民間參與高齡者住宅設施政策及法令之研究分析 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學法學院碩士在職專班碩士論文指導教授：顏玉明博士. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 民間參與高齡者住宅設施. ‧. 政策及法令之研究分析 y. Nat. er. io. sit. (Studies of Private Participation Policy and n. al Laws in Aged Housing Facilities) iv Ch. n U engchi. 研究生：張育瑞. 中華民國 101 年 7 月.

(2) 摘要當今各先進國家均正經歷人口結構老化的社會變遷課題，我國已於1993年邁入高齡化社會，政府面對人口老化所需解決的便是建構適合老人安居之住宅與居住環境。惟政府總體預算以及人力資源均屬有限，因此如何引進民間投資來減少政府財政負擔及提昇整體老人福利服務之績效與品質，已成為一大課題。本文以老人住宅及老人福利機構為研究對象，探討民間參與高齡者住宅設施的關鍵因素，並參照日本PFI事業模式的發展經驗後，提供後續執行之建議。本研究主要目的有以下三點，一、我國現況分析：老人住宅及老人福利機構相關法規分析、民間參與老人住宅及老人福利機構推動現況分析；二、日本現況. 政治大. 分析：老人住宅及老人福利機構相關法規分析、民間參與老人住宅及老人福利機. 立. 構推動現況分析；三、民間參與老人住宅及老人福利機構之課題研析，並擬定其. ‧ 國. 學. 建議對策。. 在民間參與老人住宅方面，原為依老人福利法設置之社會福利設施，得依促. ‧. 參法辦理，現已納入住宅法中社會住宅之一環，住宅法甫於2011年底公告，並將. y. sit. io. n. al. er. 察。. Nat. 於2012年底施行，惟相關子法尚未制定，故整體配套措施及後續推動仍有待觀. i n U. v. 在民間參與老人福利機構方面，除於老人福利法中即有獎勵民間興辦之相關. Ch. engchi. 配套措施外，亦得在經中央目的事業主管機關認定後適用促參法辦理之。惟因老人福利機構之興辦較不具自償性，故在民間參與之推動上較為困難。本文就我國民間參與老人住宅及老人福利機構方面提出相關課題分析，並參酌日本之相關法規及案例，研擬建議對策，以供參考。. 關鍵字：老人住宅、老人福利機構、民間參與、PFI、住宅法。.

(3) 目錄第一章緒論................................................................................................................... 1 第一節研究動機與目的....................................................................................... 1 第二節研究範圍................................................................................................... 4 第三節研究方法................................................................................................... 6 第四節研究架構................................................................................................... 7 第二章我國高齡者住宅設施之發展演進及執行現況............................................... 9 第一節老人福利政策之演進............................................................................. 10. 政治大第三節老人福利機構之發展演進..................................................................... 27 立第二節老人住宅之發展演進............................................................................. 16. 第四節民間參與高齡者住宅設施之法令依據及執行現況............................. 34. ‧ 國. 學. 第三章日本高齡者住宅設施之發展演進及執行現況............................................. 53. ‧. 第一節日本高齡者住宅設施發展演進............................................................. 53. y. Nat. 第二節日本民間參與公共建設推動現況......................................................... 62. er. io. sit. 第三節日本民間參與高齡者住宅設施之執行現況......................................... 71 第四章我國與日本民間參與高齡者住宅設施之比較分析..................................... 80. al. n. v i n Ch 第一節民間參與老人住宅之課題分析 80 e n g c............................................................. hi U 第二節民間參與老人福利機構之課題分析..................................................... 93. 第五章結論與建議................................................................................................... 103 第一節結論....................................................................................................... 103 第二節建議....................................................................................................... 104 參考文獻..................................................................................................................... 106 附件一日本PFI老人福利設施及公營住宅案件彙整 ............................................. 111 附件二民間參與老人住宅原依促參法公共建設辦理及現依住宅法社會住宅辦理之相關規定對照表....................................................................................... 116. I.

(4) 圖目錄圖1.1 本研究高齡者住宅設施範圍.............................................................................. 5 圖1.2 研究流程圖.......................................................................................................... 7 圖2.1 促參案件相關優惠措施.................................................................................... 39 圖2.2 廣慈BOT案基地土地使用分區圖及初步規劃成果........................................ 48 圖2.3 廣慈BOT案事業架構........................................................................................ 51 圖3.1 日本PFI事業之流程 .......................................................................................... 65 圖3.2 日本VFM評價概念 ........................................................................................... 68 圖3.3 日本PFI執行情形 .............................................................................................. 70. 政治大圖3.5 鯖江市地區交流中心、特定公共租賃住宅PFI案事業架構 .......................... 76 立圖3.4 鯖江市社會福利複合設施PFI事業基地圖及現況照片 .................................. 72. 圖3.6 鯖江市照顧住宅PFI案事業架構 ...................................................................... 76. ‧ 國. 學. 圖4.1 國內推動促參歷程中預期政府出資比例之變化.......................................... 101. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i n U. v.

(5) 表目錄表1.1 主要國家到65歲以上人口比率之年數.............................................................. 2 表2.1 我國老人福利政策演進歷程彙整表................................................................ 15 表2.2 建築技術規則建築設計施工編第十六章老人住宅相關規定........................ 25 表2.3 各類長照服務資源主管部會一覽表................................................................ 27 表2.4 各類型老人福利機構功能比較表.................................................................... 33 表2.5 我國近年長期照顧及安養機構概況................................................................ 40 表2.6 老人住宅與老人福利機構、老人公寓之比較................................................ 41 表2.7 截至2011年底我國各公私立老人長期照顧及安養機構數............................ 46. 政治大表2.9 廣慈BOT案計畫執行過程立 ................................................................................ 50 表2.8 廣慈BOT案社會福利用地基本開發項目........................................................ 50. ‧ 國. 學. 表3.1 我國與日本高齡者住宅設施類型綜理表........................................................ 53 表3.2 日本高齡者住宅沿革及設施............................................................................ 59. ‧. 表3.3 日本高齡者居住住宅設計方針........................................................................ 60 表3.4 附帶介護及生活支援服務的高齡者住宅設施................................................ 62. y. Nat. sit. 表3.5 民間參與公共建設在各國之名稱.................................................................... 62. er. io. 表3.6 日本推動PFI事業之時程 .................................................................................. 64. al. n. v i n Ch 表3.8 日本PFI之事業類型(根據設施的所有形態分類) e n g c h i U ........................................... 69 表3.7 日本PFI之事業範圍 .......................................................................................... 68. 表3.9 日本PFI之事業類型(依事業費回收方法分類) ............................................... 70 表3.10 鯖江市社會福利複合設施PFI事業應遵守之法令 ........................................ 73 表3.11 鯖江市社會福利複合設施PFI事業之實際計畫時程 .................................... 75 表3.12 鯖江市社會福利複合設施PFI事業之預先規劃責任分擔表 ........................ 78 表4.1 老人住宅依促參法或住宅法辦理之比較分析表............................................ 85 表4.2 日本PFI法2011年6月1日修正公營住宅之相關規定 ...................................... 86. III.

(6) 第一章緒論第一節. 研究動機與目的. 在邁入21世紀初，當今各先進國家均正經歷人口結構老化的社會變遷課題，而我國在社會現實與外在環境的改變下，亦面臨了同樣的問題。我國人口2010 年的平均餘命，男性為76.13歲，女性為82.55歲，較10年前男性增加2.30歲，女性增加2.99歲1，這是由於醫療技術的精進與重視養生的風氣所導致的；惟相對地 99年的人口粗出生率為0.721％，較10年前的1.376％2則不斷的下降，在此等交互影響下，社會型態逐漸朝高齡化傾斜3。我國自1993年起邁入高齡化社會以來，. 政治大三年間就大升10.7個百分點。根據行政院經濟建設委員會「2010年至2060年臺灣立人口推計」及2006年聯合國組織世界「人口展望報告」的資料顯示(詳見表1.1)， 65歲以上老人所占比例持續攀升，2011年底已達10.9％，老化指數為72.2％，近. ‧ 國. 學. 我國從老年人口佔總人口7%的高齡化社會竄升到老年人口佔總人口14%的高齡社會，僅約需24年，較歐美國家來的快速，而與日本相當。. ‧. 政府面對人口老化所需解決的便是建構適合老人安居之住宅與居住環境，即. y. Nat. sit. 包括一般、服務及照護機能的高齡者住宅設施，其中老人住宅、老人公寓、服務. er. io. 住宅、照顧住宅、安養機構、療養機構、護理之家均屬之，在目前我國老人福利. al. n. v i n Ch 法律，因此如何妥善規劃「老者安之」之環境，是刻不容緩之重要工作。 engchi U. 體系中，分散在包括社政與衛政等不同行政體系中，且福利的提供亦依據不同之. 1. 2. 3. 內政部，內政統計通報， http://sowf.moi.gov.tw/stat/week/week10043.doc ，到訪日期： 2012 年 1 月 31 日。內政部，內政統計通報， http://sowf.moi.gov.tw/stat/week/week10041.doc ，到訪日期： 2012 年 1 月 31 日。依聯合國所定標準，當 65 歲以上老年人口佔全國總人口 7%以上時，即屬「高齡化社會」(aging society)；而當 65 歲以上老年人口達全國總人口的 14%以上時，便進入「高齡社會」 (aged society)。 1.

(7) 國別臺灣新加坡南韓日本中國美國德國英國義大利瑞典法國. 到達65歲以上人口比率之年次 7% 1993 2000 2000 1970 2001 1942 1932 1929 1927 1887. 10% 2005 2010 2007 1985 2016 1972 1952 1946 1966 1948. 14% 2017 2016 2017 1994 2026 2015 1972 1975 1988 1972. 20% 2025 2023 2026 2005 2036 2034 2009 2026 2007 2015. 倍化期間(年數). 30% 2037 2034 2040 2024 2036 2036 -. 7%14% 24 16 17 24 25 73 40 46 61 85. 10%20% 20 13 19 20 20 62 57 80 41 67. 20%30% 15 11 14 19 27 29 -. -. 115. 77. -. 1864 1943 1979 2020. 表1.1 主要國家到65歲以上人口比率之年數4. 立. 政治大. 由於政府總體預算以及人力資源均屬有限，因此如何引進民間投資來減少政. ‧ 國. 學. 府財政負擔，並引進民間效率及服務品質以提升整體老人福利服務之績效與品質，已成為國際潮流，而我國在法制上，於2000年2月公布施行「促進民間參與公共. ‧. 建設法」(以下簡稱促參法)，其中有關社會及勞工福利設施之公共建設即可以促. y. Nat. 參法來辦理；另老人福利法第34條亦規定「主管機關應依老人需要自行或結合民. io. sit. 間資源辦理下列老人福利機構：一、長期照護機構。二、安養機構。三、其他老. n. al. er. 人福利機構。」；而關於老人住宅部分，除內政部於2004年5月13日頒布法規命令. i n U. v. 「促進民間參與老人住宅建設推動方案」5外，另依據未刪除前之老人福利法第. Ch. engchi. 15條(老人安居住宅之興建)第1項第3款有相關鼓勵民間興建規定6，而刪除的立法理由為「配合社會福利政策綱領及整體住宅政策，有關適合老人安居之住宅，將 4. 5. 6. 整理自： 1.行政院經濟建設委員會， 2010 年至 2060 年臺灣人口推計， 2010 年 9 月； 2.United Nations, World Population Prospects： The 2006 Revision.，轉引自吳秀玲，國家照顧義務與國家財政能力之均衡 — 以長期照護之法律體系為中心，國立中山大學中國與亞太區域研究所博士論文， 2011 年，頁 9~10。「促進民間參與老人住宅建設推動方案」係由行政院 2004 年 4 月 26 日院臺內字第 0930016934 號函核定後，內政部 2004 年 5 月 13 日內授中社字第 0930017653 號函頒，復行政院 2005 年 11 月 25 日院臺內字第 0940054878 號函准予修正核定後，內政部 2005 年 12 月 7 日內授中社字第 0940018824 號函頒，試辦後行政院 2008 年 1 月 4 日院臺內字第 0970080174 號函同意停止試辦。未修正前老人福利法第 15 條第一項：「直轄市、縣 (市 )主管機關應視實際需要，辦理下列事項：一、政府直接興建之國民住宅，提供符合國民住宅承租條件且與老人同住之三代家庭給予優先承租之權利。二、專案興建適合老人安居之住宅，並採綜合服務管理方式，專供老人租賃。三、鼓勵民間興建適合老人安居之住宅，並採綜合服務管理方式，專供老人租賃。」 2.

(8) 檢討納入住宅法草案社會住宅專章為整體規劃，爰刪除現行條文第一項第二款及第三款。」，而依據2011年12月30日公布而尚未施行的住宅法第三章社會住宅，均有由民間興辦社會住宅之相關規定。目前實際執行案例部分，在老人公寓、安養機構、療養機構、護理之家等皆為採公設民營方式委託民間經營，而在老人住宅部分，自「促進民間參與老人住宅建設推動方案」後，有27家企業申請開發興建老人住宅，其中2004年7月由耀辰企業於屏東歸來鄉申請興建的「奈良山莊」，是唯一簽約且興建完工的個案(相當於依促參法第8條第一項第六款BOO方式)，但最後卻解約，近來於台北市原廣慈博愛院現址，結合了安養機構、身心障礙機構及老人住宅等之開發案，亦於簽約後(相當於依促參法第8條第一項第一款BOT方式)進行至建築執照階段時終止. 政治大. 契約。由上述個案可知，除政府投入資金委由民間經營外，在各類高齡者住宅設. 立. 施中由民間投入資金興建者，後來幾乎都是以失敗收場，究其原因，在此類自償. ‧ 國. 學. 率較為不足的社福類型投資案，如何創造民間投資意願，同時發展足以使民間投資者可完善履約的機制，是一大重要課題。. ‧. 參照國外執行方式，首先是英國政府1992年開始，對於自償率較低之計畫是. Nat. sit. y. 採用PFI(Private Finance Initiative)模式，係指政府與民間機構間以長期契約方式. er. io. 約定，由民間機構投資公共設施資產，於民間機構開始利用公共設施資產提供服. al. 務時，政府向民間機構購買符合約定品質之公共服務，並相對給付費用的一種民. n. v i n Ch 間參與公共建設模式，該模式對於不具有完全自償性的公益型案件，例如社會福 engchi U 利設施等，可以提供民間機構參與誘因，並可使公共建設以更有效率、更經濟的方式呈現。另與我國地理位置及社會型態相近之國家日本，引進PFI之目的則有：1.改善景氣之對策；2.運用民間資金、經營能力及技術能力，有效籌措社會資本；3. 推動財政結構改革等三項，此與我國引進民間參與公共建設的目的雷同，且日本與我國同屬大陸法系國家，在法令的制定上有較多的共通點，另日本的家庭生活形態與對高齡者照顧方式觀念，相對歐美國家而言，都與我國較為相似，因此，希望藉由本論文之研析找出民間參與高齡者住宅設施的關鍵因素，並參照日本 PFI事業模式的發展經驗後，提供後續執行之建議。. 3.

(9) 第二節. 研究範圍. 依據2009年老人狀況調查7結果顯示，我國65歲以上老人理想的居住方式主要希望「與子女同住」，其次為「僅與配偶或同居人同住」，顯示老人對於老年生活的規劃，主要仍以家庭為重。但隨著人口加速老化及少子女化之影響，勢將影響未來家庭對於老人之照顧能力。因應此一趨勢，民間企業近年來參照國外經驗，陸續推出老人住宅，以滿足經濟能力較優渥之老人居住需求。政府方面，則就經濟較為弱勢之老人興辦有老人公寓或老人住宅供其申請入住。另為能提供符合全人照顧、在地老化及多元連續服務原則之老人照顧服務，. 政治大. 各縣市政府均針對老人需求，提供居家式、社區式或機構式服務，其中居家式及. 立. 社區式之服務對象，均為居家老人，亦即此類老人已有長期居住處所。機構式照. ‧ 國. 學. 護則指個案居住於機構中，由機構人員提供24小時服務，其內容從一般日常生活照料、專業性照護服務，乃至於醫療護理技術提供等，皆屬之 8。機構式照護可. ‧. 進一步區分為屬於醫療服務體系之護理之家與屬於社會服務體系之老人福利機. sit. y. Nat. 構9。. io. er. 由於護理之家係以須長期照護之病人為對象，與本論文所探討以高齡者為對. al. 象之居住設施有別，且其主管機關行政院衛生署亦已就其設置、營運、管理、評. n. v i n 鑑等訂定有相關規範，並行之有年。另在民間參與機制上，護理之家為促參法明 Ch engchi U 訂之公共建設適用範圍，得依促參法辦理開發，並已有成功案例，故本論文不 10. 7. 內政部統計處， 98 年老人狀況調查報告， 2010 年 12 月。賈淑麗，「長期照護之服務模式」，收錄於阮玉梅等 9 人合著之《長期照護概論》，二版，華杏出版社， 2001 年 1 月。 9 機構式照護主要包括行政院所屬之衛生署醫療服務與內政部社會服務兩大體系，另尚有國軍退除役官兵輔導委員會所掌管的榮民之家，但因榮民之家設施多已陳舊且機構利用率逐年降低，且大多已轉型為護理之家、養護機構及文康中心等照護服務機構，而這些轉型後之機構所適用的護理人員法及老人福利法等相關規範，已含括於護理之家與老人福利機構法制之中。此外，由退輔會所掌管的法令如：「國軍退除役官兵輔導條例」、「國軍退除役官兵輔導條例施行細則」、「國軍退除役官兵就養安置辦法」與「行政院國軍退除役官兵輔導委員會榮民自費安養、養護作業規定」等，皆係退輔會對榮民公費或自費就養安置服務之規範，而與本文擬探討的主題無關，故本論文不就此另行討論。 10 促參法第 3 條第一項：「本法所稱公共建設，指下列供公眾使用或促進公共利益之建設：…四、衛生醫療設施 …」。促參法施行細則第 7 條：「本法第三條第一項第四款所稱衛生醫療設施，指醫療機構、精神復健機構、心理衛生輔導機構、物理治療機構、 8. 4.

(10) 將其納入研究之範圍。本論文所探討的對象為除居家外，專供老人長期居住之設施，亦即含括老人住宅類型及老人福利機構兩大類型(如圖1.1)，此兩類型之差異在於老人住宅係以具生活自理能力之老人為服務對象，且得以公司型態經營，具營利性質。當老人無法自理生活後，則將依其照顧需求轉介至適當機構接受照顧。老人福利機構類型則多是以需他人照顧、生活能力缺損或罹患長期慢性疾病之老人為服務對象，提供機構式照護，不以營利為目的。高齡者住宅設施. 老人住宅類型. n. Ch. engchi. y. 失智照護型機構. sit. io. al. 養護型機構. er. 長期照護型機構. 安養機構. ‧. 民間參與之老人住宅. 學. 長期照顧機構. Nat. /. 公設民營之老人公寓住宅. ‧ 國. 立. 政治老人福利機構類型大. i n U. v. 圖1.1 本研究高齡者住宅設施範圍. 職能治療機構、醫事放射機構、醫事檢驗機構、護理機構、疫苗製造工廠或其他經中央目的事業主管機關認定之核子醫學藥物製造機構、醫療（事）機構及其設施。」 5.

(11) 第三節. 研究方法. 本論文擬採下列之研究方法，進行相關資料收集、彙整及分析，以達成本論文之研究目的。一、文獻分析法本論文首先以收集彙整國內外相關文獻資料，包括法規、書籍、期刊、論文、網路資源等，藉由資料之整理分析，以釐清本論文欲研究之理論與意涵，進一步作為問題探討與內容論述之參考依據。二、比較法. 政治大. 其次，本論文擬從比較法之觀點，將我國民間參與高齡者住宅設施相關制度. 立. 及日本民間參與高齡者住宅設施相關制度加以比較分析，探討我國目前高齡者住. ‧ 國. 學. 宅設施以民間參與方式辦理之缺失，並以外國經驗作為我國之借鏡。三、個案調查分析法. ‧. 再者，以我國目前採民間參與方式辦理之高齡者住宅設施個案－民間參與廣. Nat. sit. y. 慈博愛園區興建及營運案及日本以PFI法辦理之高齡者住宅設施個案－鯖江市社. al. er. io. 會福利複合設施PFI事業為例，研究其公私協力關係、協力關係中公私部門的角. v. n. 色、協力誘因、高齡者住宅設施以民間參與方式辦理之課題與分析等一系列動態過程，進行深入探討。. Ch. engchi. i n U. 四、歸納分析法最後，本論文採取歸納分析法，從日本PFI之運作模式建議我國未來推動民間參與高齡者住宅設施之可行方向。本論文之研究流程如圖1.2所示。. 6.

(12) 確定研究動機與目的擬定研究方向擬定研究範圍與方法相關文獻回顧與分析. 文獻回顧民間參與公共建設現況分析. 高齡者住宅推動現況分析. 國內外制度比較分析. 國內外民間參與高齡者住宅相關制度之比較分析. 結論與建議. 結論與建議. ‧. 圖1.2 研究流程圖. sit. n. al. er. io. 研究架構. y. Nat 第四節. 案例分析. 學. ‧ 國. 政治大民間參與高齡者住宅立案例分析. i n U. C. v. hengchi 本論文以高齡者住宅設施作為研究標的，分析政府推動高齡者住宅設施之執行方式，並以民間參與高齡者住宅設施方式切入，再以日本之法制為例說明民間參與相關高齡者住宅設施制度建構，從比較法之觀點論述國內外以民間參與方式推動高齡者住宅設施興建營運相關制度之異同優劣，最後對我國未來相關法規體系及執行方式提出建議。第二章將針對我國高齡者住宅設施發展演進進行討論，探討我國現行老人福利相關政策演進及法制現況、老人住宅及老人福利機構之演進及相關規定、民間參與公共建設之相關法制及民間參與高齡者住宅設施之情形等，並探討民間參與廣慈博愛園區興建及營運案例。. 7.

(13) 第三章將首先針對日本高齡者住宅設施之相關法制規定進行探討、高齡者住宅設施推動現況、民間參與之情形等，並探討日本鯖江市社會福利複合設施PFI 事業案例。第四章針對我國與日本民間參與高齡者住宅設施，就政策法治面及推動現況進行比較，再以相關個案分析其優劣點及面臨之課題，並探討將日本執行經驗引進國內之相關課題及因應方式。。第五章為本論文之結論，將综合上述章節之結論，就民間參與高齡者住宅設施法制之建構，評析我國相關法制之現況，並對我國未來相關體系之增修及執行作為提出建議。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 8. i n U. v.

(14) 第二章我國高齡者住宅設施之發展演進及執行現況我國人口高齡化的速度，遠較歐美國家為快，而與日本相當。隨著人口快速高齡化，衍生出老年人的健康、居住、經濟、社會適應、休閒等五大相關問題，而其中的居住問題是未來極為重要的一項課題。因此如何因應老年人需要，結合安養照護之社會福利措施，並提供老年人適當的休閒生活，以建構全方位的優質老人居住環境，政府應通盤思考因應。由於政府預算及人力資源均屬有限，因此如何引進民間投資來減少政府財政負擔，並引進民間效率及服務品質以提升老人福利服務之績效與品質，已成為國際潮流。我國在法制上，於2000年2月公布施行促參法，即將社會福利設施納入. 政治大. 促參法適用範圍，得依促參法辦理。. 立. 在民間參與老人住宅方面，除早於1980年制定「老人福利法」時，即定有鼓. ‧ 國. 學. 勵民間興建適合於老人安居之住宅外，行政院另於2005年核定促進民間參與老人住宅建設推動方案以促參方式進行試辦。復為配合社會福利政策綱領及整體住宅. ‧. 政策住宅法草案，將老人住宅納入住宅法草案社會住宅專章為整體規劃。依據. sit. y. Nat. 2011年12月30日公布而尚未施行的「住宅法」之第三章社會住宅，亦有由民間興. io. er. 辦社會住宅之相關規定。. al. v i n Ch 定有獎助私人設立各類老人福利機構，歷經三次修正後現行老人福利法則規定有 engchi U n. 在民間參與老人福利機構方面，我國早於1980年制定「老人福利法」時，即. 主管機關應依老人需要自行或結合民間資源辦理老人福利機構。除此之外，於. 2000年制定促參法施行細則時將依社會福利相關法令設立之社會福利機構及其設施明定為適用促參法辦理之公共建設，惟該項規定業已於2008年刪除。目前民間參與老人福利機構則在經中央目的事業主管機關認定屬社會福利設施後亦得適用促參法辦理之。本章將先說明我國老人福利政策之演進，再進一步探討老人住宅及老人福利機構等高齡者住宅設施於我國之相關規定、發展演進及執行現況。. 9.

(15) 第一節. 老人福利政策之演進. 第一項老人福利政策萌芽階段從歷史的角度分析途徑回顧台灣老人社會福利政策之發展，從1949至1989 年間，政府在老人福利政策上幾乎乏善可陳，其所研擬的福利政策不但大多僅是宣告性質，且缺乏具體可行實施方案及行政配合。此一時期所受惠的高齡對象，僅局限於以「社會救助」的方式，提供中、低收入戶老人生活津貼；另對特殊身分之榮民、勞工和軍公教人員則以「社會保險」方式，提供老年退休給付和經濟生活保障，其他身分老人所領受的福利服務，可說是完全缺乏。. 治政基於老人人數日益增加，家庭對老人之照顧卻逐漸減少，參酌各先進國家已建立大立社會福利制度，我國實有必要跟進，立法目的在於宏揚敬老美德，安定老人生活，. 雖專屬於老人福利之專法「老人福利法」早在1980年就已訂定，當時立法係. ‧ 國. 學. 維護老人健康，增進老人福利，但整部法規內容係以「經濟救助」為主軸，多為消極、救急之措施，且於立法過程中，隱含諸多政治妥協，尤以為了降低經費及. ‧. 財政負擔將老人界定為70歲以上，引來社會各界諸多批判。在1990年代以前老人. y. er. io. sit. 案之實行。. Nat. 福利政策與相關需求意識尚未受到民眾重視，也就更遑論具體政策規劃及福利方. n. al 第二項老人福利政策成長階段 Ch. engchi. i n U. v. 1990年以後，由於政治解嚴，社會環境急遽變化，加上高度工業化、都市化之後，家庭結構亦產生了變化，尤其隨著我國逐步邁入高齡化社會，其所衍生之福利需求問題，開始受到重視，因而要求政府提早面對人口結構改變，制定一套完善老人社會福利政策，以因應此一新的社會課題。 1994年由全國各地38個老人團體組成老人福利聯盟，致力於「老人福利法」之修法推動，促使立法院於1997年5月31日完成老人福利法第一次修法，將包括國民年金、居家服務、老人住宅、社區照顧服務、機構分類等具有高度共識項目，納入社會福利政策範圍，並將老人法定年齡由原訂之70歲以上降為65歲以上。. 10.

(16) 第三項老人福利政策發展階段因應「老人福利法」之修正，1998年7月特別召開全國社會福利會議，全面檢討既有福利政策並制定未來社會福利走向，同時在行政院下設置跨部會「社會福利推動小組」，邀請社福團體及專家學者參與社會福利政策擬定。亦即政府對於與老人社會福利需求有關的議題討論、政策研擬、策略規劃、方案執行等，有了較正式系統的管道做為推動依據。此時我國老人福利著重於老人醫療及長期照顧之工作，於1997年建立「醫療網第三期計畫」、1998年訂定「老人長期照顧三年計畫」及「加強老人安養服務方案」，以更多元的服務途徑因應老人問題。. 政治大. 復為因應我國邁向高齡化社會與家庭結構之轉變所帶可能產生之老人福利. 立. 需求，以全人照顧、在地老化、多元連續服務作為老人照顧服務規劃原則，期能. ‧ 國. 學. 促進長者尊嚴、獨立自主老年生活為目標，於2007年1月完成「老人福利法」第二次修法，採全案修正。修正重點如下：. ‧. 一、增訂經濟安全專章，促進老人經濟安全。. y. Nat. n. al. er. io. 顧老人。. sit. 二、增訂相關機關提供老人服務及照顧，應尊重多元文化及地理差異，以妥適照. Ch. i n U. v. 三、明定老人照顧以全人照顧、在地老化、多元連續服務規劃原則及相關措施，. engchi. 以滿足老人服務之多元化需求。. 四、增訂家庭照顧者支持性措施，提升老人及照顧者之生活品質。五、增訂老人福利機構應投保公共意外險，具履行營運擔保能力及定型化契約等規定，以保障入住機構老人權益。六、明定老人保護之通報責任與協調調查單位，強化老人保護。另為建構適切長期照顧體系，行政院於2007年3月核定「我國長期照顧十年計畫-大溫暖社會福利套案之旗艦計畫」，整體老人福利政策更加完善。目前我國面臨三大處境，一是我國人口未來老化速度遠高於歐美先進國家， 11.

(17) 二是家庭結構以小家庭為主，並多為雙薪家庭，三是家庭所能提供的照顧功能愈趨式微；有關失能老人之照顧，目前正提供長期照顧服務協助家庭照顧，未來規劃辦理長期照護保險，減輕家庭照顧負擔，對於其他約9成非失能老人之老年生活維護與需求滿足，更為我國亟需面對之重要課題。為更積極、有效並前瞻性地因應我國人口高齡化趨勢，行政院指示「加強老人安養服務方案」辦理期程結束後，應儘速規劃因應高齡化社會需求之宏觀周全老人福利政策，內政部遂邀集專家學者、縣市政府，及相關部會等，共同擬具「友善關懷老人服務方案」，經行政院於2009年9月7日核定，由各相關部會機關單位依權責分工推動辦理。有鑒於人口老化所帶來的長期照護需求，政府近年來已積極推動長期照護相關方案，致力於建構完善之長期照顧制度，以滿足高齡社會所需，並研提「長期照護保險法」. 政治大務法」草案之審議進度均為一讀，交社會福利及環境衛生委員會審查立. 及「長期照護服務法」二項法案，經查「長期照護保險法」草案及「長期照護服. 1983 1986 1987 1988 1989 1990 1991 11. ‧ 國. y. sit. 65 歲以上老年人口占總人口比率(%). 4.2 4.3. er. al. n. 1982. io. 1981.  公布實施「老人福利法」、「老人福利法施行細則」、「社會救助法」  公布「老人福利機構設立標準」、修訂「老人福利法施行細則」  聯合國公布「國際老化行動計畫」 (國際間首次出現的關懷老人國際計畫，共提出 62 項建議。)  「人口政策綱領」 (修正)  「加強推行人口政策方案」 (修正)  公布「醫療法」  公布「人口政策宣導實施計畫」  公布「醫療法施行細則」  內政部老人安養問題系列座談  「人口政策綱領」 (修正)  「加強推行人口政策方案」 (修正)  內政部老人安養問題系列座談  公布「人口政策宣導考核獎懲要點」  內政部社會福利機構概況調查  「人口政策綱領」 (修正)  聯合國公布「老人綱領」(五要點：獨立、參與、照顧、自. Nat. 1980. 相關政策、法規命令及行政規則. ‧. 西元. 。表2.1. 學. 為我國老人福利政策演進歷程彙整表。. 11. Ch. engchi. 立法院公報，第 101 卷第 22 期，院會記錄。 12. i n U. v. 4.5 4.6 5.2 5.4 5.6 5.8 6.1 6.4.

(18) 1992. 1993. 1994. 1995 1996. 立. 政治大. 7.6 7.8. 8.0. y. sit. al. n. 2000. 7.4. 8.3. er. io. 1999. 7.1. ‧. Nat. 1998. 6.7. 學. ‧ 國. 1997. 我實現及尊嚴。)  「人口政策綱領」 (修正)  「加強推行人口政策方案」 (修正)  聯合國公布「老人宣言」(聯合國通過老化宣言，指定 1999 年為國際老人年。)  正式進入高齡化社會(本年 9 月老年人口比率超過 7%)  開辦中低收入老人生活津貼  公布「全民健康保險法」  公布「社會福利政策綱領」  公布「社會福利政策綱領實施方案」  內政部老人狀況調查  內政部老人福利機構需求概況調查  公布「全民健康保險法施行細則」  公布「老人安養機構建築手冊」  老人保護工作彙編  內政部社會福利機構概況調查  內政部老人狀況調查  修正「老人福利法」  建立「醫療網第三期計畫」  公布「私立老人福利機構設立許可及管理辦法」  公布「老人福利機構設立許可辦法」  公布「老人長期照護機構設立標準及許可辦法」  公布「中低收入老人生活津貼發給辦法」  公布「內政部老人福利促進委員會組織規程」  公布「老人福利專業人員資格要點」  公布「老人健康檢查及保健服務項目及方式」  公布安養定型化契約  修正「老人福利法施行細則」  訂定「老人長期照顧三年計畫」  公布「加強老人安養服務方案」(實施年期 1998～2007)  內政部公布老人福利機構與護理之家功能比較表  公布「私立老人福利機構接管辦法」  公布「直轄市(縣)市老人福利促進委員會組織規程」  公布「非都市土地申請變更作為社會福利設施使用其事業計畫審查作業要點」  修正「老人福利法施行細則」  聯合國定本年為國際老人年  公布「老人參加全民健康保險無力負擔費用補助辦法」  公布「內政部各老人之家及彰化老人養護中心公費院民死亡喪葬及遺留財物處理要點」  公布「內政部老人之家辦理自費安養業務實施要點」  公布「私立老人福利機構評鑑實施要點」  「藥害救濟法」. Ch. engchi. 13. i n U. v. 8.4. 8.6.

(19) 2002. 2003. ‧. 9.5. sit. al. n. 2007. 9.2. er. io. 2006. 9.0. y. Nat. 2005. 8.8. 學. 2004. 立. 政治大. ‧ 國. 2001.  公布「安寧緩和醫療條例」  修正「老人福利法」  內政部老人狀況調查  建立「醫療網第四期計畫」(新世紀健康照護計畫)(實施年期 2001~2005)  「安寧緩和醫療條例施行細則」  實施私立老人福利機構評鑑  公布「照顧服務福利及產業發展方案」)(實施年期 2002～ 2007)  公布「敬老福利生活津貼暫行條例」  修正「老人福利法」  內政部老人狀況調查  公布「老人住宅綜合管理要點」  「照顧服務員訓練實施計畫」  公布「老人住宅基本設施及設備規劃設計規範」  「建築技術規則」增訂老人住宅專章  公布「安養定型化契約應記載及不得記載事項」  公布照顧服務員結業證明書格式、補訓課程表、訓練課程表。  審查申請興闢社會福利設施免受山坡地開發建築面積不得少於十公頃限制案。  公布「促進民間參與老人住宅建設推動方案」  修訂「社會福利政策綱領」  公布「老人福利機構設施設備參考手冊」  實施私立老人福利機構評鑑  公布「加強老人安養服務方案」  公布「失能老人及身心障礙者補助使用居家服務計畫」  公布「居家服務提供單位營運管理規範」  核定「整體住宅政策」  建立社區照顧關懷據點實施計畫  內政部老人狀況調查  公布「內政部老人之家院民生活輔導實施要點」  大溫暖社會福利套案  修正「人口政策綱領」  公布「國民年金法」  核定「我國長期照顧十年計畫－大溫暖社會福利套案之旗艦計畫」  公布「老人福利機構評鑑及獎勵辦法」  公布「中低收入老人特別照顧津貼發給辦法」  公布「老人福利機構投保公共意外責任保險保險範圍及保險金額規定」  公布「老人福利服務專業人員資格及訓練辦法」  公布「老人健康檢查保健服務及追蹤服務準則」. Ch. engchi. 14. i n U. v. 9.7. 10.0. 10.2.

(20) 2009. 學. 2011. 立. 政治大. 10.4. 10.6 10.9. ‧. ‧ 國. 2008.  公布「內政部補助或委託辦理老人服務及照顧辦法」  公布「內政部老人福利推動小組設置要點」  公布「內政部所屬老人福利機構辦理收容業務實施要點」  公布「內政部所屬社政機關受贈捐款及捐物處理作業規定」  公布「內政部社會福利基金進用契約臨時人員管理要點」  公布「老人福利機構失智症老人照顧專區試辦計畫」  公布「失智症老人團體家屋試辦計畫」  實施私立老人福利機構評鑑  修正「老人福利法」  修正「老人福利法施行細則」  廢止「老人福利專業人員資格要點」  實施國民年金  失能老人接受長期照顧服務  公布「老人福利服務提供者資格要件及服務準則」  停止試辦「促進民間參與老人住宅建設推動方案」  修正「老人福利法」(配合民法之修正，將「禁治產宣告」修正為「監護宣告」。)  核定「友善關懷老人服務方案」  公布「住宅法」(訂有社會住宅專章規定，65 歲老人明訂為適用對象。) 表2.1 我國老人福利政策演進歷程彙整表12. sit. y. Nat. n. al. er. io. 綜上所述，我國老人社會福利型態已從早期的救濟方式，演變為現今的福利. i n U. v. 政策，因我國人口結構高齡化現象晚於主要國家，所以與人口結構高齡化有關的. Ch. engchi. 社會福利政策相較主要國家仍在發展階段，而於北歐等高齡化國家則已達到服務的方式。隨著型態的轉變，相關規劃設計及法令政策亦隨之調整，從早期弱勢補助逐漸轉為整體社會福利體系之支援，進而發展到近年來熱門的通用設計。然而，受到政府財政赤字影響，與高齡人口相關的社會福利預算的成長速度，似乎不及高齡人口的成長速度，實有必要引進民間資源投入高齡找住宅設施之興建及營運。. 12. 資料來源：整理自 1.行政院 2015 年經濟發展願景三年衝刺計畫網站， http://www.ey.gov.tw； 2.立法院法令專區網站， http://www.ly.gov.tw/ly； 3.內政部社會司老人福利服務網站，http://sowf.moi.gov.tw/04/new04.asp；4.周家華，社會變遷與近三十年台灣老人研究 -兼論老人政策之推動，社區發展季刊，第 125 期，2009 年 6 月，頁 385~388。 15.

(21) 第二節. 老人住宅之發展演進. 第一項老人住宅之政策發展老人住宅之發展須從住宅發展談起，整體而言，在整體住宅政策之前，我國可說沒有住宅政策，故我國住宅政策之發展可以1999年開始制定整體住宅政策及 2005年核定整體住宅政策，作為分水嶺說明住宅政策之演進。一、1999年以前：以供給為導向之住宅政策 (一)一般住宅政策台灣地區自日據以後，國宅計畫即為主要之住宅政策，國宅之興建係為照顧. 政治大. 低收入戶，解決其居住問題。1955~1975年間，政府依「興建國民住宅貸款條例」. 立. 輔助興建之國宅約125,000戶。. ‧ 國. 學. 1973年爆發世界能源危機，造成台灣房價飛漲，低收入戶更難購買合適的住宅，加以新加坡國宅政策之成功，我國於是在1975年頒布「國民住宅條例」，同. ‧. 時廢止「興建國民住宅貸款條例」，以朝向國宅由政府直接興建 13與擴大國宅為. sit. y. Nat. 包括出租及出售兩種方式進行。1976年將國宅建設納入六年經建計畫，1978年行. io. er. 政院通過「中央國民住宅基金收支保管及運用辦法」、「國民住宅貸款辦法」、「國民住宅條例施行細則」及「國民住宅出售出租辦法」等相關法令，同年國防部頒. n. al. Ch. i n U. v. 佈「國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點」，建立國宅與眷村改建合作之基礎，. engchi. 1979年廣建國民住宅列為十二項重大建設之ㄧ。1980年省政府與國防部開始利用眷村土地興建國宅。於1982年修正「國民住宅條例」時，興建方式除政府直接興建外，並增列貸款人民自建14，協助偏遠地區民眾興建國宅(因台北市及高雄市地價較高，故僅於臺灣省推動辦理。) 1984年則開辦獎勵投資興建15之方式，獎勵民間投資興建國宅，亦即透過民間參與之方式，協助政府解決土地取得困難之問題。1990年政府為改善中低收入戶居住問題，開辦輔助人民貸款自購住宅16，以. 13 14 15 16. 政府直接興建：指由政府取得土地、規劃設計、施工與分配之國民住宅。貸款人民自建：指由政府貸款，民間自備土地，自行興建、管理與維護之住宅。獎勵投資興建：指由民間自備土地、依國民住宅條例予以獎勵投資興建之國民住宅。輔助人民貸款自購住宅：指經政府核定，由人民自行購置自用住宅，政府補貼其部分貸款利息。 16.

(22) 利息補貼方式協助其購置自用住宅。 2000年起因住宅供給過剩，停止辦理政府直接興建及獎勵投資興建國宅，另於2002年為落實健全房地產市場措施，停辦貸款人民自建及輔助人民貸款自購住宅1年。自1976~1999年，台閩地區政府直接興建(165,519戶)、貸款人民自建(47,279 戶)及獎勵投資興建(67,484戶)之國宅及輔助人民貸款自購住宅(250,859戶)，累計達531,141戶。我國住宅政策早期由政府直接興建出售，其後獎勵民間投資興建及提供購置住宅貸款利息補貼等方式，皆以提升國人及中低收入戶住宅自有率為主要目標。其中以低收入者為補助對象之住宅補貼方式可區分為協助購置自有住宅之國宅. 政治大. 興建及購置自用住宅貸款利息補貼，及提供租屋服務之出租國宅及平價住宅等方. 立. 式。. ‧ 國. 學. (二)老人住宅政策. 老人住宅政策可溯及至1966年臺灣省政府訂定「臺灣省加強社會福利措施第. ‧. 一期四年計畫」，台北市政府則訂定「台北市加強社會福利措施第一期四年計畫」，. sit. y. Nat. 推動平價住宅。. al. er. io. 1970年代則為解決當時退休軍公教人員居住問題，政府在各縣市成立仁愛之. v. n. 家，收容60 歲以上健康、能自理者，以公費為基礎，或由政府補助為主。. Ch. engchi. i n U. 1980年制定「老人福利法」時，始於法律位階就老人住宅予以明定省（市）、縣（市）主管機關得視實際需要，興建或鼓勵民間興建適合於老人安居之住宅，並採綜合服務管理方式，專供老人購置或租賃之需。 1990年6月內政部頒布「80年度獎助建立老人公寓改善老人居住實施計畫」，獎勵各級政府與民間團體興建老人公寓，開啟我國以老人公寓解決老人居住問題之始。 1997年5月31日修正之「老人福利法」，則將老人住宅之興辦與國民住宅結合並確定老人住宅只租不售之政策，明訂省（市）、縣（市）政府應視實際需要，辦理下列事項：(1)政府直接興建之國民住宅，提供符合國民住宅承租條件且與. 17.

(23) 老人同住之三代同堂家庭給予優先承租之權利。(2)專案興建適合老人安居之住宅，並採綜合服務管理方式，專供老人租賃。(3)鼓勵民間興建適合老人安居之住宅，並採綜合服務管理方式，專供老人租賃。二、1999~2005年：整體住宅政策制定 (一)一般住宅政策有鑑於國內住宅長期供需失調、價格起伏波動及住宅市場資訊匱乏等問題嚴重，民眾對於提昇居住環境品質及各項居住需求亦殷切期望；公部門住宅業務分由內政部、行政院勞委會、人事行政局、原住民族委員會、農業委員會、國防部等各部會辦理，針對不同身分條件對象，以直接興建、利息補貼或輔助修繕等方. 政治大. 式給予不同程度之補助。我國之住宅政策，長期以來以輔助人民購置住宅為主要. 立. 施政方向，並分別辦理國民住宅、勞工住宅、軍眷住宅、公教住宅及無自有住宅. ‧ 國. 學. 者首次購屋貸款等項住宅補貼措施，惟住宅資源無法適當整體規劃，進而作最有，其中具效率且公平的利用，爰行政院於1999年2月底提出「強化經濟體質方案」. ‧. 體措施五「健全土地及住宅政策：為強化土地及住宅政策功能，研擬住宅政策及住宅法」，期建立合理住宅補貼機制、健全住宅市場及提昇居住品質。. sit. y. Nat. io. er. 內政部自1999年4月起積極研擬「整體住宅政策」(草案)及「住宅法」(草案)。嗣後行政院2004年核定「社會福利政策綱領」，內政部再多次修正「整體住宅政. n. al. Ch. i n U. v. 策」(草案)，並邀請相關社會福利學者及弱勢團體代表參與，配合將上開政策綱. engchi. 領之原則納入，行政院於2005年5月24日核定「整體住宅政策」。整體住宅政策目標為：「基於憲法保障國民基本人權的精神，結合政府與民間資源，在健全的住宅市場、合宜的居住品質、公平效率的住宅補貼與社會住宅的規劃下，使不同所得水準、身心機能、性別、年齡、家戶組成、族群文化之國民，擁有適居且有尊嚴的居住環境。」為達成整體住宅政策之目標，依循所訂政策制定原則，就健全住宅市場、建立公平效率之住宅補貼制度及提昇居住環境品質三方面，擬訂相關政策內涵。 (二)老人住宅政策. 18.

(24) 整體住宅政策中有關老人住宅方面，係將老人視為弱勢國民，並積極推動涵括老人住宅設計規劃理念之無障礙住宅及社區環境，以增加符合老人需求之住宅的供給。其相關內涵如下： 1、健全住宅市場面為保障弱勢國民承租或承購市場住宅的機會可近性及多元性，政策中明定政府應制訂承購租住宅無歧視之法令，使弱勢國民不因其個人或家戶的經濟、身心、性別、年齡、家庭狀況、或族群文化差異被歧視，而無法承租或承購可負擔之市場住宅，並鼓勵私部門及第三部門提供弱勢國民承租或承購適當住宅的市場資訊。. 政治大. 為鼓勵新建及修建無障礙人性化住宅，以容積獎勵及協助土地使用取得. 立. 等行政措施，鼓勵私部門及第三部門開發興建或改良無障礙住宅，以加. 2、建立公平效率之住宅補貼制度面. Nat. y. ‧. ‧ 國. 均可便利生活之無障礙居住環境。. 學. 速提供適合老人、永久性及暫時性身心障礙者、婦女、小孩及全體國民. sit. 於「建立公平效率之住宅補貼制度」中明定針對國民的弱勢狀況，提供. er. io. 適切多元的住宅補貼措施或行政協助措施，並鼓勵私部門及第三部門針. al. v i n Ch 之社會住宅，以出租方式，使其安居。推動失能者在宅照顧及多元住宅 engchi U n. 對弱勢國民之家庭狀況、經濟狀況、身心條件，辦理適合弱勢國民居住. 形式照顧，以降低失能者照顧機構化程度。 3、提昇居住環境品質面. 於「提昇居住環境品質」中明定推動符合不同身心機能國民的住宅設計，研究建立不同身心機能國民之無障礙住宅設計規範，同時研究舊有住宅無障礙化之可行性。並推動住宅外部空間無障礙，鼓勵私部門及第三部門組織改善公寓大廈公共空間及其他都市空間之無障礙設施。 2007年全文修正「老人福利法」時，考量社會趨勢及未來住宅政策，要達到三代同堂恐愈來愈不容易，且國民住宅已不再興建，爰刪除原有關政府直接興建. 19.

(25) 國民住宅及其管理規定，另配合社會福利政策綱領及整體住宅政策，有關適合老人安居之住宅，將檢討納入住宅法草案社會住宅專章為整體規劃，爰刪除專案興建或鼓勵民間興建適合老人安居住宅之規定。僅於「老人福利法」第33條政策宣示直轄市、縣（市）主管機關應推動適合老人安居之住宅。三、2006年以後：國內整體住宅政策未來發展及住宅法之制定 (一)一般住宅政策自整體住宅政策奉核定後，內政部旋即積極研商「住宅法」(草案)，以落實該政策目標，其中更較以往落實照顧弱勢者，以及重視人民住的權利之前瞻性條文草案，由社會福利學者及弱勢團體代表共同積極參與，研擬完成「社會住宅」. 政治大. 及「居住權利平等」專章。「住宅法」於2011年12月30日公布，並自公布後一年. 立. 施行，為國內第一部關於政府住宅政策的基本法，於憲法保障國民基本人權之精. ‧ 國. 學. 神，結合政府與民間資源，在健全之住宅市場合宜居住品質之規劃下，達到不同所得水準、身心機能、性別、年齡、家戶組成、族群文化之國民，均擁有適宜且. ‧. 有尊嚴之居住環境之目標，提昇整體居住品質。. sit. y. Nat. 「住宅法」共有7章54條，主要內容包括住宅補貼種類、申請條件、社會住. io. er. 宅之辦理方式、基本居住品質與住宅性能評估制度之訂定、住宅市場相關資訊之蒐集、對於住宅供需失衡之地區得採取市場調節措施，以及對於住宅歧視情事之. n. al. Ch. 申訴處理機制及相關處罰等規定。 (二)老人住宅政策. engchi. i n U. v. 依據「住宅法」第3條規定，住宅係指供居住使用，並具備門牌之合法建築物。社會住宅則為由政府興辦或獎勵民間興辦，專供出租之用，並應提供至少百分之十以上比例出租予具特殊情形或身分者之住宅。此係考量部分具特殊情形或身分者，難於民間承租適居或負擔得起之住宅，故明訂由政府興辦或獎勵民間興辦社會住宅，以解決其居住之問題。復依「住宅法」第4條第一項第五款規定， 65歲以上之老人即符合前述之特殊情形或身分17。. 17. 住宅法第 4 條第一項本法所定具特殊情形或身分，指下列規定之一者： 20.

(26) 為免住宅供過於求，產生資源閒置浪費之情形，「住宅法」第14條規定直轄市、縣(市)主管機關應先綜合考量住宅市場供需情形、承租住宅租金補貼辦理情形、具特殊情形及身分者之需求等，評估社會住宅之需求總量、區位及分年興辦戶數，納入住宅計畫及財務計畫，以作為民間申請興辦或直轄市、縣(市)主管機關興辦社會住宅之參考。至於有關老人住宅部分，依循整體住宅政策，係納為社會住宅之一環。為能開發實現社會住宅，「住宅法」第三章社會住宅中就民間興辦之社會住宅訂有各項獎勵措施，臚列於下： (一)民間興辦之社會住宅，需用公有非公用土地或建築物時，得由公產管理機關. 政治大. 以出租、設定地上權提供使用，並予優惠。(參「住宅法」第17條第一項規定). 立. (二)為利土地整體規劃及開發，民間興辦之社會住宅有使用零星或狹小公有土地. ‧ 國. 學. 需要時，應由出售公有土地機關依讓售當期公告土地現值辦理讓售，以協助民間取得該零星或狹小公有地。(參「住宅法」第17條第三項規定及其立法理. ‧. 由). sit. y. Nat. (三)考量社會住宅係部分出租予具特殊情形或身分者居住使用，可能未具完全自. io. er. 償之能力，明定直轄市、縣(市)主管機關得補貼民間新建、增建、改建、修建或修繕社會住宅貸款利息、部分建設費用或營運管理費用。(參「住宅法」. n. al. Ch. 第18條規定及其立法理由). engchi. i n U. v. (四)考量民間興辦之社會住宅可能面臨向銀行融通資金之情形，明定直轄市、縣 (市)主管機關得視民間新建、增建、改建、修建或修繕社會住宅資金融通之必要，向中長期資金主管機關申請提供中長期資金。(參「住宅法」第19條規一、低收入戶。二、特殊境遇家庭。三、育有未成年子女三人以上。四、於安置教養機構或寄養家庭結束安置無法返家，未滿二十五歲。五、六十五歲以上之老人。六、受家庭暴力或性侵害之受害者及其子女。七、身心障礙者。八、感染人類免疫缺乏病毒者或罹患後天免疫缺乏症候群者。九、原住民。十、災民。十一、遊民。十二、其他經中央主管機關認定者。 21.

(27) 定及其立法理由) (五)為促進民間興辦社會住宅之意願，明定民間興辦之社會住宅於興建或營運期間，直轄市、縣(市)政府應課徵之地價稅，得予適當減徵。(參「住宅法」第 20條第一項規定及其立法理由). 第二項老人住宅之相關規定我國法規體系中，屬於法律位階且與老人住宅直接相關者僅有老人福利法中之少數條文，另為獎勵民間參與老人住宅開發而頒布有「促進民間參與老人住宅建設推動方案」，在老人住宅建築設計規範方面則有「老人住宅基本設施及設備規劃設計規範」及「建築技術規則第16章老人住宅專章」等兩個法規命令以為規. 政治大. 範；在興建核准、營運登記、經營管理等規範等，則訂定有「老人住宅綜合管理. 立. 要點」，以下分別簡述之。. ‧ 國. 學. 一、老人福利法及其施行細則. ‧. (一)「老人福利法」第33條規定：「直轄市、縣(市)主管機關應推動適合老人安居之住宅。前項住宅設施應以小規模、融入社區及多機能之原則規劃辦理，並. y. Nat. sit. 符合住宅或其他相關法令規定。」其第一項立法理由為配合社會福利政策綱. n. al. er. io. 領及整體住宅政策，有關適合老人安居之住宅，將檢討納入住宅法草案社會. i n U. v. 住宅專章為整體規劃。其第二項立法理由為經查目前日本老人住宅之發展趨. Ch. engchi. 勢是將住宅發揮多種用途，即同一棟住宅內，高樓層供健康老人使用、中樓層供需看護老人使用，低樓層供一般家庭使用，一樓則為共用空間，可為托兒所、診所或餐廳等用途，日本所秉持之原則係強調內部無障礙設施、外部連絡交通便利、與社區融合及服務可近性等，也就是要求社區化、在地老化之目標，基本上可說是已去機構色彩，老人住宅也是日本介護保險18之特約單位。爰參採日本規劃老人住宅之原則方向，爰於第二項規定，規劃辦理前項住宅設施應以小規模、融入社區及多機能之原則規劃辦理，並與住宅法及促參法等相關法令接軌，俾符合老人安居需求及善用民間資料、鼓勵民間參 18. 日本所謂「介護」，「介」乃「支持」之意，而「護」乃「保護」之意，「介護」即取其「介」與「護」之意涵，即在「照顧」之餘，取其支持 (介 )及保護 (護 )之義，「介護」以應「長期照護」之需，故日本之「介護」即等同於台灣之「長期照護」。 22.

(28) 與興設適合老人安居之住宅。 (二)「老人福利法施行細則」第8條規定，適合老人安居之住宅，其設計應符合下列規定： 1、提供老人寧靜、安全、舒適、衛生、通風採光良好之環境與完善設備及設施。 2、建築物之設計、構造與設備及設施，應符合建築法及其有關法令規定，並應具無障礙環境。 3、消防安全設備、防火管理、防焰物品等消防安全事項，應符合消防法及. 政治大所謂適合老人安居之住宅設施小規模、融入社區及多機能之原則如下：立其有關法令規定。. ‧ 國. 學. 1、小規模：興辦事業計畫書所載開發興建住宅戶數為二百戶以下。(此規定係鑑於現行民間業者多採大型化住宅方式開發，不易於社區內取得適當. ‧. 建築用地，有須將住宅移往偏遠地區興建之虞，將造成適合老人安居之. y. Nat. 住宅設施偏遠化，不具「可近性」與「便利性」，且有增加社會隔離及被. io. sit. 標籤化的疑慮。為引導民間配合社區化、在地老化政策，適合老人安居. er. 之住宅規模應在200戶以下。). al. n. v i n 2、融入社區：由社區現有基礎公共設施及生活機能，使老人易獲得交通、 Ch engchi U 文化、教育、醫療、文康、休閒及娛樂等服務，且便於參與社區相關事務。(此規定係鼓勵中小型老人住宅設立於一般社區中，藉由利用一般社區既有基礎公共設施及生活機能，使老人可輕易獲得交通、文化、教育、醫療、文康、休閒及娛樂等服務。如此除可節省重新興設基礎公共設施及生活機能之資源外，亦有助於建立社區支持網絡，使老人便於參與社區相關事務，增進老人之福祉。) 3、多機能：配合老人多元需求，提供適合老人本人居住，或與其家庭成員或主要照顧者同住或近鄰居住；設有共用服務空間及公共服務空間，同一棟建築物之同一樓層須有共用通道。(此規定係考量住宅設施宜配合老. 23.

(29) 人多元需求，設置因應老人身體機能老化之構造或設備，使住宅朝發揮多種居住用途機能方向規劃，並尊重老人及其家庭成員或主要照顧者之居住安排(同住或近鄰居住)需求，以達成維繫、發揚傳統孝道精神。) 除此之外綠建築為目前建築發展之主要趨勢，老人住宅之規劃宜符合基地綠化、保水、節能、減廢等綠建築指標，以符合世界潮流趨勢。另參酌日本老人住宅之多機能原則，高樓層可供健康老人使用，中樓層可供需看護老人使用，低樓層可供一般家庭使用，1樓則為共用空間，可為托兒所、社區活動中心、圖書館、超級市場、居家服務支援中心、診所或餐廳等用途，惟其使用仍應符合土地分區使用管制規則規定。. 政治大. 二、建築技術規則第16章老人住宅專章. 立. 為因應老人住宅列入促進民間參與公共建設之政策，內政部營建署於2003. ‧ 國. 學. 年12月29日於建築技術規則建築設計施工編增定第16章老人住宅專章，規範老人住宅之適用範圍、老人住宅臥室之居住人數、其樓地板面積大小，及老人住宅之. 規定本章所稱老人住宅之適用範圍如左︰一、依老人福利法或其他法令規定興建，專供老人居住使用之建築物；其基本設施及設備應依本章規定。二、建築物之一部分專供作老人居住使用者，其臥室及服務空間應依本章規定。該建築物不同用途之部分以無開口之防火牆、防火樓板區劃分隔且有獨立出入口者，不適用本章規定。老人住宅基本設施及設備規劃設計規範(以下簡稱設計規範)，由中央主管建築機關定之。老人住宅之臥室，居住人數不得超過二人，其樓地板面積應為九平方公尺以上。老人住宅之服務空間，包括左列空間：一、居室服務空間：居住單元之浴室、廁所、廚房之空間。二、共用服務空間：建築物門廳、走廊、樓梯間、昇降機間、梯廳、共用浴室、廁所及廚房之空間。三、公共服務空間：公共餐廳、公共廚房、交誼室、服務管理室之空間。前項服務空間之設置面積規定如左：一、浴室含廁所者，每一處之樓地板面積應為四平方公尺以上。二、公共服務空間合計樓地板面積應達居住人數每人二平方公尺以. n. al. er. io. sit. y. Nat. 條號第 293 條. 第 294 條第 295 條. ‧. 服務空間與相關規定等，規定內容如表2.2。. Ch. engchi. 24. i n U. v.

(30) 第 296 條. 上。三、居住單元超過十四戶或受服務之老人超過二十人者，應至少提供一處交誼室，其中一處交誼室之樓地板面積不得小於四十平方公尺，並應附設廁所。老人住宅應依設計規範設計，其各層得增加之樓地板面積合計之最大值依左列公式計算︰ Σ△FA＝△FA1＋△FA2＋△FA3≦0.2FA FA：基準樓地板面積，實施容積管制地區為該基地面積與容積率之乘積；未實施容積管制地區為該基地依本編規定核計之地面上各層樓地板面積之和。建築物之一部分作為老人住宅者，為該老人住宅部分及其服務空間樓地板面積之和。 Σ△FA：得增加之樓地板面積合計值。 △FA1：得增加之居室服務空間樓地板面積。但不得超過基準樓地板面積之百分之五。 △FA2：得增加之共用服務空間樓地板面積。但不得超過基準樓地板面積之百分之五，且不包括未計入該層樓地板面積之共同使用梯廳。 △FA3：得增加之公共服務空間樓地板面積。但不得超過基準樓地板面積之百分之十。老人住宅服務空間應符合左列規定：一、二層以上之樓層或地下層應設專供行動不便者使用之昇降設備或其他設施通達地面層。該昇降設備其出入口淨寬度及出入口前方供輪椅迴轉空間應依本編第一百七十四條規定。二、老人住宅之坡道及扶手、避難層出入口、室內出入口、室內通路走廊、樓梯、共用浴室、共用廁所應依本編第一百七十一條至第一百七十三條及第一百七十五條規定。前項昇降機間及直通樓梯之梯間，應為獨立之防火區劃並設有避難空間，其面積及配置於設計規範定之。. 立. ‧. ‧ 國. 學. 第 297 條. 政治大. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 表2.2 建築技術規則建築設計施工編第十六章老人住宅相關規定19. 由表2.2可知，建築技術規則特就老人住宅訂有專章，就專供老人居住使用之建築物中臥室及服務空間予以規範。在臥室方面，限制居住人數不得超過二人，且樓地板面積應為九平方公尺以上。在服務空間方面，須規劃有一定樓地板面積以上之居室服務空間、共用服務空間及公共服務空間，另應設有專供行動不便者使用之昇降設備或其他設施通達地面層，在坡道及扶手、避難層出入口、室內出. 19. 內政部營建署建築技術規則網站， http://w3.cpami.gov.tw/law/law/lawe-2/b-rule.htm，到訪日期 2012 年 5 月 25 日。 25.

(31) 入口、室內通路走廊、樓梯、共用浴室、共用廁所等亦應依供行動不便者使用之設施標準進行設計施工。顯見老人住宅較一般住宅而言，須規劃有提供一定面積以上之服務空間及其相關設施，亦即在興建成本上老人住宅較一般住宅為高。三、老人住宅基本設施及設備規劃設計規範內政部依據建築技術規則建築設計施工編第293條第二項規定訂定「老人住宅基本設施及設備規劃設計規範」，自2004年1月1日起施行。該規範內容簡介如下： (一)外部空間規劃：針對戶外休憩空間、人行道安全措施及室外引導通路訂有相關規範。. 治政大、基本簇群規劃原則、 (二)居住單元與居室服務空間規劃：針對居住單元組合方式立生活簇群配置、臥室設置及規劃設計原則、浴室及廁所規劃設計原則、廚房 ‧ 國. 學. 配置及廚具設計原則及陽臺及平臺規劃設計原則訂有相關規範。. ‧. (三)共用服務空間：針對樓梯及平臺寬度、梯級尺寸、室內走廊、走廊及樓梯之扶手、門廳出入口及其他設施訂有相關規範。. y. Nat. io. sit. (四)公共服務空間：針對設置與配置原則、交誼室設置及規劃設計原則、服務管. er. 理室訂有相關規範。. al. n. v i n (五)設備及設施：針對老人住宅之設備及設施設置原則、設備能源、垂直上下之 Ch engchi U 昇降設備(昇降機、階梯昇降機)、消防警報滅火設備、全面無障礙樓地板、室內要求、電氣照明、盥洗設備等均訂有相關規範。四、老人住宅綜合管理要點內政部於民國94年8月15日內授中社字第0940713502號令頒修正「老人住宅綜合管理要點」，共計15條，其目的在使直轄市、縣(市)政府辦理老人住宅之申請設置與營運管理規劃有所依據，以維護老人居住安全及權益。. 26.

(32) 第三節老人福利機構之發展演進老人福利法2007年修法前，並未明訂中央及地方之權責，根據地方制度法第 18至20條的規定，有關社會福利事項分別為直轄市、縣(市)及鄉(鎮、市)之自治事項，復依照同法第2條第2項對於該事項得自為立法並執行。老人福利法2007 年修法後，分別在第4和第5條將中央與地方掌理事項明確化，中央所負責掌理者，主要為全國性的政策、立法之規劃並監督及協調地方執行事項，至於地方，主要是執行中央政策以及地方自行立法並執行項目；另於第16條規定，有關老人照顧服務，直轄市、縣(市)主管機關應依全人照顧、在地老化及多元連續服務原則，並針對老人需求，提供居家式、社區式或機構式服務，並建構妥善照顧管理機制. 治政大生署、退輔會主管，各類長照服務項目及其主管部會如表2.3。本論文研究對象立之一的老人福利機構，亦可能為高齡者長期居住之設施，以下就老人福利機構之. 辦理之。現行各類服務資源包括居家式、社區式與機構式服務，分由內政部、衛. y 內政部. sit. io. al. n. 機構式.   . Nat. 社區式.   . 主管部會內政部衛生署. 衛生署內政部退輔會. er. 居家式. 服務項目居家服務、家庭托顧居家護理、居家復健、喘息服務日間照顧、社區關懷據點、輔具、餐飲、無障礙環境改善護理之家安養護機構榮民之家. ‧. ‧ 國. 學. 相關規定、發展與檢討說簡述之。. Ch. engchi. i n U. v. 表2.3 各類長照服務資源主管部會一覽表20. 第一項老人福利機構之發展與檢討老人福利機構屬長期照顧服務體制之一環，1980年制訂的「老人福利法」是我國長期照顧服務體制發展的重要開端，但在1980年代期間，政府的公共政策仍很少關注長期照顧服務，只設立極少數的救助收容機構，或投入安養機構、文康. 20. 行政院經濟建設委員會、行政院衛生署、內政部行政院勞工委員會、行政院原住民族委員會、行政院國軍退除役官兵輔導委員會，長期照護保險規劃報告，2009 年 12 月，頁 1~7。 27.

(33) 服務機構等服務功能有關老人的資源建制，直到1990年代才因快速成長的長期照顧需求而促使政府相關政策的推動21。老人福利機構之設立係依據「老人福利法」之相關規定，其發展可由「老人福利法」沿革觀之，茲整理如下。 1980年制定之「老人福利法」第7條22將老人福利機構分為扶養機構、療養機構、休養機構及服務機構等四類。「老人福利法」於1997年5月31日全文修正後第9條23則將老人福利機構分為長期照護機構、養護機構、安養機構、文康機構及服務機構等五類。 2007年全案修正之老人福利法第34條1項24將老人福利機構重新區分為長期. 21. 學. 1980 年 1 月 11 日制定之老人福利法第 7 條：「省 (市 )、縣 (市 )主管機關應視需要設立並獎助私人設立左列各類老人福利機構：一、扶養機構：以留養無扶養義務之親屬或扶養義務之親屬無扶養能力之老人為目的。二、療養機構：以療養罹患長期慢性疾病或癱瘓老人為目的。三、休養機構：以舉辦老人休閒、康樂及聯誼活動為目的。四、服務機構：以提供老人綜合性服務為目的。前項各類機構設立標準，由中央主管機關定之。私人設立各類老人福利機構之獎助辦法，由中央主管機關定之。第一項各類機構，得單獨或綜合辦理；並得就其所提供之設施或服務酌收必要之費用。」 1997 年 5 月 31 日修正之老人福利法第 9 條：「地方政府應視需要設立並獎助私人設立下列各類老人福利機構：一、長期照護機構：以照顧罹患長期慢性疾病且需要醫護服務之老人為目的。二、養護機構：以照顧生活自理能力缺損且無技術性護理服務需求之老人為目的。三、安養機構：以安養自費老人或留養無扶養義務之親屬或扶養義務之親屬無扶養能力之老人為目的。四、文康機構：以舉辦老人休閒、康樂、文藝、技藝、進修及聯誼活動為目的。五、服務機構：以提供老人日間照顧、臨時照顧、就業資訊、志願服務、在宅服務、餐飲服務、短期保護及安置、退休準備服務、法律諮詢服務等綜合性服務為目的。第一項機關之設立標準，由中央主管機關定之。但涉及醫事服務者，會同中央衛生主管機關定之。第一項各類機構所需之醫療或護理服務，應依醫療法、護理人員法或其他醫事專門職業法等規定辦理。第一項各類老人福利機構之獎助辦法，由各級主管暨目的事業主管機關定之。第一項各類機構，得單獨或綜合辦理；並得就其所提供之設施或服務收取費用，以協助其自給自足。」 2007 年 1 月 12 日修正之老人福利法第 34 條：「主管機關應依老人需要自行或結合民間資源辦理下列老人福利機構：一、長期照顧機構。二、安養機構。三、其他老人福利機構。前項老人福利機構之規模、面積、設施、人員配置及業務範圍等事項之標準，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之。第一項各類機構所需之醫療或護理服務，應依醫療法、護理人員法或其他醫事專門職. n. al. er. io. sit. y. Nat. 23. ‧. ‧ 國. 22. 政治大吳淑瓊 ,、陳正芬，長期照護資源的過去、現在與未來，社區發展季刊，第 92 期。2000 立年，頁 19-31。. 24. Ch. engchi. 28. i n U. v.