第四章 我國與日本民間參與高齡者住宅設施之比較分析
第二節 民間參與老人福利機構之課題分析
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
第二節 民間參與老人福利機構之課題分析
我國老人福利機構之目的事業主管法規為老人福利法，除於該法中定有福利 機構專章，並已就老人福利機構之設立、管理、評鑑及獎勵、服務人員之資格及 訓練、接管私立老人福利機構等制定有相關行政規則。
由於老人福利法早於 1980 年即已制定，並規定縣(市)政府應獎助私人設立 老人福利機構，歷經三十餘年之沿革，現行老人福利法第 34 條規定老人福利機 構由主管機關依老人需要自行或結合民間資源辦理之。
我國促參法於 2000 年公告施行，同年促參法施行細則訂定時亦將依社會福 利相關法令設立之社會福利機構及其設施，明訂為符合促參法所稱之社會福利設 施，得適用促參法辦理之公共建設項目82，目前雖已刪除該項規定，但仍得經中 央目的事業主管機關認定後採促參方式辦理。
民間興辦老人福利機構早依老人福利法推動行之有年，且因老人福利機構具 高公益性，於老人福利法中規定，私立老人福利機構應辦理財團法人登記(但小 型設立且不對外募捐、不接受補助及不享受租稅減免者，得免辦財團法人登記。)，
並不得兼營營利行為或利用其事業為任何不當之宣傳；促參法雖明訂有 BOT、
無償 BTO、有償 BTO、ROT、OT、BOO 等民間參與方式可辦理社會福利設施，
惟因民間需投入相當大的興建成本，而我國促參法之主辦機關仍以政府不出資為 辦理促參案件之優先考量，以致於社會福利設施之促參案件多採 OT 及 ROT 方 式推動，但除促參法外，於政府採購法中亦有工程及勞務採購之相關規定。鑑此，
政府在推動民間參與老人福利機構此類公益性高、自償性低之案件，在適用法律 程序上及財務可行性上實有探究之必要。本論文淺析民間參與老人福利機構之相 關課題如下所述。
一、課題一：主辦機關辦理民間參與公共建設應以促參方式或政府採購等其他方 式辦理之課題
82 2000 年 10 月 25 日 訂 定 之 促 參 法 施 行 細 則 第 八 條：「本 法第三 條第一 項第 五款所 稱社 會 福利設 施， 指下列 各項 設施：
一 、依社 會福 利 相關 法令 設立之 社會 福利機 構及 其設施 。 二 、依法 核准 設置之 喪葬 設施。 」
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
(一)背景說明
我國在民間參與公共建設興辦上，主要可分為依政府採購法與促參法兩種模 式。採購法較促參法施行在前（政府採購法與促參法分別於 1998 年 5 月 27 日與 2000 年 2 月 9 日公布），且明定採購人員須受有採購法相關專業訓練始得為之，
故多數機關對依政府採購法辦理之業務較為熟悉，在公共建設之興辦上得以政府 採購法辦理工程及勞務採購，達到公共建設之目的，以致於促參法頒布後之民間 參與公共建設案件應如何適用法令，迭有疑義，復因不熟悉促參法辦理之程序，
時有誤用法令及錯置程序情形，行政院特於 2000 年 4 月 28 日台 89 交字第 12117 號函示：「促參法公布實施後，各主辦機關辦理民間參與公共建設之作業，應依 促參法辦理。」
依據促參法第 2 條規定，促進民間參與公共建設應優先適用促參法，民間參 與公共建設案件若符合促參法第 3 條公共建設範圍及第 8 條之民間參與方式，且 主辦機關符合促參法第 5 條規定者，應優先適用促參法。
另行政院公共工程委員會民國 93 年 6 月 16 日工程技字第 09300234640 號解 釋函，有關機關辦理民間參與公共建設計畫之法規適用原則如下：
1、符合促參法第3條第1項所稱公共建設，並依同法第8條第1項規定之民間 參與方式辦理者，適用促參法規定辦理。
2、各機關經管之公有財產委託廠商營運管理、提供廠商使用或開放廠商投 資興建、營運（以下簡稱委外經營使用），須由機關支付對價或由接受服 務之第三人支付對價予廠商者，除下列各款情形外，適用政府採購法：
(1)依法令辦理出租、放租或放領者。
(2)適用促參法者。
(3)依其他法律開放廠商投資興建、營運交通、能源、環保、旅遊等 建設者。
3、各機關經管之公有財產依採購法辦理委外經營使用者，應先查明確實符 合國有財產法、地方公產管理法令及其他相關法令規定。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
4、機關公有財產開放廠商投資興建、營運而無2、(2)及(3)情形者，其甄選 投資廠商之程序，依採購法第99條之規定，適用採購法。
鑑此，主辦機關辦理民間參與公共建設係依循前述原則，辦理民間參與公共 建設。
(二)課題分析及建議對策
主辦機關辦理民間參與公共建設之方式，只要符合促參法第3條公共建設範 圍及第8條之民間參與方式，且主辦機關符合促參法第5條規定，即優先適用促參 方式辦理，促參法未有規定者，始得依政府採購法或其他辦理方式，是否合宜?
就政府採購法及促參法之立法目的觀之，政府採購行為，相關程序強調公平、
公開等原則，避免貪瀆及浪費情形；而促參法係鼓勵民間投資並營運公共建設，
屬「招商」性質，由政府提供誘因促進民間參與，與「採購」行為有別，合先敘 明。
在政府機關經管之公有財產委託廠商營運管理上，促參法之委託經營概念，
係民間機構擁有設施之經營管理權，自負經營盈虧，並與政府分享獲利；而採購 法第7條第3項所稱之營運管理，屬採購法第2條所稱之勞務採購，其概念為政府 擁有設施之經營管理權，由政府負經營盈虧之責，以委任或僱傭方式支付費用委 託民間機構代為營運管理。前者為民間參與，著重民間資金之投入及引進企業經 營理念，後者為勞務採購，二者性質不同。
在政府機關經管之公有財產開放廠商投資興建、營運方面，如無適用促參法 或依其他法律開放廠商投資興建、營運交通、能源、環保、旅遊等建設者，適用 採購法第99條之規定辦理。採購法第99條所稱之開放廠商投資興建、營運，其委 託經營概念與前述促參法相同，但依採購法第99條規定，甄選投資廠商之程序，
除其他法律另有規定者外，適用採購法之規定。
綜上所述，在民間參與公共建設方面，如為政府興建完成後委託民間經營方 式辦理者，公共建設盈虧若由民間負責者，則依促參法辦理，若否，則依政府採 購法或其他法規辦理。如為政府機關經管之公有財產委託民間興建營運辦理者，
則回歸促參法第2條規定得依促參辦理者，優先適用促參法，若否，則得依採購
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
法第99條或其他規定辦理之。
目前我國推行促參案件，為評估公共建設是否適合由民間參與、由民間參與 是否具有一定程度之可行性，訂有公共建設促參預評估機制，預評估結果採促參 方式如初步可行，主辦機關可據以續辦可行性評估、規劃或招商作業；如預評估 結果促參可行性低或不可行，不代表禁止促參，而是現階段應先解決關鍵課題，
俟適當時間再來推動。檢視公共建設促參預評估之項目內容，係以民間參與為主 軸，就公共建設之基本資訊、政策面檢討、法律面檢討及財務面檢討；另於可行 性評估階段，則依公共建設特性及民間參與方式，以民間參與之角度，就公共建 設之目的、市場、技術、財務、法律、土地取得及環境影響等方面，評估民間投 資之可行性。在公共建設預評估及可行性評估階段，均未規定主辦機關須就民間 參與及政府採購辦理之效率進行評估比較。本論文建議主辦機關辦理公共建設時，
可參考日本推動PFI事業於特定事業選定時進行VFM評價之做法，應先進行VFM 評價民間參與方式與政府採購方式何者效率為高，再行決定採用何種方式辦理公 共建設為宜，而非在適用促參法相關規定之情形下即以促參方式辦理，如VFM 評價結果政府採購辦理效率較民間參與為高時，即應由政府採購辦理公共建設為 宜。
二、課題二：主辦機關對於未具自償性之公共建設以促參方式辦理之課題 (一)背景及案例說明
我國促參法公佈施行迄今已逾12年，已初具成效(詳第二章第四節內容)，但 亦面臨案件數及規模逐漸減少之推動困境。
探究其主要原因可發現，在已簽約促參案件以交通建設、重大工商科技及觀 光遊憩等類別之民間投資金額佔總數之七成以上，此三類公共建設相對於其他類 別公共建設而言顯屬較具自償能力之公共建設類別，相對而言民間參與投資之意 願較高。在政府公共事務推動採取「民間可做者，協助民間來做」之前提下，具 自償能力之公共建設在過去12年間積極以促參方式辦理已達一定成效。隨著人民 生活水準之提升，對於公共建設之需求及公共服務之品質要求亦隨之提高，而政 府財力資源有限之情形下，如何以促參方式推動較不具自償能力且高公益性質之
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
公共建設，已為我國在促參推動上之主要課題。
就未具完全自償能力公共建設之推動，我國促參法第29條83規定，主辦機關 得就其非自償部分，補貼其所需貸款利息或投資其建設之一部。但因補貼利息及 投資建設須循預算程序辦理，故主辦機關在推動未具自償能力之公共建設上，多 採依促參法第27條規定84，協調內政部、直轄市或縣(市)政府調整都市計畫土地 使用分區管制或非都市土地使用管制後，開發、興建供該公共建設之附屬事業使
就未具完全自償能力公共建設之推動，我國促參法第29條83規定，主辦機關 得就其非自償部分，補貼其所需貸款利息或投資其建設之一部。但因補貼利息及 投資建設須循預算程序辦理，故主辦機關在推動未具自償能力之公共建設上，多 採依促參法第27條規定84，協調內政部、直轄市或縣(市)政府調整都市計畫土地 使用分區管制或非都市土地使用管制後，開發、興建供該公共建設之附屬事業使