第一章 緒論
第一節 研究動機與目的
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第一章 緒論
第一節 研究動機與目的
在邁入21世紀初，當今各先進國家均正經歷人口結構老化的社會變遷課題，
而我國在社會現實與外在環境的改變下，亦面臨了同樣的問題。我國人口2010 年的平均餘命，男性為76.13歲，女性為82.55歲，較10年前男性增加2.30歲，女 性增加2.99歲1，這是由於醫療技術的精進與重視養生的風氣所導致的；惟相對地 99年的人口粗出生率為0.721％，較10年前的1.376％2則不斷的下降，在此等交互 影響下，社會型態逐漸朝高齡化傾斜3。我國自1993年起邁入高齡化社會以來，
65歲以上老人所占比例持續攀升，2011年底已達10.9％，老化指數為72.2％，近 三年間就大升10.7個百分點。根據行政院經濟建設委員會「2010年至2060年臺灣 人口推計」及2006年聯合國組織世界「人口展望報告」的資料顯示(詳見表1.1)，
我國從老年人口佔總人口7%的高齡化社會竄升到老年人口佔總人口14%的高齡 社會，僅約需24年，較歐美國家來的快速，而與日本相當。
政府面對人口老化所需解決的便是建構適合老人安居之住宅與居住環境，即 包括一般、服務及照護機能的高齡者住宅設施，其中老人住宅、老人公寓、服務 住宅、照顧住宅、安養機構、療養機構、護理之家均屬之，在目前我國老人福利 體系中，分散在包括社政與衛政等不同行政體系中，且福利的提供亦依據不同之 法律，因此如何妥善規劃「老者安之」之環境，是刻不容緩之重要工作。
1 內 政 部 ， 內 政 統 計 通 報 ，http://sowf.moi.gov.tw/stat/week/week10043.doc， 到 訪 日 期 ： 2012 年 1 月 31 日。
2 內 政 部 ， 內 政 統 計 通 報 ，http://sowf.moi.gov.tw/stat/week/week10041.doc， 到 訪 日 期 ： 2012 年 1 月 31 日。
3 依 聯 合 國 所 定 標 準，當 65 歲 以 上 老 年 人 口 佔 全 國 總 人 口 7%以 上 時，即 屬「 高 齡 化 社 會 」(aging society)；而當 65 歲以上老年人口達全國總人口的 14%以上時，便進入「高 齡 社會」 (aged society)。
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國別 到達65歲以上人口比率之年次 倍化期間(年數)
7% 10% 14% 20% 30% 7%14% 10%20% 20%30%
臺灣 1993 2005 2017 2025 2037 24 20 15
新加坡 2000 2010 2016 2023 2034 16 13 11
南韓 2000 2007 2017 2026 2040 17 19 14
日本 1970 1985 1994 2005 2024 24 20 19
中國 2001 2016 2026 2036 - 25 20 -
美國 1942 1972 2015 2034 - 73 62 -
德國 1932 1952 1972 2009 2036 40 57 27
英國 1929 1946 1975 2026 - 46 80 -
義大利 1927 1966 1988 2007 2036 61 41 29
瑞典 1887 1948 1972 2015 - 85 67 -
法國 1864 1943 1979 2020 - 115 77 - 表1.1 主要國家到65歲以上人口比率之年數4
由於政府總體預算以及人力資源均屬有限，因此如何引進民間投資來減少政 府財政負擔，並引進民間效率及服務品質以提升整體老人福利服務之績效與品質，
已成為國際潮流，而我國在法制上，於2000年2月公布施行「促進民間參與公共 建設法」(以下簡稱促參法)，其中有關社會及勞工福利設施之公共建設即可以促 參法來辦理；另老人福利法第34條亦規定「主管機關應依老人需要自行或結合民 間資源辦理下列老人福利機構：一、長期照護機構。二、安養機構。三、其他老 人福利機構。」；而關於老人住宅部分，除內政部於2004年5月13日頒布法規命令
「促進民間參與老人住宅建設推動方案」5外，另依據未刪除前之老人福利法第 15條(老人安居住宅之興建)第1項第3款有相關鼓勵民間興建規定6，而刪除的立法 理由為「配合社會福利政策綱領及整體住宅政策，有關適合老人安居之住宅，將
4 整 理 自 ： 1.行 政 院 經 濟 建 設 委 員 會 ， 2010 年至 2060 年 臺 灣 人 口 推 計 ， 2010 年 9 月；
2.United Nations, World Population Prospects ： The 2006 Revision.， 轉 引 自 吳 秀 玲 ， 國 家 照顧義 務與 國家財 政能 力之均 衡 — 以長期 照護 之法律 體系 為中心，國 立中山 大學中 國 與亞太 區域 研究所 博士 論文， 2011 年，頁 9~10。
5 「 促 進 民 間 參 與 老 人 住 宅 建 設 推 動 方 案 」 係 由 行 政 院 2004 年 4 月 26 日 院 臺 內 字 第 0930016934 號 函 核 定 後，內 政 部 2004 年 5 月 13 日 內 授 中 社 字 第 0930017653 號 函 頒 ， 復 行政 院 2005 年 11 月 25 日院臺內字第 0940054878 號函准予修正核定 後，內政部 2005 年 12 月 7 日內授中社字第 0940018824 號函頒，試辦後行政院 2008 年 1 月 4 日院臺 內 字第 0970080174 號函同意停止試辦 。
6 未 修 正 前 老 人 福 利 法 第 15 條 第 一 項 ：
「 直轄市 、縣 (市)主管機關應視實際需要，辦理下列事項：
一、政府直接 興建之 國民 住宅，提供 符合國 民住 宅承租 條件 且與老 人同 住之三 代家 庭 給 予優先 承租 之權利 。
二 、專案 興建 適合老 人安 居之住 宅， 並採綜 合服 務管理 方式 ，專供 老人 租賃。
三 、 鼓 勵 民 間 興 建 適 合 老 人 安 居 之 住 宅 ， 並 採 綜 合 服 務 管 理 方 式 ， 專 供 老 人 租 賃 。 」
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檢討納入住宅法草案社會住宅專章為整體規劃，爰刪除現行條文第一項第二款及 第三款。」，而依據2011年12月30日公布而尚未施行的住宅法第三章社會住宅，
均有由民間興辦社會住宅之相關規定。
目前實際執行案例部分，在老人公寓、安養機構、療養機構、護理之家等皆 為採公設民營方式委託民間經營，而在老人住宅部分，自「促進民間參與老人住 宅建設推動方案」後，有27家企業申請開發興建老人住宅，其中2004年7月由耀 辰企業於屏東歸來鄉申請興建的「奈良山莊」，是唯一簽約且興建完工的個案(相 當於依促參法第8條第一項第六款BOO方式)，但最後卻解約，近來於台北市原廣 慈博愛院現址，結合了安養機構、身心障礙機構及老人住宅等之開發案，亦於簽 約後(相當於依促參法第8條第一項第一款BOT方式)進行至建築執照階段時終止 契約。由上述個案可知，除政府投入資金委由民間經營外，在各類高齡者住宅設 施中由民間投入資金興建者，後來幾乎都是以失敗收場，究其原因，在此類自償 率較為不足的社福類型投資案，如何創造民間投資意願，同時發展足以使民間投 資者可完善履約的機制，是一大重要課題。
參照國外執行方式，首先是英國政府1992年開始，對於自償率較低之計畫是 採用PFI(Private Finance Initiative)模式，係指政府與民間機構間以長期契約方式 約定，由民間機構投資公共設施資產，於民間機構開始利用公共設施資產提供服 務時，政府向民間機構購買符合約定品質之公共服務，並相對給付費用的一種民 間參與公共建設模式，該模式對於不具有完全自償性的公益型案件，例如社會福 利設施等，可以提供民間機構參與誘因，並可使公共建設以更有效率、更經濟的 方式呈現。
另與我國地理位置及社會型態相近之國家日本，引進PFI之目的則有：1.改 善景氣之對策；2.運用民間資金、經營能力及技術能力，有效籌措社會資本；3.
推動財政結構改革等三項，此與我國引進民間參與公共建設的目的雷同，且日本 與我國同屬大陸法系國家，在法令的制定上有較多的共通點，另日本的家庭生活 形態與對高齡者照顧方式觀念，相對歐美國家而言，都與我國較為相似，因此，
希望藉由本論文之研析找出民間參與高齡者住宅設施的關鍵因素，並參照日本 PFI事業模式的發展經驗後，提供後續執行之建議。