第三章 日本高齡者住宅設施之發展演進及執行現況
第一節 日本高齡者住宅設施發展演進
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第三章 日本高齡者住宅設施之發展演進及執行現況
日本社會所面臨的老化速度，是世界其他國家所前所未見的，根據日本總務 省統計局公布的調查報告50，2011年底日本65歲以上老年人口達2,989萬人，佔全 部人口23.7%，換句話說，每四個或五個人中便有一位老人，成為一個真正老化 的社會，由於日本的社會型態與台灣相仿，而台灣目前正面臨日本以往經歷快速 老化的過程，相關高齡者居住設施亦有所類似之處(如表3.1)，因此希望能借鏡日 本對於老人居住問題之經驗，尤其是藉由民間參與的力量部分，希望可以提供台 灣因應老化的解決對策。
項目 國家
自立 需照顧程度 依存
老人住宅 老人居住設施、機構
自立生活住宅 援助的自立生活住宅 照顧設施 看護設施
日本
高齡者住宅 銀髮住宅 自費老人之家
照護住宅 輕費老人院(部分付費)
養護老人院
特別養護老人院
台灣
銀髮住宅 老人公寓 老人住宅
老人安養機構 老人長期照護機構
護理之家
表3.1 我國與日本高齡者住宅設施類型綜理表51
第一節 日本高齡者住宅設施發展演進 第一項 法令演進與社經背景
有關日本高齡者住宅設施之發展可以分為介護保險法導入前、介護保險法導 入到2005年的介護保險法修正、及修正後至現今等三個階段來探討：52
一、介護保險法導入前
50 日 本 總 務 省 統 計 局 ， 人 口 推 計 (2012 年 5 月 21 日 公 布 )，
http://www.stat.go.jp/data/jinsui/pdf/201205.pdf，到 訪日期 ：2012 年 5 月 25 日。
51 曾 思 瑜 ， 高 齡 者 住 宅 的 規 劃 與 設 計 ， 台 灣 建 築 雜 誌 ， 3 月 號 ， 2005 年。
52 資 料 整 理 自：1.油 井 雄 二，高 齢 者 向 け 住 宅 政 策 の 展 開 と 介 護 保 険，成 城 ・ 経 済 研 究 ， 第 187 号，2010 年 2 月，頁 269~280。2. 内閣府民間資金等活用事業推進室網站，
http://www8.cao.go.jp/pfi/index.html， 到 訪日期 ：2012 年 5 月 25 日。
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(一) 老人福利設施的整備
日本1963年制定「老人福利法」，為了讓在家安養有困難的高齡者入住的設 施，包含養護老人院、特別養護老人院、輕費老人院(部分付費)紛紛設立，地方 政府採取依據者高齡者狀況來決定入住的措施制度。另外也根據個人及家庭的年 收入的基礎上，決定個人負擔和稅財源投入。後續並將輕費老人院的類型增加，
把可以自立生活的老年人也作為對象。
(二) 老人住宅的整備53
日本於1951年制定了「公營住宅法」，希冀通過中央與地方政府的合作，建 設可滿足健康文明生活要求的住宅，並以低廉的租金提供給居住困難的低收入者，
進而促進國民生活的安定和社會福祉的增進，1963年日本制定「老人福利法」，
以高齡者為特定對象的住宅行政才被確定，由中央政府對於地方政府(分督道府 縣與市町村兩級)提供建設、收購費用的補貼，或是對房租的補貼，因此才有1964 年「老人戶特定目的公營住宅」的建設，算是給無宅可居的老人的一種救濟方式。
1966年日本政府制定「住宅建設計畫法」，該法規定日本的建設省每五年必 須編製一期「住宅建設五年計畫」，並開始「第一期住宅建設五年計畫」。1970 年日本進入高齡化社會，隔年「第二期住宅建設五年計畫」開始，本期以「一人 一室」為目標，以解決戰後嬰兒潮所造成的空間需求。公營住宅推出附有老人專 用室的住宅，以提供高齡者的居住需求。日本住宅及都市整備公團開始興建高齡 者同居型及鄰居型的公團住宅，同時推出「高齡者同居戶入居優待辦法」，提供 一樓或有電梯的樓層給高齡者；住宅金融公庫也配合推出「高齡者同居戶的增額 貸款制度」，以長期、低利的融資促成增加高齡者擁有自有住宅的比例。1976年 開始的「第三、四期住宅建設五年計畫」，以提升居住及環境的水準為目標，依 家庭的人數及構成訂定最低居住水準與平均居住水準。1980年公營住宅首次接受 單身老人的申請入居，顯示開始重視社會上漸多的單身老人權益。
1986年建設省住宅局策定「地區高齡者住宅計畫」，重整住宅與福利設施的
53 資 料 整 理 自：1.陳 政 雄，老 年 人 的 住 居：日 本 的 高 齡 者 住 宅 政 策 與 居 住 環 境 － 以 東 京 都 為例，建築 師雜誌，1997 年 1 月，頁 101~106。2.中華民國區域科學學會，98 年度
「 社會住 宅相 關子法 研訂 」委託 專業 服務案 期末 報告書 ，內 政部營 建署 委託， 2010 年 6 月，頁 19~24。
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內容，使住宅與福利的關係變得更為密切。之後各種應對高齡化社會的住宅計畫 一個接著一個出現。1987年公營、公團及公社的租賃住宅以健康的單身或夫婦高 齡者為對象，開始施行「銀髮住宅計畫」；住宅計畫著眼於高齡者的生活特性，
設置活談話及集會室，並考量無障礙環境的細部設計，還常駐生活顧問員(LSA)，
以提供生活諮詢、安康確定及緊急對應等服務。1990開始更由鄰近的日間服務中 心派遣人員，以加強養護服務。
1990年公庫及京都也相繼舉辦住宅改造的增額貸款及補助制度，建設省也制 定「對應長壽社會之公共集合住宅設計指針」，以規範高齡化社會的住宅設計水 準。同年重訂「最低居住水準」及「誘導居住水準」，並首次將高齡化社會的對 策列入住宅政策的中心課題。其對象不只為了高齡者住宅，而是全體住宅的對應 問題。住宅的無障礙度也能夠增加，讓居住者不必為了年齡增加而換屋，可以在 住慣的地方在宅安養或養護終老。「第六期住宅建設五年計畫」於1991年開始，
為儲備更高品質的住宅水準，同居戶每人有16.3m2，三代同堂的每人有11.5m2， 總平均每人只有19.3m2，著實需要改進。日本的高齡者福利政策是以『在宅福祉』
為主。政府鼓勵在宅安養，是由政府補助經費修建無障礙設施，新住戶每戶補助 54萬元日幣，私人出租住宅每棟補助100萬元日幣。此項補助每年約可減少280 萬元日幣看護費用，投資效益約5.3倍。
1994年日本邁入高齡社會，建設省訂定「生活福祉空間建設大綱」，重整生 活福利的基礎。並實施「高齡者、身體殘障者等能圓滿利用特定建築物之建築促 進法律」(高齢者、身体障害者等が円滑に利用できる特定建築物の建築の促進 に関する法律)，以規範特定建築物的無障礙基準。1995年提出的「對應高齡社 會的住宅政策」的最終報告，將作為策定「第七期住宅建設五年計畫」的重要依 據與提案。如何應對多變的家族型態，提供多樣的居住型態；如何塑造無障礙的 居住環境，使得高齡者能自由地長住在過慣的地區，都是日本住宅政策中規範的 重點。1998年起，對於公團、公社等民間提供高齡者優良租賃住宅者，以預算措 施來補助建設費或房租的制度設立，但對於補助對象有所得限制。
二、介護保險法導入到2005年的介護保險法修正
其後於1997年12月17日公布介護保險法，並自2000年4月1日開始施行，進入
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由「行政處分」向「契約」轉換、促進「市場化」之「社會保障構造改革」時代，
日本的「公共介護保險制度」之實施，採民營化與契約化的方式來推動服務之供 給54。介護保險上的設施分為以生活介護為中心的介護老人福利設施(特別養護老 人院)、以介護和康復為中心的介護老人保健設施、醫療中心的介護療養型醫療 設施(療養病床)等三類設施。
入住(住院)的費用，由個人負擔費用的1/10，剩餘的9/10則由介護保險來支 付；而介護保險的保險費用由被保險人承擔5/10，公費承擔剩餘的5/10，其中被 保險人的負擔部分，依65歲以上的第1號被保險人和從40歲到64歲的第2號被保險 人與人口相比做比例承擔，而有關公費部分，中央政府負擔全體的25%，地方政 府之督道府縣與市町村分別負擔全體的12.5%。
由於介護保險的引入，對於未進入介護設施，而在自宅生活的老年人，如何 經由居住環境的改善以提供照護的課題也因此浮出，因此，為提供單獨居住或夫 婦家庭的無障礙優良租賃住宅，在2001年制定了「高齡者居住安定確保法」，並 根據該法，創設了下列的制度：
(一)高齡者優良租賃住宅(高優貸)制度55：由國家或地方公共團體來進行輔助，以 建設滿足無障礙化、面積等基準的高齡者優良租賃住宅，或改良既存的租賃 住宅使其符合。
(二)高齡者順利入住租賃住宅(高円賃)的登錄、閱覽制度56：對於不拒絕高齡者的 租賃住宅，督道府縣將登錄租賃住宅的位置、戶數、規模、設備等訊息，並 於市町村的窗口提供閱覽的制度。
(三)終身建物租賃制度57：高齡者優良租賃住宅終身利用權的契約，在事業者有 變更的時候，不會導致契約終止，以保障繼續居住的權利；另在入租人死亡 時，契約亦隨之結束，所以不發生繼承租房權，成為以一代為界的契約。
2005年介護保險法修正，介護保險特定設施的對象擴大，增加了自費老人之
54 莊 秀 美 ， 日 本 社 會 福 利 服 務 的 民 營 化 -「 公 共 介 護 保 險 制 度 」 現 況 之 探 討 ， 台 大 社 工 學 刊， 2005 年，頁 89-128。
55 高 齢 者 の 居 住 の 安 定 確 保 に 関 す る 法 律 第 35 條 ~第 55 條。
56 高 齢 者 の 居 住 の 安 定 確 保 に 関 す る 法 律 第 4 條 ~第 29 條。
57 高 齢 者 の 居 住 の 安 定 確 保 に 関 す る 法 律 第 56 條 ~第 75 條。
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家、輕費老人院、養護老人院(只有外部服務利用型)以及滿足一定條件的高齡者 專用租賃住宅(高專貸)。
三、介護保險法修正後至現今
2006年日本制定「住生活基本法」取代1966年以來的「住宅建設計畫法」， 並依該法訂立住生活基本計畫(全國計畫)，設置住生活安定向上施策推進會議，
推行住生活安定確保及提升總和性政策，除持續由國土交通省主管公共住宅租賃 住宅的提供、相關事業的輔助，而厚生勞動省則為社會福利主管單位，主管需生 活保障對象相關法令規定及實際需求者之輔助與生活安排，在因應高齡者部分，
推行住生活安定確保及提升總和性政策，除持續由國土交通省主管公共住宅租賃 住宅的提供、相關事業的輔助，而厚生勞動省則為社會福利主管單位，主管需生 活保障對象相關法令規定及實際需求者之輔助與生活安排，在因應高齡者部分，