第三章 化學災害管理與環境資訊公開
第三節 歐洲聯盟之環境資訊公開法制
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公眾得以獲悉必要之環境資訊，進而透過整理、分析後，公眾方能藉由相關資訊落 實於環境事務上的公眾參與，也唯有如此，才能使公眾在參與過程中之討論與分析 免於空洞化而具備實效性。
第三項 民主國原則
我國憲法第1 條規定：「中華民國基於三民主義，為民有民治民享之民主共和 國。」此外，憲法第2 條亦說明到：「中華民國之主權屬於國民全體。」從上開二 憲法條文中，可明白我國在國家型態上採行民主政體之形式，且在憲法文本上明確 採納民主國原則之精神179。所謂的民主國原則，係指國家權力應以一種特殊的形式 安排及運作，使得國家權力之組織建置或運作導向於國民之意願，同時也得以時時 刻刻反推回溯得出，在民主國原則之實踐上，國家政策的最高決定權應由全體國民 擁有，藉由意見形成的程序，國民能使意志傳遞至國家機關，也因而讓國家權力在 行使上獲得正當性180。
繼而，在民主國原則概念下，國民作為國家主權之擁有者，當國民欲在政策形 塑過程中表示其意見，則前提要件往往倚賴國民已有足量的資訊作為其意見依據，
是以，當國家針對環境資訊為蒐集、貯存、使用等行為時，既其合法或合憲之泉源 係來自於國民本身，則國民為了落實民主制度之運作，當有權利要求國家透過環境 資訊公開之手段，滿足其對於資訊的需求181。
第三節 歐洲聯盟之環境資訊公開法制
要如何於法制上設計與規劃環境資訊公開制度，由於歐洲不論是在國際公約 部分，抑或是歐盟182法制的發展上，相對顯得成熟與完整，因此以下本節內，選擇 以環境資訊公開制度在歐洲之發展為中心，依循時序介紹兩個指令及一個公約，並
179 陳新民，中華民國憲法釋論，修訂 4 版，頁 59（2001 年）。
180 程明修，憲法基本原則：第二講－民主國原則（一），月旦法學教室，18 期，頁 63（2004 年）。
181 對此亦可參見：林余宣（註 20），頁 5。
182 2009 年里斯本條約生效後，歐洲共同體地位與職權由歐洲聯盟承接。
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簡單整理這些年下來歐洲在環境資訊公開制度之發展概況。
第一項 自由接近環境資訊指令（西元 1990 年）
1987 年歐洲經濟共同體第 4 次環境行動計畫（EEC fourth environmental action programme）183曾建議應設計改善公眾取得環境主管機關所掌握資訊之途徑，同時 合法保障被視為是機密之資訊。鑑此，於1990 年時歐洲經濟共同體通過了自由接 近環境資訊指令（Council Directive 90/313/EEC）184，旨在使公眾不論係經由個人 被動向成員國申請（被動公開）或是透過成員國主動提供（主動公開）之方式，能 有接近環境資訊的管道，進而改善環境保護。該指令是歐洲經濟共同體首次透過立 法方式將獲取環境資訊做為一種獨立權利加以保護，且該指令替歐洲經濟共同體 成員國對於環境資訊公開之立法保護設下最低門檻，而為將來此一領域的發展奠 下重要基礎185。
第一款 立法目的
根據自由接近環境資訊指令第 1 條之規定，該指令立法目的在於確保由公共 機構（public authority）所掌握之環境資訊能自由的被取得及傳遞，此外亦對於環 境資訊的取得規定其基本條件186。而此處所謂的公共機構，係指不論是在國家層級、
地區層級或是地方層級負責並擁有環境資訊的任何公行政部門，但在界定的範圍 上，必須排除司法機關以及立法機關187。
第二款 環境資訊之界定
由於環境資訊的界定深深影響整個環境資訊公開制度的影響層面，因此指令
183 EEC FOURTH ENVIRONMENTAL ACTION PROGRAMME (1987-1992)/* COM/86/485FINAL OF 09/10/86 */, OJ C 70, 18.3.1987, p. 6–45.
184 Council Directive 90/313/EEC of 7 June 1990 on the freedom of access to information on the environment, OJ L 158, 23.6.1990, p. 56–58.
185 周衛，歐共體環境知情權立法發展及啟示，武大國際法評論，5 期，頁 359-360（2006 年）。
186 Directive 90/313/EEC, Article 1.
187 Directive 90/313/EEC, Article 2(b).
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有必要先對於環境資訊之概念予以說明，依據指令第2 條之規定，1990 年自由接 近環境資訊指令認為所謂的環境資訊，係指「有關水、空氣、土壤、動物、植物、
土地及自然景點的狀態」以及「對於上開要素產生不利影響或可能產生影響的活動
（包含像是噪音引起的喧擾）或措施」以及「旨在保護上開要素的活動或措施（包 含行政措施及環境管理方案）」之任何可得資訊，不論其係以文字、視覺、聽覺或 資料庫等形式呈現者188。
第三款 被動公開機制
在被動公開環境資訊機制方面，對此指令於第 3 條規定內，以較長的篇幅規 定其內容。指令規定到，成員國應確保公共機構根據「任何自然人或法人之要求」， 向其提供環境資訊，且於此一被動公開機制下，自然人或法人作為申請人，毋庸證 明其具有利益（interest），而實際上各成員國要如何有效提供相關資訊，則有賴各 成員國本身之安排189。
由於部分環境資訊的公開，可能導致公私益之損害，因此指令亦對於被動公開 環境資訊訂有例外規定，以資明確化公共機構之拒絕權限。根據指令第3 條第 2 項 之規定，如涉及公共機構機密、國際關係機密、國防機密、公共安全、司法審判或 調查（含懲戒處分）、工商業機密（含智慧財產權）、個資機密、第三人無法律上義 務而自願提供之資訊、公開資訊將可能導致環境受到破壞等情形，而成員國認為公 開將對其產生影響者，成員國得據此拒絕提供相關資訊190；此外，若係要求提供尚 未完成之文件或資訊、內部溝通資訊，抑或是申請人之請求明顯不合理或太籠統 者，成員國亦得拒絕之191。
在被動公開之程序要求上，指令規定在申請人提出資訊要求後，公共機構應及 時答覆申請人，最晚必須在2 個月內給予回應，如果拒絕申請人之請求，則公共機
188 Directive 90/313/EEC, Article 2(a).
189 Directive 90/313/EEC, Article 3(1).
190 Directive 90/313/EEC, Article 3(2).
191 Directive 90/313/EEC, Article 3(3).
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構應將其所持理由告知予申請人192。 第四款 主動公開機制
另一項環境資訊公開之方式為主動公開，鑑於自由接近環境資訊指令將傳遞 環境資訊作為核心立法目的之一，因此指令對此規定了主動且積極的作為，諭令成 員國能主動落實環境資訊公開，依據指令第 7 條之規定，其規定到成員國應採取 必要方式，透過定期發布描述性報告（descriptive reports）等形式，向公眾提供有 關環境狀況之資訊193。
第五款 救濟機制
若申請人認為其請求給予環境資訊之行為，受到公共機構不合理地拒絕或忽 略、或是公共機構並未適當地給予回應，指令規定申請人得根據相關國家法律制 度，針對該決定尋求司法或行政救濟194。
第二項 奧爾胡斯公約（西元 1998 年）
根據先前之說明，1998 年時 UNECE 通過了奧爾胡斯公約，該公約樹立了三 大支柱，包含了公眾取得環境資訊、公眾參與環境決策以及爭訟之保障三者。由於 該公約對後來2003 年歐洲共同體公眾接近環境資訊指令之通過具有重要的啟示意 義，因此有必要說明奧爾胡斯公約的相關內容，以明白該公約對於歐洲環境資訊公 開制度發展上所帶來的重要影響。
第一款 立法目的
根據奧爾胡斯公約於序言中所做出之說明，由於在環境事務上，改善資訊取得 及公眾決策參與有助於提高決策之品質及執行、提升公眾對於環境事務的認識、使 公眾有機會傳達自身的關心，且使得公共機構能適度考量相關問題，進而提升決策
192 Directive 90/313/EEC, Article 3(4).
193 Directive 90/313/EEC, Article 7.
194 Directive 90/313/EEC, Article 4.
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之可責性及透明性，並加強公眾對於環境決策之支持，因此在立法目的上，奧爾胡 斯公約於第 1 條開宗明義地提到，為了促進保護今世後代每個人得以在適合其健 康及福祉的環境中生活的權利，每個締約方應依據本公約之規定，保障在環境問題 上取得資訊、公眾參與決策以及訴諸法律之權利195。
第二款 環境資訊之界定
奧爾胡斯公約內對於環境資訊之定義，本文業已於本章第一節第三項第一款 內有所說明，於此想延伸的是，若比較自由接近環境資訊指令與奧爾胡斯公約二者 對於環境資訊概念的界定，可發現到奧爾胡斯公約在範圍認定上比自由接近環境 資訊指令來的更廣，並對於環境要素、人類對環境的影響因素、環境對人類的影響 因素有更為精細的類型化範例。
第三款 被動公開機制
在被動公開機制上，公約第 4 條第 1 項規定到，各締約方應確保在國家立法 框架內，公共機構（public authority）根據公眾（the public）之要求提供其所需之 環境資訊，且公眾毋庸就其申請說明涉及何種利益，此外，在提供的形式上，除非 以其他方式提供較為合理或該資訊已藉由其他形式予以公開，否則原則上公共機 構應依公眾申請所指之形式提供相關資訊196。對此一被動公開機制，以下則說明其 申請人、被申請人及相關程序規定。
在被動公開機制的申請人上，公約內以公眾（the public）概念界定之，針對公 眾的概念，根據公約第 2 條第 4 款之說明，係指一個或多個自然人或是法人，以 及依據國家立法或實務運作，由自然人或是法人所組成的協會、組織或是團體197。
在被動公開機制的被申請人方面，主要牽涉到公約內對於公共機構（public authority）之定義，根據第 2 條第 2 款之說明，所謂的公共機構在概念上有四者，
195 Aarhus Convention, Article 1.
196 Aarhus Convention, Article 4(1).
197 Aarhus Convention, Article 2(4).
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公約之下，須與其他締約國一樣受到公約相同程度之拘束。請參考：Ole W. Pedersen, European Environmental Human Rights and Environmental Rights: A Long Time Coming?, 21 GEO. INT'L 一公共機構申請資訊，抑或是將申請人之請求轉移至相關機構並告知上開情形。See Aarhus Convention, Article 4(5).203 不過針對尚未完成的資料與內部通訊文件是否適宜做為豁免事由，曾有論者提出嚴厲的質疑，
認為可能導致被動公開機制有被吞噬的危險。請參考：Svitlana Kravchenko, Is Access to
認為可能導致被動公開機制有被吞噬的危險。請參考：Svitlana Kravchenko, Is Access to