第三章 日本高齡者住宅設施之發展演進及執行現況
第二節 日本民間參與公共建設推動現況
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
輕費老人院 84,325人（2006.10）
介護保險設施
特別養護老人院 399,352人（2006.10）
介護老人保健設施 309,346人（2006.10）
介護療養型醫療設施 119,825床（2006.10）
表3.4 附帶介護及生活支援服務的高齡者住宅設施62
第二節 日本民間參與公共建設推動現況
PFI是在英國誕生的民間參與公共建設的一種政策手法，而日本的引進係因 在財政困難情形下，日本政府為促使經濟成長施行民營化，鼓勵民間資本進行公 共建設的開發，而借鑒了英國PFI的實施經驗，期望能提高公共事業效率、改革 財政結構，並提供新的商機，以發展出適用於日本社會結構之PFI模式。
日本政府自1997年逐漸對PFI事業運用於公共建設產生興趣，並成功的運用 於日本的公共事業，因此，本節先行對日本推動PFI之背景、特性、整體實施流 程、事業對象及事業方式等加以瞭解，並對其執行運作案件進行探討，以作為台 灣民間參與公共建設執行上的參考，另因國內對民間參與公共建設對應民間機構 的收入來源不同而有不同名稱，為避免混淆，說明如表3.5。
英國 日本 澳洲 台灣 服務購入型
(government sponsored) PFI PFI PPP PFI 使用者負擔型
(user fee based) PFI PFI PPP BOT 表3.5 民間參與公共建設在各國之名稱63
第一項 日本 PFI 之背景及推進過程
日本過去在公共建設的推動上，主要是以採政府編列預算發包的傳統模式、
以及政府與民間企業合資成立第三部門的方式投資興建並負責營運管理，因此公 共建設經費在日本政府財政支出上一直是相當沈重的負擔。橋本首相於1997年提
62 国 土 交 通 省 住 宅 局 ， 高 齢 者 住 宅 施 策 の 現 状 と 動 向 ， 2008 年 10 月 23 日 ， 頁 4。
63 黃 明 聖 ， 英 國 與 日 本 PFI 制 度 比 較 之 研 究 ， 經 建 專 論 ， 第 8 卷第 12 期， 2010 年 12 月 ，頁 49。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
出對政府進行「五大構造改革」的方案中，便提出「透過公共事業縮減政策之具 體化作為財政改革之一環」，並且訂定了自1997年起3年內縮減15%公共事業支出 之目標。此一政策當時對日本營建業造成明顯的衝擊，卻也因此帶來了公共建設 運用民間能量的制度改革契機。64
1998年8月在經濟企劃廳綜合計畫局內設置「PFI推進研究會」，扮演法案審 議時之推手角色，「關於促進以民間資金之活用進行公共建設等整備之法律」（民 間資金等の活用による公共施設等の整備等の促進に関する法律，以下簡稱PFI 法）於1999年6月經眾議院通過，7月經過部分修正後，亦獲得參議院通過完成立 法，9月PFI法與若干行政命令同時施行；另總理府65於內政審議室設置「民間資 金等活用事業推進室」(簡稱PFI推進室)，取代原於經濟企劃廳之「PFI推進研究 會」的角色，研擬相關行政命令；2000年3月內閣總理大臣通令公布施行「關於 促進以民間資金之活用進行公共建設等整備之基本方針」(民間資金等の活用に よる公共施設等の整備等に関する事業の実施に関する基本方針，以下簡稱PFI 基本方針)；之後並依據PFI基本方針之指導原則，陸續於2001年1月公布PFI專案 實施過程(PFI事業実施プロセスに関するガイドライン)與風險分攤(PFI事業に おけるリスク分担等に関するガイドライン)之指導方針、並於同年7月公布PFI 專案達成財政支出價值目標指導方針(VFMに関するガイドライン)、又於2003年 6月公布PFI專案契約注意事項(契約に関するガイドライン－PFI事業契約にお ける留意事項について－)與PFI專案績效監督指導方針(モニタリングに関する ガイドライン)之相關規範等，上述推動時程詳見表3.6。
年度 月 事 項
1997
5~9 由全建、日建連等民間團體所舉辦之討論開始
10 通產省設置「民間資本主導型公共事業開發研究會」
11
建設省設置「吸收私人投資的新公共事業開發研究委員會」
政府之「緊急經濟對策」及其他施政方針中提出引進 PFI 之 必要性，PFI 這個名詞正式於日本出現
1998 2 自民黨設置「PFI 推進調查會」
5 自民黨向第 142 會期之國會提出 PFI 法草案
64 財 團 法 人 臺 灣 營 建 研 究 院 ， DBFO 模 式 在 我 國 運 用 之 研 究 (研 究 報 告 0940268)， 行 政 院 公共工 程委 員會委 託， 2006 年 4 月，頁 43。
65 現 為 日 本 內 閣 府 。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
建設省公布「日本版 PFI 指針」
6 通產省公布「為實現日本版的 PFI」之建議 8 經濟企劃廳設置「PFI 推進研究會」
1999
3 經濟企劃廳宣傳活動展開(小冊子、廣播、研討會) 6 「PFI 法」經眾議院審議通過
7 「PFI 法」經參議院審議通過、成立、公布 8 經濟企劃廳公布「PFI 推進研究會」報告書
總理府內政審議室設置「PFI 推進室」
9 若干行政命令同時與「PFI 法」施行(9 月 24 日) 10 「PFI 基本方針」之審議開始
總理府設置「PFI 推進委員會」
2000 3 內閣總理大臣通令公布施行「PFI 基本方針」
2001 1 公布「PFI 專案實施過程指導方針」與「PFI 專案風險分攤指 導方針」
7 公布「PFI 專案達成財政支出價值目標指導方針」
2003 6 公布「PFI 專案契約注意事項」與「PFI 專案績效監督指導方 針」
2007 6 修正「PFI 專案實施過程指導方針」
2008 7 修正「PFI 專案達成財政支出價值目標指導方針」
2011 6 修正「PFI 法」(1999 年 7 月公布以來第 9 次修正) 2012 3 「PFI 基本方針」修正案閣議決定
表3.6 日本推動PFI事業之時程66
第二項 日本 PFI 之制度說明
一、日本 PFI 事業之整體流程
日本在「PFI專案實施過程指導方針」中，將PFI事業的整體流程分為特定事 業之選定、民間事業者之募集及選定、PFI事業之實施等三個主要階段。此三個 階段可再分為如圖3.1之子階段。而各個子階段又有公共設施等管理者或民間事 業者的工作內容或注意事項，以下將各階段之工作內容加以說明：
66 整 理 自 ： 1.財 團 法 人 臺 灣 營 建 研 究 院 ， 民 間 參 與 公 共 建 設 國 際 案 例 分 析 (研 究 報 告 0920224)，行 政 院 公 共 工 程 委 員 會 委 託，2004 年 3 月，頁 3-6~3-14；2.內 閣 府 民 間 資 金 等活用 事業 推進室 網站 ，http://www8.cao.go.jp/pfi/index.html， 到 訪 日期 ：2012 年 6 月 1 日 。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
特定事業之選定
民間事業者之 募集及選定
PFI 事業之實施
事業之啟案(含民間事業者自行提 實施方針的制定及公布 特定事業之評價、選定、公布 民間事業者之募集、評價、選定、
協定等之締結等 事業之實施、監督等
事業之結束 圖3.1 日本PFI事業之流程67
(一)階段一：特定事業之選定
1.事業之啟案(含民間事業者自行提案)
(1)以PFI方式實施之檢討、積極的採納民間事業者之自行提案 (2)民間事業者自行提案的受理、評價等體制的整備
(3)若以PFI方式進行之適合度高，且判斷為國民所迫切需要或早期即應該著 手開始的事業，則進行制定實施方針等程序
2.實施方針的制定及公布
(1)考慮公平性、透明性，於計畫初期階段進行實施方針的制定及公布 (2)考慮納入民間事業者參與內容的具體性和隨著檢討進展之內容漸次詳細
化及補充的容許
(3)公共設施管理者之參與，儘可能具體的明確化風險預測與分擔
(4)必要的許、認可等、民間事業者之公共設施維持管理或營運範圍、補助金、
67 PFI 事 業 実 施 プ ロ セ ス に 関 す る ガ イ ド ラ イ ン ， 2007 年 6 月 29 日改定。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
融資等的具體內容，應儘可能明確化 3.特定事業之評價、選定、公布
(1)根據PFI事業實施方式，有效率且有效果的實施基準(同樣服務水準下可縮 減公共財政負擔，在同樣財政負擔水準下可提高公共服務水準)
(2)將公共財政負擔之總額折算成現值的量化評價值(進行所要的適當調整 後)
(3)定量的評價原則發生困難情況時，應確保客觀性所為之定性的評價 (4)確保在選定結果的公佈方面的的透明性
(二)階段二：民間事業者之募集與選定
1.民間事業者之募集、評價、選定、公布 (1)競爭性的擔保與確保程序的透明性
(2)留意民間事業者的創意發揮，並確保提案準備期間的顧慮
(3)將價格以外的條件納入「綜合評價」的考量，並確保評價基準的客觀性 (4)重視所謂的性能標
(5)對民間事業者之問題提供公正的資訊 (6)確保選定結果等公布的透明性
2.協定等之締結等
(1)根據契約等協定的公開
A.具體且明確的規範當事人間之權利義務等關係 B.提供適當公共服務擔保的規定
(a)公共服務水準的監督
(b)實施狀況、財務狀況之報告
(c)問題發生時之報告、專業第三人之調查報告的提供 (d)確保提供適當公共服務且有必要的合理措施
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
(e)對確保安全性、環境的保全等必要範圍之公共參與
C.考慮風險分配的合理化，風險分擔的明確化，對風險減低、除去對應的明 確化
D.事業結束、事業繼續執行困難的情形、契約解除的具體及明確規定 E.適當的選定事業的態樣。
F.關於協定等的解釋可能產生疑義的情形應有具體及明確的規定 (三)階段三：PFI事業之實施
1.事業之實施、監督等 (1)依據協定等進行PFI事業 (2)提供公共服務水準的監督等 2.事業之結束
(1)土地等之返還，依據預先規定於協定等之資產處理方式
二、財政支出價值（VFM）
財政支出價值（Value for money, VFM），在公私合夥政策中係指「為人民將 財政資金作最大的活用」；或可解釋為「物超所值」的意思，簡單說就是在同樣 資源投入下，希望能達成較低的成本或是較高的品質。將公眾資金作最大極限發 揮，以期逐漸降低政府以往對於公共事業的龐大財政支出，同時追求提供更佳的 公共服務68。
在日本，以VFM評價結果作為採行公辦或民營的評估判斷基準，就公部門 與私部門負擔下之事業週期成本費用作差額分析，其概念如圖3.2所示。
68 建 業 法 律 事 務 所，「 歐 盟 地 區 公 私 合 夥（ Public Private Partnerships）政 策 推 動 歷 程 與 現 況之研 究」委託專 業服 務案研 究報 告，行 政院 公共工 程委 員會委 託，2007 年 12 月，
頁 4-14~4-15。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
圖3.2 日本VFM評價概念69
三、日本 PFI 之事業範圍
根據2011年6月修正之PFI法第二條明定「公共設施」定義，PFI之事業範圍
根據2011年6月修正之PFI法第二條明定「公共設施」定義，PFI之事業範圍