村里制度的結構與功能

第二節      村里制度的結構與功能 

村里組織在我國實施已經很久了，每個階段、時代，政府都賦予它各種的任 務與目標，它都可以完成，也為基層民眾解決及服務很多的問題，更為各級政府 解決了很多潛在的公共的問題。村里組織功能範疇包括行政的、自治的、服務性 的以及充當政府與民間溝通的橋樑，其業務範圍更是繁雜，從環保、役政、選務、

寺廟、建築、山坡地管理、工程建設、稅務、戶政、工商農林普查、社會福利、

公共安全、各種會議召開，及其他民眾福祉事項（台灣省政府民政廳，1998）。 也就是說「村里」偏向於一種統治與行政功能的組織，而在民主時代是一種兼具 有自治與行政功能的編組，村里雖然沒有法人的資格，但卻是地方自治的一個重 要環節，它有一定的地域、人口以及資源，以村里長為中心，以村里幹事為骨幹，

推動各項村里事務及執行上級各項交辦事項，並作為政府與民眾之間溝通的橋樑

（台灣省民政廳，1998）。但是自精省之後，除了地方制度法對村里組織內容有 所規定之外，有關其組織功能及業務範疇等事項，省與中央階層政府都沒有再做 任何類似的規定或是解釋，因此目前台灣省各縣市政府對於村里業務範疇及相關 的問題之處理方式，大都仍是延用過去台灣省政府的各種相關規定。

村里制度是台灣施行地方自治的重要制度之一，但是由於組織與功能未能配 合時代轉變，以致今日正面臨功能逐漸萎縮，或是受到政治力量的不當干預，國 內學者專家對村里結構的文獻討論頗多，有以文獻分析、深入訪談、問卷調查等 方式，調查分析社會變遷對村里組織所產生的問題（何燕萍，1987），其在結論 中指出並指出由於「里」法律地位模糊之因素，里的定位與功能已與今日的社會 結構有所不符了，村里制度由於已經不合時代的潮流，故應當加以改進。

十年後，這個問題依舊存在，高永光在其「兩岸地方自治之比較分析—村里 的研究」一文中，指出大陸在經貿改革後的現在，其「村」 制度的改革已對政 治民主化帶來影響。該文除了分別介紹兩岸間的村里制度沿革外，並在文末比較 分析指出以往台灣威權時代的經驗中，顯示出過度的控制反而會扼殺了村里民政 治參與的興趣，造成村里自治的不彰，從該文所提供的資料中，除了可以窺伺一

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些台灣村里制度的變革，也獲知一些大陸「村」組織的資訊，可使本研究對其他 國家之村里制度有參考及借鏡（高永光，1997）。

林琴容則指出雖然政府一直強調「組織再造」，然而卻對於行政組織最基層 的村里區域卻鮮少論及，所以她針對我國的基層村里組織以及人員兩面向來加以 探討，以期能對現今之政府組織再造提供一些助益。在其研究中，指出就行政效 率而言，村里長與村里幹事的設置乃是非常明顯的疊床架屋，也因此，該論文在 結論中主張應當將村里長廢除，以求我國地方基層組織能去除痼疾，達到行政效 率化的目的（林琴容，2001）。

有贊成當然也有反對，黃正雄（1986）的「村里長角色之研究─桃園縣個案 分析」一文，是以村里長的角色扮演為重心，針對這個問題再加以文獻分析、參 與觀察、非正式的訪談以問卷等方式來加以探究。該文認為基於民主精神為前提 的狀況下，村里長的制度不宜取消，故因而應往村里長改革的方向來考慮。這項 研究提供筆者在思考該不該廢除村里長的問題時一些應當考慮的因素（黃正雄，

1986）。

而在探討村里問題的困境，呂育誠則不像林琴容和黃正雄一樣，僅囿於存廢 爭議之議題，他分別由理論及實務的角度提出建議，認為欲解決當今之村里問題 不應侷限在村里是否該存或該廢、分權或集權的爭議中，而是應當將問題焦點集 中在「重新界定村里之定位及其目標功能」上，以求能進而重新建構村里組織，

並賦予其適當的功能，方為解決村里結構問題之根本途徑（呂育誠，2002:85）。 紀俊臣和呂育誠也抱持同樣的觀點，在其「地方政府再造─機制建構‧發展 願景系論」一書中，則不以村里存廢問題為出發點，而是提議經由政府再造體系 之配套，用循序層次有系統的提出研擬整體建構完整的措施，對於未來鄉（鎮、

市）制度之策略性設計原則及未來鄉（鎮、市）制度之可能設計讓鄉（鎮、市）

持續發展，並針對鄉（鎮、市）新制度之設計策略與方案之研擬有周延之分析，

且詳述地方制度法所設計之鄉（鎮、市）自治模式（紀俊臣，2000）。

學者林瑞穗與林萬億教授在「社區發展與村里組織功能問題之探討」一文中 認為，我國的村里制度已有久遠的歷史，而推行社區發展只是最近三十幾年的

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事，但二者的功能不彰則是不爭的事實，（林瑞穗、林萬億，1996：2）。該項 研究訪問了在台灣地區所抽樣的五個鄉鎮市中設有社區發展協會的村里之村里 長、村里幹事及社區發展協會領導人，以便對於轄區內村里組織功能及村里組織 與社區組織間分合問題、居民的社區意識、社區發展所面臨的困難、社區組織運 作的狀況等相關問題意見的了解暨資料收集。作者認為台灣村里組織的問題，主 要存在於兩方面－結果面和制度面，結果面顯現村里功能不彰，甚至有異化現 象，包括淪為政黨或派系的買票樁腳、及派系傾軋的工具，制度面展示村里承辦 業務過多而相應的組織和配備則不足、及村里未依面積大小、戶數多寡和都市化 程度訂定不同模型（僅採單一制度），是造成村里功能不彰的原因（林瑞穗、林 萬億，1996：4）。

張世賢也為文探討村里組織功能問題，村里為地方自治最基層的編組，其組 織之健全與否影響地方自治行政功能甚鉅，村里長為村里組織的中心，他從村里 長地位、角色期望、角色履行、角色衝突等問題，來分析檢討並提出改進意見及 建議（張世賢，1986:108）。

依據台灣省民政廳村里人員服務手冊所載村里的組織功能如下：

一、文化性。

二、社會性。

三、經建性。

四、政治性。

村里的工作項目則有：

一、里鄰小型工程。

二、村里文化建設。

三、公共造產。

筆者認為村里的設置是國家基層發展的起點，其最終目的還是以服務里民為 宗旨，應朝里上基本建設及居民精神倫理或福利服務方面努力，以追求居民應有 的福祉為目的，而不是在存廢上著墨太多，反而忽略政府設置村里的原意。

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