服務業對外開放之經驗總結

入世後，服務業開放是一柄「雙刃劍」³²，一方面會對習慣保護的中國服務產業產 生衝擊，但另一方面又會促進國民經濟更好發展及得到國際市場的偌大利益，如何在利 弊之間取得一個最佳平衡點，是取決於政府的管制政策。依據前二章對中國服務業對外 開放的階段性分析、現況的檢視及影響，本章將從中國服務業發展和外商投資服務業兩

30 參見江丙坤，兩岸經貿發展新願景，收錄於台灣經濟新局與發展，時報文教基金會，2008 年 7 月，第 91 至 92 頁。

31 參見吳美田，完善中國對外服務貿易法制芻議，福建理論學習 2006 年第 5 期，第 42 至 45 頁。

32 顧經儀、侯放編著，WTO 法律規則與中國服務貿易，上海財經大學出版社，2000 年 8 月，第 243 頁。

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者的角度出發，提供服務業發展的機遇與對策上的思考方向。

第一項 中國服務業發展與對外開放的對策

開發中國家在WTO 架構下可以享受逐步自由化的優惠，在有條件和循序漸進的開 放程序下，可以抓緊機會將對外開放的利益最大化。以下對中國服務業的發展策略從法 制度層面，分別就適度保護和引進外資二方面談起。

第一款 適度保護服務業

一、市場准入

對世界各國來說，沒有一個國家是完全開放且自由化的，市場准入措施是確保國家 經濟穩定發展所不可偏廢的手段，特別是對不發生跨越關境實物轉移的服務貿易領域尤 其重要，由內國法規和政策所構築出來的服務業市場准入措施和競爭環境更加深了觸及 一國經濟主權的敏感議題，使得外資准入不再只是內國經濟法規的事項，而被提昇到國 際層次，成為國際雙邊或多邊談判的重要議題。對身處開發中國家階段的中國而言，採 取外資准入措施是在對外開放和振興本國產業兩者之間取得折衷的必要措施。

加入 WTO，雖然就長遠來看必須大幅度對外開放，但實際在政策的運作上可以有 次序的先後。有鑑於服務業的複雜性，尤其是某些特殊敏感的部門，並不能完全交由市 場機制決定，而是必須要建立有效的管理機制。對外資進入實行管制，可能是基於維護 公共利益、本國經濟或產業安全、或出於引資質量的考量，開發中國家的市場開放和放 鬆外資管制應當依據「國情所需」和「國情所能」，意即在國際上，中國是被定位在開 發中國家³³，不可能接受全盤的外資自由化，這也是中國加入 WTO 的前提之一，另就

33 GATS 承認在服務貿易自由化談判中應考慮先進國家與開發中國家服務業發展的差距，在 GATS 條款 中給予開發中國家優惠或有彈性之特別規定，這可以體現為三個方面：第一是允許開發中國家有較長的

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國內而言，投資市場的開放和消除投資限制性措施必須建立在充分研究不同部門和地區 的特色和發展程度的基礎上³⁴。在決定市場准入制度的寬嚴時，可以考慮下列因素³⁵：(一) 某一部門在中國國內經濟和社會發展中的作用大小；(二) 該部門在國內服務供應的滿足 程度。；(三) 同一部門國內服務提供者競爭力的高低。；(四) 該部門進一步對外開放 與國家政治、經濟安全直接關聯度。若某一服務部門對經濟和社會發展的作用愈大，國 內服務供應愈稀缺，國內服務提供者競爭力愈大，與國家安全的關聯愈不直接，則該部 門就可以加快對外開放的廣度和深度，反之就應該放緩開放的速度並審慎規劃之。

外國投資者的投資不一定與中國的經濟發展目標相契合，企業總是為追求自身利益 而存在，其目標和手段可能與中國背道而馳。如果法規制度不完善導致服務市場混亂，

恐會危及國內經濟、社會安全，甚至人民的健康與生活。任何產業的對外開放都一定會 對國內產業帶來或多或少的衝擊，基於公共利益或產業安全對外資進入實行管制，是一 種較為被動或防禦性的作法，而透過管制措施選擇質量佳的外資來提高國內產業水平，

則是一種較為主動且積極的方式。以維護國內經濟正常發展為基礎，並透過引資實現一 國經濟更好成長為目標，因此，不論是防禦性或積極出擊的外資政策實際上應是一體兩 面。在現今世界情勢之下，已經不是是否開放的問題，而是應該如何開放的問題，若政 府對市場准入門檻拿捏得太緊，易導致壟斷，但門檻過低，又可能流於過度競爭，無序 經營，因此制定或修訂一份面面俱到又適應國情的產業指導政策，使外資與中國在同個 軌道上併行，尤其在中國服務業與跨國服務企業差距較大的情形下更應審慎面對之。

義務履行時間或過渡期，開放較少的部門或較少的交易類型，例如GATS 第 5 條第 3 項和第 19 條；第 二是允許開發中國家在履行義務時有較大的靈活性，當對外國服務提供者開放市場時，得為達成增進開 發中國家參與之目標，對此類市場准入附加條件，例如GATS 第 16 條第 2 項和第 18 條；第三是規定開 發中國家在履行某些義務時，先進國家應給予協助，例如GATS 第 4 條和第 25 條。參見楊洪，從「外 貿法」的修訂看WTO 規則對我國對外貿易基本法律的影響，全球視野理論月刊 2005 年第 8 期，第 166 至168 頁。

34 付志剛，WTO 框架下我國外資准入法律制度研究，西南政法大學碩士學位論文，第 32 頁(2003)。羅雁，

外商投資的市場准入及其在湖南的實踐研究，湖南大學同等學力碩士學位論文，第30 頁(2004)。

35 顧經儀、侯放編著，前揭書，第 203 頁。

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二、監管制度

過去的外資政策多著重在對外資的准入權設置各式各樣的門檻，較少對外資企業進 入國內市場後的經營活動作規範。入世過渡期結束後，許多重要的服務部門已經無法再 接受過度保護，然而，目前中國服務業各行業的監管規範化和市場化的程度不一，落後 的監管環境將會對整體國民經濟產生很大的風險和代價，既然開放是勢之所趨，接下來 應是針對各行業的特點，建立完善且合理的內外資服務業經營活動的監督管理措施，並 提昇監管技巧，政府在經濟運行中扮演的角色必須從「守門人」演變為「監督者」或維 持秩序的大會主席，充分發揮市場，加強市場管理。

三、保障措施

服務業涉及範圍與國家安全往往密切相關，國家安全包括經濟安全、技術安全、環 境安全、文化安全、軍事安全等各層面，它是一國在對外經濟交往中維護主權所必須慎 重考量的因素之一，這也在WTO 規則中給予特別的關注。對於開發中國家一些急需開 放但又必須加以適度保護的服務行業，應利用WTO 規則的例外條款加強自我保護與預 防緊急狀況，這些例外措施涵蓋了 GATS 第 10 條的緊急保障措施，以及第 12 條至第 15 條的確保國際收支平衡、政府採購、一般性例外、國家安全例外和補貼等。例如 GATS 第14 條和第 14-1 條規定，當一國的安全或公共秩序等受到威脅時，就可以採取一定的 對於國際服務貿易進行管制的合理措施，但應盡可能通知服務貿易理事會。GATS 第 12 條規定，當一國在國際收支及對外財務遭遇嚴重困難或威脅者，該成員國得對其已提出 特定承諾之服務貿易，採取或維持限制措施。又當進口國在履行國際貿易條約的過程 中，由於不可預見的發展引起進口產品大量增加，造成國內產業嚴重損害或嚴重損害威 脅，根據GATS 第 10 條，進口國可以暫時採取進口限制措施³⁶。這些措施是單方面給予 的，允許中國在其國家安全受到威脅時，可以暫停實施與WTO 自由化規則相關的一系

36 參見馬文，淺析我國對外貿易法的修改，當代經理人 2006 年第 21 期，第 604 至 606 頁。

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列規範，進而對國際貿易進行管制³⁷或得向服務貿易理事會提出暫時終止全部或部份的 市場開放履行義務。

四、完善服務業法制體系

是否具備健全法律體系已經成為判斷是否是良好投資環境的關鍵因素之一。服務貿 易與貨物貿易不同，阻礙服務貿易自由化的主要障礙不是關稅，而是法規，包括各國的 貿易政策、國內法規和對各類服務的規章制度，這意味著，服務貿易保護的主要手段就 是立法。服務貿易立法不能超前於國情，更不能滯後於國情，達到一個適合目前生產力 需要又能為其進一步發展提供上升空間的程度是最佳的³⁸，中國服務業走到今日，應已 邁入先立法再開放的有序階段，有了法律，各種承諾或協議才有所依循，才能約束少數 人的武斷決策，使服務業開放符合國家利益，也才能對外資進入中國服務市場進行有效 管理。目前中國服務業和服務貿易發展水準有待提昇，經驗仍待進一步累積，而且服務 業門類眾多，又牽涉眾多主管部門，其間的差異和利益不易協調，要制定一部專門規範 服務貿易的基本法律較為困難，因此完善現有的法律，應是較為可行且實際的作法。應 根據WTO 規則，更加詳細《對外貿易法》中服務貿易的相關條款，增強可操作性，例 如完善服務進口的緊急保障措施或服務貿易促進條款；針對陸續開放或不斷出現的新興 服務部門，加緊制定新法規的腳步；對現行法規中可能導致歧視或不公平的規定加以修 訂，逐步實現國民待遇承諾；特別要增強行政機關制定的行政法規、部門規章和其他內

是否具備健全法律體系已經成為判斷是否是良好投資環境的關鍵因素之一。服務貿 易與貨物貿易不同，阻礙服務貿易自由化的主要障礙不是關稅，而是法規，包括各國的 貿易政策、國內法規和對各類服務的規章制度，這意味著，服務貿易保護的主要手段就 是立法。服務貿易立法不能超前於國情，更不能滯後於國情，達到一個適合目前生產力 需要又能為其進一步發展提供上升空間的程度是最佳的³⁸，中國服務業走到今日，應已 邁入先立法再開放的有序階段，有了法律，各種承諾或協議才有所依循，才能約束少數 人的武斷決策，使服務業開放符合國家利益，也才能對外資進入中國服務市場進行有效 管理。目前中國服務業和服務貿易發展水準有待提昇，經驗仍待進一步累積，而且服務 業門類眾多，又牽涉眾多主管部門，其間的差異和利益不易協調，要制定一部專門規範 服務貿易的基本法律較為困難，因此完善現有的法律，應是較為可行且實際的作法。應 根據WTO 規則，更加詳細《對外貿易法》中服務貿易的相關條款，增強可操作性，例 如完善服務進口的緊急保障措施或服務貿易促進條款；針對陸續開放或不斷出現的新興 服務部門，加緊制定新法規的腳步；對現行法規中可能導致歧視或不公平的規定加以修 訂，逐步實現國民待遇承諾；特別要增強行政機關制定的行政法規、部門規章和其他內