中小學. 以下。. 2、國民小學經營規模不經濟應為100 人. ‧. ‧ 國. 2005. 2、100人以上之國小學生人數為1051 人。. 以下，班級數6 班以下的學校。 3、台灣地區符合規模不經濟學校共計國. sit. 中150 所、國小479 所。. io. 台灣省國民理想的小學學校規模為：班級數以24 班. n. al 中小學. er. 2006. y. Nat 鄭崇趁. 王暎淑. 2006. 學. 吳政達. 1、100人以下之國小學生人數，至少應維治政持為84人。大. 至48班，學生人數為600人至1200 人，班 iv. n C h級學生人數以20人至36人。 U engchi. 高雄縣國民最適經營規模學生人數為1666 人。小學. 蘇龍輝. 2007. 台南縣小型 1、在小型學校的裁併校學生數標準方國民小學. 面，認為「60人以下」的學校較適合改為分校，而「40人以下」的分校較適合廢校。 2、對小型學校合併的其他意見，最主要的是「不要以財政的考量，應以學生最大利益為主」及「考慮學生上下學的交通安全」。. 董秀珍. 2009. 台南縣市國 1、學校效能與學校規模間的關係：學校 29.

(31) 研究者. 年代. 研究對象. 研究發現. 民小學. 規模「最大」者，其教師教學方法與品質顯著高於學校規模「中」等之學校。 2、台南縣市國小最適經營規模值：在考慮「教育成本」與「學校效能」下，經U 型成本曲線模式估出台南縣市最適經營學生數為558 人。相較過去研究結果，顯示少子化趨勢使得國小最適經營學生數降低。. 資料來源：研究者修改自蘇龍輝(2007)臺南縣小型國民小學合併意見之調. 政治大. 查研究。. 立. 國內在研究學校最適經營規模時，常以「學校學生的單位成本」與. ‧ 國. 學. 「教育規模效應」等面向加以探討。因為在大、中、小型學校中，存在著成本差異的問題，雖然如江亞萍（1999）、林嘉薇（2003）等人認為學. ‧. 校經營成本之中，並沒有出現所謂 U 型曲線關係（最適經營的人數值，此時單位成本會出現最低點），也就是所謂最適經營規模值，但卻出現了. sit. y. Nat. L 型曲線，也就當學生人數到達某一定值後，單位成本便不再下降，出現了謂「規模經濟」（economics of scale）的現象，而根據林嘉薇（2003）. io. er. 的研究，大約學校人數在 1000 人左右時，學生單位成本便不再下降，是. n. al 否代表這個人數可做為學校設置的參考基準，可以進一步再探討。 iv C. n. he 因此，以臺灣地區國民小學為研究對象，如吳順發（1972）認為學 hi U ngc. 校最適經營規模之學生人數為 1200–2000 人，班級數則以 30–36 班為原則；郭添財(1991)研究發現每校以 1052 人最適宜，而每班學生人數以 34 人最適合；吳政達(2005) 研究結果為國民小學經營規模不經濟應為 100 人以下，班級數 6 班以下的學校；鄭崇趁(2006) 認為小學理想的學校規模為：班級數以 24 班至 48 班，學生人數為 600 人至 1200 人，班級學生人數以 20 人至 36 人。另外，若以臺北縣國民小學為研究對象，如吳炳銅(1994)認為研究發現台北最適經營規模之範圍值分別為：全縣 1501-2200 人、偏遠地區 101-150 人、市型 3001-4000 人、鎮型 1501-2200 人、鄉型 501-1000 人；袁明慶(2002) 研究指出，臺北縣整體公立國民小學的最適經營規模人數，因通勤平均時間不同，大致介於 730-1051 人之間。 30.

(32) 質言之，國內學者們針對各種區域範圍為研究對象，在「學校最適經營規模」的看法上不盡相同，在全校學生總人數部分，從 100 人至 2200 人皆有，學生班級人數部份，尤以少至每班 14 人，多則每班 39 人。此外，不同學校規模在學生學業成就上並無顯著上差異；不同縣市及區域的學校最適經營規模亦有所差異，其中也因研究者在資料的蒐集、分析方法的運用及計算公式的差異而出現迥然不同的結果，故迄今仍無一致的學生數可作為學校最適經營規模參考基準，而隨著時空背景變遷，如少子化現象、小班小校風氣及教育精緻化等因素影響之下，學校最適經營規模則呈現出逐漸遞減的趨勢。. 肆、學校最適經營規模的特性. 政治大. 學校最適經營規模特性應包含：較低的單位學生成本、適當的資源. 立. 分配、有利的教育規模效應等幾個特性（吳炳銅，1994；郭添財，1996；. ‧ 國. 學. 陳舜賢，2000），詳細說明如下：. 一、較低的單位學生成本. ‧. 從「學校規模經濟」理論發現，為求達到學生單位成本之降低，學. y. Nat. 校應增加學生數以達到學校資源充分運用，才能提高學校資源使用率。. sit. 而單位學生成本，包含間接成本，如機會成本、精神成本及其它非教育. er. io. 機構因教育之特別支付，不易以貨幣衡量，所以一般計算單位學生成本多僅以直接成本之科目為範疇，亦即以支付於學校有關人、事、物所需 a. n. v i l n 經費，除以學生數，即為單位學生成本。 Ch engchi U 二、適當的資源分配. 學校規模大小不同，提供的師資、課程、場地、教學設備、行政人員的安排等資源條件也就不一樣。就師資、課程資源上，大型學校所提供的資源就比小型學校更多元，一所規模較大型學校，由於教師人員多，在教學方面也就能各適所長，使教師教學專門化；在設備資源上，由於經費較多使大型學校也比小型學校較具優勢，能購得昂貴的教學儀器，讓更有專長的師資能發揮所長。不過大型學校也有缺點，如師生關係疏離與參與活動機會減少等現象，因此，適當的資源分配是迫切需要。. 三、有利的教育規模效應「學校規模效應」之探討結論發現，學校規模之擴大或過小即可能 31.

(33) 產生不良的學校規模效應，如產生各種不經濟的教育規模效應，將會損害到原有的教育目的。因此，即使單位學生成本減少，也是不合乎教育規模經濟的涵義。反之，也應避免學校規模太小所產生不利的教育規模效應，因此，學校的最適當經營應積極建立有利的教育規模效應，或是消極避免產生不利的教育規模效應。綜上看來，學校辦學以學生為主體，需將學生的受教權益列為主要考量，學校規模過大的學校，在教育實施的品質與成效上，難免受到影響；惟在學校規模過小時，則無法符合經濟考量的教育投資成本效益，也可能對學生在群性互動發展與學習競爭層面等產生不利影響，甚至無法達到預期目標及效果。. 政治大伍、國民小學學校規模的相關規定立. ‧ 國. 學. 我國對於學校規模也曾有相關規定，即民國 71 年頒佈之「國民教育法施行細則」，其中提及國小與國中教育規模以不超過 48 班為原則；而日本在「學校教育法施行規則」中也規定中小學以 12-18 班，學生以. ‧. 600-900 人標準（湯志民，2006）。. y. Nat. 民國 95 年 8 月行政院通過教育部「五年精緻國民教育方案」，因此，. sit. 自 96 學年度起臺灣地區公立國小新生編班人數調整為每班 32 人，並希. er. io. 望班級人數能逐年降低 1 人，至 99 學年度可達成每班 29 人之理想班級. n. 規模（教育部，2009）。另外，臺灣地區之全國國小班級平均人數更從 85 a v. i l C n 學年度的 34.17 人，降至 95 學年度的人（教育部，2006）；近年來為 h e n g29 i U h c 提高教學品質及受少子女化影響，各級教育平均每班學生人數多呈逐年降低之勢，其中國中小平均每班學生數由 90 學年度之 31.8 人降至 98 學年度 29.0 人（教育部，2010）。. 表2-3 臺灣地區國民小學設置與規模相關規定一覽表時間民國 49 年 6 月. 法源/發布機關. 規定內容摘要. 台灣省政府教育每校的規模不以超過 36 班為度，避免學童廳長在臺灣省議遠道走讀的痛苦。會施政報告. 民國 53 年. 教育部. 規定學校規模的班級數標準為 36 班。 32.

(34) 時間. 法源/發布機關. 規定內容摘要. 民國 53 年 12 月台灣省政府教育適時調整學區，新設國校，城市以 36 班為廳長在臺灣省議原則，鄉村以 18 班為原則。會施政報告民國 68 年 5 月. 國民教育法. 國民教育法第 12 條規定：國民小學及國民中學，以採小班制為原則，每班置導師一人，學校規模較小者，得酌予增加教師員額；其班級編制及教職員員額編制準則，由教育部定之。. 民國 69 年 11 月教育部. 政治大中學班級編制及數以40人為原則。其每班學生人數最多不立教職員員額編制得超過45人。山地、偏遠、離島及特別地國民小學與國民第2條國民小學及國民中學，每班學生人. 學. ‧ 國. 民國 70 年 1 月. 規定各國民小學不以超過 48 班為原則。. 標準. 區之學校，每班學生人數得視實際情形予以降低，且以維持年級教學為準。因財政. ‧. 困難未能達到前項標準之地區，得由直轄. y. Nat. 市、縣（市）政府另訂分期逐年降低班級. n. al. 教育學校（班）班級編制標準，依特殊教. er. io. sit. 人數標準，函經教育部核准後實施。特殊. 民國 71 年 7 月. Ch. i n U. v. 育設施設置標準辦理。. engchi. 國民教育法施行第 2 條國民小學及國民中學之設置，除依細則. 本法第 3 條及第 4 條規定外，應依下列各款辦理：一、以便利學生就讀為原則。二、以分別設置為原則。三、以不超過 48 班為原則。學校規模過大者，直轄市、縣 (市) 政府應增設學校，重劃學區。四、交通不便、偏遠地區或情況特殊之地區，直轄市、縣 (市) 政府視實際需要與學習成效，選擇採取下列措施： 33.

(35) 時間. 法源/發布機關. 規定內容摘要設置分校或分班、依強迫入學條例第 14 條規定提供膳宿設備、提供上下學所需之交通工具或補助其交通費、其他有利學生就讀及學習之措施。. 民國 75 年 7 月. 台灣省政府教育各縣市應就 6 班以下國民中小學，研擬合廳依省主席指示併之可行性與具體意見。函發各縣市. 民國 76 年 5 月. 台灣省政府教育頒布小型學校合併處理原則廳. 民國 78 年 6 月. 廳. 立. 台灣省政府教育對極小型學校存廢問題應做深入檢討。. 學. ‧ 國. 民國 82 年 3 月. 政治大 10 人之學校，逐年辦理合併或裁撤。. 台灣省政府教育每一國民小學在 50 人以下或每班人數不足. 廳省主席指示. 民國 83 年. 410 教改運動提出的「小班小校」訴求。. 台灣省教育廳. 為配合省政府改善財政結構，加強開源節流，提出了全省「迷你小學」合併計畫，. sit. 希望能在 87 年度前，以每年合併 5 校的進. n. al. 度，裁併 15 所小型學校。. er. io 民國 90 年 2 月. y. Nat 民國 87 年 9 月. 教育部. ‧. 民國 84 年. 410 教改運動. Ch. i n U. v. 87 學年度起推動「降低國民中小學班級學. e生人數計畫」 ngchi。. 教育部長曾志朗教育部表示，將裁併 6 班以下的中小學校，卻因而造成許多偏遠地區家長恐慌、疑慮及反彈，在地方人士及民意代表出面協調下，由教育部暫停執行此項政策。. 民國 90 年. 2001 教育改革之檢討與改進會. ㄧ、修正國民教育法，打破單一學區制，給予家長更多教育選擇權。. 議~ 各議題結論二、降低班級人數縮小學校規模：暨建議事項~議. (ㄧ)持續推動縮減學校規模、降低班級學. 題壹~整備教育. 生人數之小班政策。對於增設學校取. 環境~子題一~體. 得校地有困難者，應設法予以解決。 34.

(36) 時間. 法源/發布機關制改革. 規定內容摘要 (二)提升教師專業水準，落實小班教學精神，提升教學品質。 (三)合理調整學區，避免學校學生人數過多，加速小班制目標之達成。 (四)提高對地方政府降低班級人數的經費補助，以鼓勵地方政府執行不減班政策。 (五)鼓勵縮減學校規模、降低班級人數，對於新設學校或遷校所需土地之取得. 治政經費，由中央專案補助。大教育部長黃榮村前教育部長黃榮村提出因應就學人口減立少，將來可能出現偏遠地區廢校或併校。學. ‧ 國. 民國 93 年 6 月. 監察院又提出建議教育部，裁併部分迷你中小學以撙節開支。. ‧. 民國 94 年 6 月. 監察院. 國民小學與國民一、配合國民教育法第 12 條之修正，修正名稱為「國民小學與國民中學班級編. 教職員員額編制. 制及教職員員額編制準則」。. n. al. 二、配合降低國民中小學班級學生人數之. er. io. 準則. y. Nat. 中學班級編制及. sit. 民國 93 年. Ch. i n U. v. 政策，並順應小班小校教育發展與學. e n g齡人口減少社會趨勢，修正每班學生 chi 人數國民小學以 35 人為原則；國民中學以 38 人為原則，自 96 學年度起以 35 人為原則。 (修正條文第 2 條). 民國 96 年 3 月. 國民小學與國民配合立法院第 6 屆第 3 會期第 5 次會議決中學班級編制及議，請教育部落實 96 學年度國中小以 30 教職員員額編制人為編班標準、所需經費透過教育經費基準則. 準委員會設算調配等事項，爰修正本準則第 2 條，其修正要點如下：一、為順應學齡人口減少之社會趨勢與小班小校教育發展，配合降低國民中小 35.

(37) 時間. 法源/發布機關. 規定內容摘要學班級學生人數之政策，以及考量政府財政負擔，修正國民小學每班學生人數，以 35 人為原則，自 96 學年度起，依基準逐年降低，至 99 學年度每班 29 人之方式編班。二、國民中學每班學生人數以 38 人為原則，自 96 學年度起，以 35 人為原則之規定。. 民國 97 年 3 月. 教育部《國中階促進國中小班，98 學年度起，國一每班學. 政治大年的 30 人。. 段精緻國教發展生人數從目前的 35 人，逐年降到民國 101 方案》. 立. 國民小學與國民國民中學每班學生人數自 96 學年度起已經. 學. ‧ 國. 民國 97 年 7 月. 中學班級編制及以 35 人為原則，又行政院 97 年 4 月 3 日教職員員額編制院臺教字第 0970010319 號函核定國民中學. ‧. 準則. 階段精緻國教發展方案，98 學年度國民中. y. Nat. 學一年級每班學生人數降為 34 人，以後逐. n. al. 級至三年級每班學生人數降為 30 人，爰修. er. io. sit. 年降低 1 人，至 104 學年度國民中學一年. C. i n U. v. 正國民中學每班學生人數之規定。. 資料來源：研究者自行編製。h e n g c h i. 36.

(38) 綜觀國內有關學校規模的相關規定，最早可追溯自民國 49 年 6 月的教育廳廳長的施政報告中提及國民小學的學校規模以不超過 36 班為上限，截至民國 71 年 7 月國民教育法施行細則中更以不超過 48 班為原則，即表示國民小學的學校規模應以中型規模為佳，若以民國 96 年以 30 人為編班標準計算，全校總學生數為 1,440 人。就學校規模部分來探討，如日本在「學校教育法施行規則」中規定中小學以 12-18 班為依據，屬小型規模；而臺灣的學校規模則較其規模來的大，甚至為二至三倍。另外從班級規模部分來看，在日本地區，班級人數仍維持在每班 40 人；臺灣地區則在小班小校的潮流及減班情形的影響下，教育部遂提倡精緻國教方案，現階段的班級人數以降低至 29 人。而學校適正規模的大小在不同年代、國家、區域範圍的研究結果，. 治政型式；而在全校學生總人數部分，約 300 人至大 2,200 人，惟隨著時空背立景變遷，如少子化現象、小班小校風氣及教育精緻化等因素影響之下，. 皆認為學校規模存在最適經營規模，其平均成本曲線呈現 U 型或 L 型等. ‧ 國. 學. 學校最適經營規模隱約可見呈現遞減的脈絡。質言之，學校辦學應以學生為主體，需將學生的受教權益優先考量，但如何在投入資源最少的情. ‧. 形下，能使師生在工作與學習的滿意程度最高，就是學校最適經營規模所關注的重點所在，而教育行政單位評估學校最適經營規模的同時，會. y. Nat. 遭遇到一個困擾，究竟「學校最適經營規模」的定義是要以何者為關注. io. sit. 焦點？是以學生學習成就、公平就學權益、學校效能抑或經營成本？. er. 有鑑於此，研究者認為學校最適經營規模的定義，首先應衡酌國情. n. al 與地方特性不同、文化習俗、學校所在位置與城鄉差距、人口成長與流 iv C. n. 動現象、教育政策走向、政治發展、財源經費、時空背景與潮流等諸多 he i U. ngch. 因素，以了解究竟何種學校規模類型最具合適且能發揮最大效能。另外針對未能符合「學校最適經營規模」類型的學校，如小規模學校或部分過大規模學校，都宜思考如何在少子化趨勢下，妥善因應學生人數逐漸遞減的困境，抑或試圖改變學校行銷策略以減緩減班情形。. 37.

(39) 第二節日本推動學校適正化政策及相關措施在全球少子化、老齡化快速進展之下，日本爲因應這些現象，文部科學省推動國內「學校統廢合」政策已行之有年。臺灣鄰近日本，研究者特別蒐集日本地區因應人口少子化的相關教育措施，如「推動學校適正化」、「學校適正配置」等作法以供臺灣借鏡參考。日本是位於亞洲東部的一個島國，領土由北海道、本州、四國、九州四個大島和六千多個小島組成。日本的一級行政區劃單位為都道府縣，全國劃分為 1 都、1 道、2 府、43 縣（如圖 2-1）。都道府縣下的行政區劃為市町村，此外還有郡、支廳、區、特別區等行政單位。根據地理與人文、經濟特徵，日本通常被分為八大區域，包括北海道地方、東北地方、關東地方、中部地方、近畿地方、中國地方、四國地方和九州及沖繩地方。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖 2-1 日本全國地圖. 圖片下載自 http://www.mapion.co.jp/map/japan.html. 壹、日本推動學校適正化之概況一、日本學校適正化的發展背景東大阪市在昭和 54 年度（1979 年）國小學生人數和班級數持續減少，許多學校呈現「小規模化」的現象且不斷的進展著，就連整個東大阪市的學生總人數也有減少的傾向。 38.

(40) 不過，在日本東北部地區，卻因昭和 61 年（1986 年）10 月東大阪線地鐵開始通車，以及平成 9 年 (1997 年)3 月 JR 東西線的通車之後，不但促成城市地點間形成線的連接，亦促使住宅區的開發與興建地點逐步地往交通便利的地鐵沿線地區遷移發展。因此，在日本全國不同的地域間，國小就學階段的孩子集中在部分區域且有增加的趨勢，進而衍生學校教室等設施不足與學生人數過度稠密化等現象，而產生「學校大規模化的問題」。亦即學校「小規模校化」和「大規模校化」的現象，在日本東大阪市境內同時發展著，而學校之間規模失調的狀況也逐漸擴散中，造成日本整體教育環境與資源上相當不均衡的結果，亦教育效果產生的全面影響。另外，平成 12 年 (2000 年)全日本地區也邁入少子化及高齡化社會。. 治政人口結構確實產生極大的影響，各地區的學校總人數更呈現出不同的變大立化，初步可歸類為「學校小規模化」、「學校大規模化」兩大類，前者以. 在平成 17 年 (2005 年)日本全國總人口已明顯減少，對整體社會結構與. ‧ 國. 學. 少子化的影響為主要因素，後者則是新興城鎮或交通便利後居住人口集結所造成的結果。. ‧. 為因應上述兩極化學校規模的現象，日本文部科學省首先推動公立國小及初中的「統廢合」政策，更於平成 20 年（2008 年）直接商請中央. y. Nat. 教育審議會應針對學校規模變化不均衡的現象，重新評估學校規模的適. io. sit. 正性並歸結出學校統廢合的具體方案（斎藤剛史，2008），以利日本全國. al. n. 配置等政策。. er. 各地方政府及各教育委員會能依據此方案，實際推動學校適正化及適正. C. 二、日本學校適正化的意義h e n g c h i. i n U. v. 日文「適正化」ㄧ詞的涵義即將原來狀況不理想的改善成理想的狀態。而日本政府會推動學校適正化則包含「學校規模適正化」及「學校適正配置」等兩個重要層面的意涵。「學校適正規模」是指學校學生人數、總班級數、師生比及學習空間等合乎理想的學校規模，以使教育功能達到最佳狀態；而「學校適正配置」則是指學校的學區範圍合乎理想的距離。總而言之，日本學校適正化也就是讓教育的功能在每一個學生上能發揮最佳效果，並考量學生接受義務教育所需最低限制原則之下，必須擁有的通學區域與學校的合適規模，若一所學校的設置低於相關法規的規範，而且在學生來源人數上無任何起色的話，就有可能受到是否整併的檢討（林雍智，2006）。 39.