第四章 我國與日本民間參與高齡者住宅設施之比較分析
第一節 民間參與老人住宅之課題分析
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第四章 我國與日本民間參與高齡者住宅設施之比較分析
由於日本的社會型態與我國較為相似，且相較於我國在1993年邁入高齡化社 會，日本早於1970年即已邁入高齡化社會，對於高齡者居住之課題及因應，日本 實為我國因應人口少子化及急速老化之情形下，值得作為借鏡之對象。另有鑑於 民間參與公共建設已為國際趨勢，日本於1999年公布PFI法與我國於2000年公布 促參法作為民間參與公共建設之法源依據。本章將就我國與日本民間參與高齡者 住宅設施之政策法治面再佐以相關案例進行比較後，提出相關課題及建議。
第一節 民間參與老人住宅之課題分析 一、課題一：民間興辦老人住宅之法令依據 (一)背景說明
我國雖早於1980年制定老人福利法時，即予以明定省（市）、縣（市）主管 機關得視實際需要，興建或鼓勵民間興建適合於老人安居之住宅，但早期政府及 民間均致力於經濟發展，老人福利政策與相關需求意識未受重視。1990年以後，
由於政治及社會環境急遽變化，伴隨著家庭結構改變，且我國已於1993年邁入高 齡化社會，其所衍生之老人福利需求問題，開始受到重視。1997年5月31日修正 之老人福利法，除延續由政府興建或鼓勵民間興建老人住宅外，更進一步將其與 國民住宅結合，並確定老人住宅只租不售之政策，
2000年促參法公布後，有關民間參與老人住宅方面，於2003年將老人住宅列 為優先推動之促參公共建設項目，並於2005年行政院核定促進民間參與老人住宅 建設推動方案後始進行試辦，期間各部會並配合完成制定老人住宅相關之設計規 範及管理要點，惟該方案試辦期間民間申請案件計27件，均無成功案件，經行政 院檢討已於2008年停止試辦。
2007年全文修正老人福利法時，配合社會福利政策綱領及整體住宅政策住宅 法草案，將老人住宅納入住宅法草案社會住宅專章為整體規劃，僅於老人福利法 第33條政策宣示直轄市、縣（市）主管機關應推動適合老人安居之住宅。住宅法 已於2011年12月30日公布並自公布後一年施行，所稱之社會住宅係為由政府興辦
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或獎勵民間興辦，專供出租之用，並應提供至少10%以上比例出租予具特殊情形 或身分者之住宅，其中65歲以上之老人即符合前述之特殊情形或身分，亦即將老 人住宅納為社會住宅之一環。
老人住宅之屬性原為依老人福利法設置，並經中央目的事業主管機關認定之 社會福利設施，得依促參法辦理。目前政府之政策已將老人納入住宅法中社會住 宅之特殊身分者，並訂有社會住宅申請、興辦方式、優惠及獎勵措施等相關規定。
以老人為租住對象所興辦之社會住宅，未來究竟可否適用促參法或僅得適用住宅 法，難免產生疑慮。
(二)課題分析及建議對策
民間興辦老人住宅之法令依據究竟應適用促參法或住宅法，為一重大課題。
以住宅法中社會住宅之租住對象及相關規定觀之，社會住宅本質上為社會福利設 施，於住宅法草案中，亦曾明文規定社會住宅為社會福利設施，但於研修時已刪 除。另適用促參法辦理開發之社會福利設施，僅明定有殯葬設施，其他則須經中 央目的事業主管機關認定74。若認定上有疑義，則由主管機關會商中央目的事業 主管機關認定之75。
由於住宅法所稱之社會住宅僅需提供10%以上供具特殊情形或身分者租住 即可，亦即可能高達九成係作為一般出租住宅使用。以老人住宅而言，我國2003 年雖已認定老人住宅為促參公共建設項目，但究其原因係為促進民間參與老人住 宅建設推動方案試辦老人住宅有所依據，當時租住對象僅限於老人。
由於住宅法並未明文規定社會住宅之興辦排除促參法之適用，如民間興辦社 會住宅提供給具特殊情形或身分者之比例過半或更高時，亦即公益性提高時，得 否依促參法施行細則第8條經中央目的事業主管機關（即內政部）認定後抑或在 認定上有所疑義時，由主管機關（即行政院公共工程委員會）會商中央目的事業 主管機關（即內政部）認定為社會福利設施後，採促參法辦理，而發生促參法及
74 促 參 法 施 行 細 則 第 8 條 ：「 本 法 第 三 條 第 一 項 第 五 款 所 稱 社 會 福 利 設 施 ， 指 下 列 各 項 設 施：一、依 法核准 設置 之殯葬 設施。二、其他 經中央 目的 事業主 管機 關認定 之社 會 福 利設施 。」
75 促 參 法 施 行 細 則 第 20 條：「 本法第 三條 第一項 所稱 各項公 共建 設，其認定 如有疑 義，
由 主管機 關會 商中央 目的 事業主 管機 關認定 之。 」
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住宅法間之競合問題。
觀諸住宅法在獎勵民間興辦社會住宅上與促參法鼓勵民間參與公共建設之 優惠措施上，多有類似之相關規定，如得使用公有土地、使用公有非公用土地之 出租及設定地上權租金優惠、地價稅減徵等等，惟住宅法雖已於2011年12月30 日公布，並將自公布後一年施行，但其子法及相關規定均尚未公佈，相較之下促 參法已施行12年，整體配套措施已趨於完整成熟。本論文就民間參與老人住宅依 促參法公共建設辦理及依住宅法社會住宅辦理之相關規定，比較分析如表4.1，
相關法令對照則詳見附件二。
項目 比較分析
興辦方式 在興辦主體上：住宅法明定民間及縣市政府均得興辦社會住宅。
促參法則因係規範民間參與公共建設，故其主體為民間機構，但 各級政府均得以政府採購法辦理公共建設之採購。
在興辦方式上：促參法明定有BOT、無償BTO、有償BTO、ROT、
OT、BOO等6種民間參與方式。住宅法中民間以新建方式辦理社 會住宅相當於促參法第8條第1項第6款BOO方式；另由政府興辦 後委託民間經營管理之社會住宅則相當於促參法第8條第1項第5 款OT方式。
民間興辦之 申請及審核
在申請程序上：民間依住宅法興辦社會住宅，可分為(1)依第15條 檢具申請書、興辦事業計畫及有關文件，自提申請；(2)依第22條 政府以直接興建、合建分屋、設定地上權予民間合作興建之方式 興辦社會住宅時，政府依據政府採購法及相關法規辦理時，民間 依其規定檢具所需文件提出申請兩大類。民間依促參法參與公共 建設之申請程序可分為(1)依第42條辦理之政府規劃案件，民間應 依第43條規定檢具文件提出申請；(2)依第46條辦理之民間自行規 劃案件，此部分又可分為民間自行備具土地案件及政府提供土 地、設施案件兩種。
在審查上：住宅法方面，依前述兩大類(1)民間依第15條提出申請 者，縣市政府得邀請相關機關或學者、專家，以合議制方式辦理；
(2) 政府依第22條以直接興建、合建分屋、設定地上權予民間合 作興建之方式興辦社會住宅時，係以政政府採購法及相關法規辦 理審查作業。促參法方面，(1) 依第42條辦理之政府規劃案件，
於第44 條明定審核相關規定；(2)依第46條辦理之民間自行規劃 案件，在審核上則另訂有子法。
在相關子法制定上：住宅法方面，申請興辦應備文件、審查事項、
核准、撤銷或廢止核准、事業計畫之內容、變更原核定目的之處 理及其他應遵行事項之辦法尚未制定。促參法方面，則已依授權
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在接管上：促參法除於第53條定有主辦機關於中止其興建、營運 一部或全部或終止投資契約時，為維持該公共建設之營運，必要 時得予以強制接管營運外，另於第52條定有融資機構/保證人之接 管權。住宅法則規定民間興辦社會住宅因故無法繼續營業時，須 予以適當安置，縣市政府亦可協助安置。必要時，得予接管。
在營運績效之評估或評鑑上：促參法規定經主辦機關評定為營運 績效良好之民間機構，主辦機關得於營運期限屆滿時與該民間機 構優先定約，亦即享有優先訂約權。並於促參法施行細則第61條 規定營運期間每年至少辦理1次績效評估，其評估辦法則由個案訂 於投資契約中。住宅法規定縣市政府應自行或委託機關（構）、
學校、團體對社會住宅之經營管理者進行定期評鑑，其結果應公 告周知，對於評鑑優良者給予獎勵。
在子法制定上：促參法方面，已就民間參與醫療設施、經建設施、
社會福利設施、交通建設及觀光遊憩重大設施、農業設施、運動 設施、教育設施、文化設施、環境污染防治設施、勞工福利設施 等類別之公共建設訂有接管營運辦法。住宅法方面，社會住宅之 經營管理者評鑑及獎勵辦法、民間興辦之社會住宅接管辦法等子 法均尚未制定。
表4.1 老人住宅依促參法或住宅法辦理之比較分析表
由我國老人住宅之演進來看，民間參與老人住宅之法令依據似已由為依老人 福利法辦理之社會福利設施得適用促參法辦理之方式，轉為依住宅法中社會住宅 之方式辦理。但社會住宅之本質難謂非屬社會福利設施，尤其是提供高比例供具 特殊情形或身分者租住之社會住宅，因老人福利法及住宅法之中央主管機關均為 內政部，本論文建議應於住宅法中明定民間興辦社會住宅得依促參法及住宅法中 擇一辦理，並明定其可依促參法辦理之標準，或可參考促參法排除政府採購法之 模式77，於住宅法中以明示方式排除促參法之適用，免生疑議。
值得一提的是日本推動租賃住宅之作法，原僅限於公營住宅(以低收入者為
值得一提的是日本推動租賃住宅之作法，原僅限於公營住宅(以低收入者為