第二章 災害管理與資訊性工具之運用
第一節 災害的概念
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第二章 災害管理與資訊性工具之運用
災害問題自人類社會成形以來，一直與人類保持著緊張關係，為了正視災害所 帶來的危害，災害管理學之理論遂由之而生，此一學科主要發展目的在於使人類得 以調整自身行為，希冀藉此降低災害所帶來的衝擊。而觀察災害管理學之發展可 知，資訊性工具的使用於近年來受到高度重視。因此，以下本章將以災害管理理論 之介紹為出發點，說明其理論之興起與內涵，進而探討資訊性工具作為災害管理之 重要工具，並透過聯合國國際災害管理規範的角度，說明提供公眾災害資訊於建構 災害管理上的重要性。
第一節 災害的概念 第一項 災害的定義
在正式進入災害管理機制的說明前，首先有必要先探討「災害」二字究係何指，
以釐清後續的討論範圍。針對災害二字之解釋，我國災害防救法已經提出若干定 義，然而該定義與國際上慣常使用的定義有所落差，應以何者為適仍有討論空間，
因此以下將先針對災害的定義範疇加以討論，並說明本文選擇使用何者的理由。
第一款 我國災害防救法中災害之定義
針對災害的概念，我國災害防救法（下稱災防法）第 2 條第 1 款有如下之定 義：「本法專用名詞，定義如下：一、災害：指下列災難所造成之禍害：（一）風災、
水災、震災（含土壤液化）、旱災、寒害、土石流災害、火山災害等天然災害。（二）
火災、爆炸、公用氣體與油料管線、輸電線路災害、礦災、空難、海難、陸上交通 事故、森林火災、毒性化學物質災害、生物病原災害、動植物疫災、輻射災害、工 業管線災害、懸浮微粒物質災害等災害。」。
觀察災防法對於災害的定義及分類方式，可發現到我國災防法事實上並未以 正面角度定義災害之意涵，相反的，災防法是透過災害起因（或稱災害來源）來將 災害加以類型化，並區分為天然災害及人為災害二者，對於我國災防法未從正面切
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入定義災害的意涵，而以災害起因說明災害類型的立法模式，在正面意義上，此種 以單一災害或個別災害所開展的防災思維，可針對各種不同的災害分別擬訂計畫 及措施，進而開展後續個別的行政行為23，就行政機關的角度而言，此一方式則較 易於各單位在權責劃分上的安排。
第二款 國際組織對於災害的界定
就國際上對於災害概念的界定而言，特別是在官方組織方面，一般首推聯合國 減少災害風險辦公室（United Nations Office for Disaster Risk Reduction; UNDRR）
所提出的災害定義。該組織原名稱為聯合國國際減災策略組織（United Nations International Strategy for Disaster Reduction; UNISDR），係聯合國於 1999 年所成立 之組織24，成立目的在以之作為聯合國系統下協調減災之中心，進而規劃、發展與 評估聯合國之減災策略並促進國際減災策略的執行，此外，該組織之設立同時也在 於確保聯合國系統與區域組織間針對社會經濟及人道主義領域上的合作25。在2019 年 5 月 1 日以後，該組織則更名為聯合國減少災害風險辦公室，持續推動後述仙 台減災綱領之相關執行工作。
在災害的定義上，UNDRR 指出：「所謂的災害係指由於危害事件與暴露度、
脆弱度及承受能力相互影響，導致社區或社會的運作受到任何規模的嚴重中斷，進 而引發一項或多項的人員、物質、經濟和環境損失與影響。」26針對此一災害定義，
23 陳亮全，生活防災概論，收於：陳亮全等人編著，生活防災，頁 14（2009 年）。
24 G.A. Res. 54/219 , U.N. GAOR, 54th Sess. , U.N. Doc. A/RES/54/219 (2000).
25 YUKI MATSUOKA & RAJIB SHAW, HYOGO FRAMEWORK FOR ACTION AND URBAN DISASTER
RESILIENCE 19 (2014); 張歆儀、莊明仁、李香潔，聯合國減災策略發展回顧，社團法人臺灣災
害管理學會電子報，第13 期，2013 年 8 月 15 日，http://www.dmst.org.tw/e-paper/13/13/001b.html，
（最後瀏覽日：2020 年 8 月 9 日）; UNDRR, About UNDRR, https://www.undrr.org/about-undrr (last visited: Aug. 9, 2020).
26 UNDRR 網頁上針對 disaster（災害）的定義原文為：A serious disruption of the functioning of a community or a society at any scale due to hazardous events interacting with conditions of exposure, vulnerability and capacity, leading to one or more of the following: human, material, economic and environmental losses and impacts.
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須補充說明的是，當中所提到的暴露度（exposure）係指受到危險因素威脅的所有 人和財產所受影響的程度27；所謂的脆弱度（vulnerability）則係指災害受體（承災 體）面對災害威脅時可能產生的危害程度，而脆弱度高低往往會涉及到物理性、社 會性、經濟性與環境性等因素28。
此外，UNDRR 亦針對災害概念補充說明到，災害所生影響可能僅為短暫性或 是僅具有局部性，但一般而言，災害在特性上往往會帶來廣泛影響且持續較長一段 時間，而災害所生影響可能考驗或超過一個社區或社會運用自身資源來加以應對 的能力，故可能需要包含鄰近轄區、國家或國際層級的外部援助，換言之，若災害 影響超出一國能力所得以應付者，此時往往會出現跨國援助之需求29。
第三款 本文之採擇
在介紹了我國災防法以及 UNDRR 對於災害概念的詮釋後，基於以下理由，
本文認為以後者（UNDRR）對於災害定義的說明較為可採。
析言之，第一，目前我國災防法在立法上並未正面定義究竟何謂災害，現行法 所呈現的僅係災害類型的列舉，仍非對於災害概念的闡釋；第二，就目前災防法對 於災害的定義而言，實際上僅列出天然災害與人為災害二者，而單就目前災防法的 定義而言，尚無法藉此看出已考量像是複合性災害此種災害類型之發生，更甚者，
以現行災防法之架構而言，亦難以在遇到此類狀況時明確區分主責機構30。
See UNDRR, Terminology - Disaster, https://www.undrr.org/terminology/disaster (last visited: Aug.
9, 2020).
27 李秉乾、陳柏蒼（註 15），頁 14。
28 李秉乾、陳柏蒼（註 15），頁14；Hans G. Bohle, Thomas E. Downing & Michael J. Watts, Climate Change and Social Vulnerability: Toward a Sociology and Geography of Food Insecurity, 4(1) GLOBAL ENVTL.CHANGE 37, 37-38 (1994).
29 UNDRR, Terminology - Disaster, https://www.undrr.org/terminology/disaster (last visited: Aug. 9, 2020).
30 類似看法請參考：周佳宥，臺灣災害防救法之過去、現在與未來──以二○一六年修法後之災
防業務類型與災防組織為討論中心，月旦法學雜誌，258 期，頁 85（2016 年）。
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由於在「災害」的定義上，若能清楚界定之，除有利於討論時所指涉的對象外，
亦可易於開展後續針對災害管理的說明，故本文於後續針對災害管理的相關敘述 上，所使用的「災害」概念並非連結至災防法內所定義的災害，而係使用UNDRR 所提出之災害定義，本文對此先行提出說明。
第二項 災害的分類
針對災害的類型，有從災害空間範圍、時間範圍、因果關係等各種不同角度之 分類方式，惟一般較為常見者，便係以災害起因為區分之分類法。
第一款 自然災害
一般所稱之「自然災害」（natural disaster），係指災害之發生乃源於大自然現象 所直接或間接造成之結果31，而在自然災害的概念下，可再行細分為氣象災害（例 如：水災、風災）、海洋災害（例如：暴潮、海水倒灌）、地質災害（例如：滑坡、
雪崩）、地震災害（例如：土壤液化）、生物災害（例如：蝗害、鼠患）、天文災害
（例如：隕石撞擊、電磁爆）等類別32。 第二款 人為災害
而「人為災害」（technology and man-made disaster），則係指在人類活動中，因 人為失誤或惡意使技術或設備失常所導致之人員傷亡、財產損失、環境與生態破壞 之事故，在人為災害的概念下，可再細分為短暫突發性人為災害與長期性人為災 害，前者像是火災、爆炸、核電廠事故等，後者則包含有海洋污染、大氣污染、資 源耗盡等類型33。而本文所著重之化學災害，一般而言係指化學品在生產、儲存、
運輸或使用過程中因洩漏或處置不當，而導致火災、爆炸、污染環境、有害物質釋
31 周佳宥，德國民法體系之革新－以災害防救任務之重新定位為討論中心，軍法專刊，57 卷 6 期，頁66（2011 年）；吳杰穎、邵珮君、林文苑、柯于璋、洪鴻智、陳天健、陳亮全、黃智彥、
詹士樑、薩支平，災害管理學辭典，頁9（2007 年）。
32 李秉乾、陳柏蒼（註 15），頁 8。
33 歐陽嶠暉，人為災害及其防救，收於：陳亮全等人編著，生活防災，頁 137（2009 年）。
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放等種種現象之災害34，屬於人為災害之一種態樣。
第三款 複合性災害
所謂的複合性災害（compound disaster），係指相對於單一災害而言，一個災害 發生（原生災害）後，也引發其他類型災害（二次災害、衍生災害），關係上呈現 交互影響的複合關係，甚且是多種災害同時造成直接損害或直接損害亦引起間接 損害，致使災害成因與損失間無法區分因果之災害類型35，例如日本311 地震發生 後，隨之而來的災害組合尚包含了海嘯、核子事故等災情，此即為典型複合性災害 之適例。