第二章 我國高齡者住宅設施之發展演進及執行現況
第三節 老人福利機構之發展演進
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第三節 老人福利機構之發展演進
老人福利法2007年修法前，並未明訂中央及地方之權責，根據地方制度法第 18至20條的規定，有關社會福利事項分別為直轄市、縣(市)及鄉(鎮、市)之自治 事項，復依照同法第2條第2項對於該事項得自為立法並執行。老人福利法2007 年修法後，分別在第4和第5條將中央與地方掌理事項明確化，中央所負責掌理者，
主要為全國性的政策、立法之規劃並監督及協調地方執行事項，至於地方，主要 是執行中央政策以及地方自行立法並執行項目；另於第16條規定，有關老人照顧 服務，直轄市、縣(市)主管機關應依全人照顧、在地老化及多元連續服務原則，
並針對老人需求，提供居家式、社區式或機構式服務，並建構妥善照顧管理機制 辦理之。現行各類服務資源包括居家式、社區式與機構式服務，分由內政部、衛 生署、退輔會主管，各類長照服務項目及其主管部會如表2.3。本論文研究對象 之一的老人福利機構，亦可能為高齡者長期居住之設施，以下就老人福利機構之 相關規定、發展與檢討說簡述之。
服務項目 主管部會
居家式 居家服務、家庭托顧
居家護理、居家復健、喘息服務
內政部 衛生署 社區式 日間照顧、社區關懷據點、輔具、餐飲、
無障礙環境改善 內政部
機構式
護理之家
安養護機構
榮民之家
衛生署 內政部 退輔會 表2.3 各類長照服務資源主管部會一覽表20
第一項 老人福利機構之發展與檢討
老人福利機構屬長期照顧服務體制之一環，1980年制訂的「老人福利法」是 我國長期照顧服務體制發展的重要開端，但在1980年代期間，政府的公共政策仍 很少關注長期照顧服務，只設立極少數的救助收容機構，或投入安養機構、文康
20 行 政 院 經 濟 建 設 委 員 會、行 政 院 衛 生 署、內 政 部 行 政 院 勞 工 委 員 會、行 政 院 原 住 民 族 委 員會、行政 院國軍 退除 役官兵 輔導 委員會，長 期照護 保險 規劃報 告，2009 年 12 月，
頁 1~7。
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機構、休養機構及服務機構等四類。「老人福利法」於1997年5月31日全文修正後 第9條23則將老人福利機構分為長期照護機構、養護機構、安養機構、文康機構 及服務機構等五類。2007年全案修正之老人福利法第34條1項24將老人福利機構重新區分為長期
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照顧機構、安養機構與其他老人福利機構：與舊法相比，新法之規定較符合歐美 先進國家長期照護發展之趨勢。因養護機構及長期照護機構之收容對象皆為失能 老人，鑑於老人之照顧需求具連續性，爰參考1999年行政院衛生署委託中華民國 老人福利推動聯盟辦理「護理之家、長期照護機構及養護機構三類機構簡併及修 法計畫」之建議、加強老人安養服務方案採行措施及照顧服務福利及產業發展方 案策略，簡併原訂之五類機構為長期照護機構、安養機構及其他老人福利機構三 類；爰合併原條文養護機構及長期照護機構為長期照護機構；安養機構入住對象 雖與「促進民間參與老人住宅建設推動方案」之老人住宅相同，但安養機構對多 數須生活照顧之低收入戶或獨居老人仍有其正面社會意義，故予保留；文康機構 在內政部補助各縣市設置後多未能發揮功能，且其提供之服務內容，皆可併入居 家式服務，故予以刪除；服務機構之服務內容，除辦理日間照顧須對其面積、設 施及應置工作人員加以規範外，其他服務內容皆可併入居家式或社區式服務，故 予以刪除。為配合未來社會如有需要新增其他老人福利機構類別之彈性，爰增訂 第三款之其他老人福利機構。現有之文康機構(老人文康活動中心或福利服務中 心)及服務機構納入「其他老人福利機構」。
另行政院於2007年3月核定「我國長期照顧十年計畫-大溫暖社會福利套案之 旗艦計畫」，在機構式服務方面，將服務匱乏之縣市列為補助優先對象，而對於 資源不虞匱乏之地區，則以提升機構式服務品質為重點工作。在發展長期照顧服 務資源方面，計畫採「引進民間參與」之實施策略來辦理，亦即透過民營化策略 中的購買服務(政府採購)方式鼓勵民間參與；此外，也透過補助方式鼓勵相關資 源之建置。
我國長期照顧業務分屬社會行政與衛生行政主管機關，服務內涵、施設備標 準、服務從業人員法令亦分由「老人福利法」、「護理人員法」及「身心障礙者權 益保障法」及「就業服務法」規範，致使社政體系服務對象以經濟弱勢者為主，
非經濟弱勢者則是選用衛政體系發展的居家護理服務、護理之家機構式服務與勞
業 法等規 定辦 理。
第 一項各 類機 構得單 獨或 綜合辦 理，並 得就其所 提供之 設施 或服務 收取 費用，以協 助 其 自給自 足； 其收費 規定 ，應報 由當 地直轄 市、 縣（市 ）主 管機關 核定 。」
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政體系引進的外籍看護工偏多25。
護理之家服務的對象主要係以罹患慢性病需長期護理的病人，以及出院後需 繼續護理的病人26。護理之家所服務的對象並無年齡上的限制，此為其與老人福 利機構所服務的對象差異之處。另外，入住護理之家的對象，其所需的專業照護 服務較老人福利機構複雜且多。而護理之家與醫院不同之處則是在於所服務之對 象的病情，較醫院患者穩定且具有長期性。一般而言，選擇入住護理之家的個案，
大多是一些日常生活及自我照顧能力仍存有重度缺失，而須要專業技術性護理服 務與日常生活照顧的病患。護理之家除了行政組織係與醫療院所同為行政院衛生 署所監督管理外，事實上，若從照護的性質、目的及功能來看，其與老人福利機 構更為近似，故被劃歸為機構式長期照護服務的一環。
為整合長照資源做整體規劃、統一分類及管理，「長期照護服務法」草案將 分散於社政體系之老人福利機構及身心障礙福利機構與衛政體系之護理之家等 均納為長期照護機構，並依其得提供之服務內容加以分類，依該法草案之規定，
在該法施行前，已依其他法律規定從事長照服務之機構應於該法施行後五年內依 該法規定申請長照機構設立許可，屆期未申請或申請未經許可者，不得提供長照 服務27。因此，「長期照護服務法」草案已於立法院審議中，未來如順利推動，
將可有效解決目前機構式照護體系與法規分岐、事權不一之問題，統籌由衛生署 主管。
為能有長期之財源以建立穩健且可長可久之長期照護制度，馬總統之競選政 見及行政院劉前院長2008年施政方針均明確宣示「推動長期照護保險與立法」。
「長期照護保險法」草案已於立法院審議中，研擬內容包括有社會保險（全民納 保）、單一費率（百分之一）、比例分擔（百分之三十）、部份提存（一筆安全準 備金）、失能給付、多元老化、多樣項目以及配套措施等28。依該法草案之規定，
25 陳 正 芬，我 國 長 期 照 顧 政 策 之 規 劃 與 發 展，社 區 發 展 季 刊，第 133 期，2011 年 3 月 ， 頁 197-198。
26 護 理 人 員 法 第 15 條：「護理 機構之 服務 對象如 左：一、罹 患慢性病 需長期 護理 之病人 。 二 、出院 後需 繼續護 理之 病人。 三、 產後需 護理 之產婦 及嬰 幼兒。 」
27 本 論 文 整 理 自 立 法 院 議 案 關 係 文 書 ， 院 總 第 1619 號 ， 政 府 提 案 第 12562 號 ， 案 由 行 政 院函請 審議 「長期 照護 服務法 草案 」案， 2011 年 4 月 7 日印發。
28 王 順 民 ， 關 於 長 照 保 險 規 劃 105 年 上 路 之 政 策 評 析 ， 國 家 政 策 研 究 基 金 會 ， 網 址 : http://www.npf.org.tw/post/1/10689， 2012 年 5 月 3 日。
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長期照護保險之特約長期照護服務機構，依其所提之照護計畫提供服務，並依支 付標準向保險人(即健保局)申報服務費用，如逾照護計畫得予給付之上限或未列 入支付標準者，得向保險對象收取費用29。因此，該法規劃之特約機構申請、保 險給付方式與項目等影響長期照護機構甚鉅，機構面臨該法未來之施行，應提早 擬定因應之道。
依據行政院主計處2010年人口及住宅普查結果顯示，目前至少有31萬餘名老 人需要長期照顧，其中有一部分老人因日常生活活動能力的喪失，以致無法自理 生活。雖然絕大多數老人希望與自己的家人同住，但仍有部分老人必須依賴機構 式的照顧。機構式照顧隨著社會發展趨勢而更形重要，此一服務模式整合家庭、
民間機構、團體及政府的力量，為老人提供完善的安養、長期照顧等福利服務措 施，以補充家庭照顧功能之不足，增進老人福祉。因此，如何增進機構照顧服務 功能，提升專業品質，讓民眾安心將自己的長輩送到機構託顧，使受照顧的長者 受到有尊嚴的對待等均為重要課題。
第二項 老人福利機構之相關規定
我國法規體系中，屬於法律位階且與老人福利機構直接相關者為「老人福利 法」第四章福利機構第34至40條，共7條條文規定。
主管機關則依「老人福利法」之授權訂定與老人福利機構相關之行政規則。
在老人福利機構之規模、面積、設施、人員配置及業務範圍等事項之標準方面，
訂有「老人福利機構設立標準」。在私人或團體設立老人福利機構之申請設立方 面，訂有「私立老人福利機構設立許可及管理辦法」。在老人福利機構評鑑及獎 勵方面，訂有「老人福利機構評鑑及獎勵辦法」。在服務專業人員方面，訂有「老 人福利服務專業人員資格及訓練辦法」。在私立老人福利機構接管方面，訂有「私
訂有「老人福利機構設立標準」。在私人或團體設立老人福利機構之申請設立方 面，訂有「私立老人福利機構設立許可及管理辦法」。在老人福利機構評鑑及獎 勵方面，訂有「老人福利機構評鑑及獎勵辦法」。在服務專業人員方面，訂有「老 人福利服務專業人員資格及訓練辦法」。在私立老人福利機構接管方面，訂有「私