第三章 化學災害管理與環境資訊公開
第一節 環境法上的管制工具
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第三章 化學災害管理與環境資訊公開
在本章中，本文將先介紹環境法上的管制工具，並以資訊性管制工具為重心，
分析環境資訊與環境資訊公開制度之概念。次而，本文將說明環境資訊公開制度建 置時的法理基礎，並將以歐洲法制發展為例，觀察歐洲係如何逐步建構相對完善的 環境資訊公開法制。接著本文將進一步說明何以環境資訊公開制度的建立，對於化 學災害管理具有重要性，作為承接後續章節討論之架橋，本章亦將指出在化學災害 管理過程中所需要之環境資訊可能涉及哪些資訊。
第一節 環境法上的管制工具
傳統上，環境法主要係本於警察秩序法及競爭管制法之基礎而開展，因此在立 法上，過往經常透過法令制定、措施採行、違法制裁、執行程序及權利救濟等各式 規定，強制地對於人類行為進行規範，以遂行環境保護之目的，惟隨著科技的發展 與經濟型態的變化，傳統手段之運作有其極限，因此立法上開始透過其他間接行為 誘導、經濟補助或其他方式，以間接、柔性、影響性的模式來開啟人民行為動機，
自發性地進行利於環境保護的行為，使得在當代環境法管制工具的發展上，呈現出 多元化的樣貌143。以下本文則主要聚焦於命令暨控制管制工具、經濟誘因管制工具 以及資訊性管制工具這幾類管制工具的討論上。
第一項 命令暨控制管制工具
作為環境法上最傳統的管制工具，命令暨控制管制工具係透過法律上之禁止 與命令、個別處分行為，使人民為一定之作為、不作為或容忍義務，又可稱為直接 行為調控工具或直接管制措施。國家於此一工具的採行上，可配合強制執行之手 段，並對於違反者或不履行者予以制裁，因此命令暨控制管制工具的運用，主要即 係藉由傳統干涉行政的模式，透過強制義務的課予，使人民服從於國家公權力之
143 傅玲靜，毒性化學物質管理法修正方向之檢視－以環境資訊與風險預防之觀點為中心，收於：
台灣環境法學會主編，21 世紀環境國家之新挑戰，頁 131（2013 年）；陳慈陽，環境法總論，
3 版，頁 453、465（2011 年）。
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下，從而遂行環境保護144。
在優點上，命令暨控制管制工具具有法明確性及人民可預見性之優點，且憲法 上對於人民權利救濟主要也是針對國家此種管制手段所生之侵害而進行設計145，然 而在缺點部分，命令暨控制管制工具則有不具效益、耗費過多行政資源、缺乏彈性、
無法提供受規範者持續改進誘因146等問題，且由於管制者與被管制者往往立於敵對 狀態，因此將使被管制者往往被動進行污染防治工作，並易於引發法律上或政治上 的抗爭147。
第二項 經濟誘因管制工具
由於傳統命令暨控制管制工具所呈現之缺失，因而在環境管制工具的使用上，
開始有提倡導入經濟誘因（市場機制）之聲浪，此便係第二代的環境法變革148。經 濟誘因管制工具，主要係國家透過給予一定之經濟誘因，藉此促使人民為一定有利 於環境之行為149，又被稱為間接行為調控工具或影響性措施。此種管制工具主要係 透過經濟學理論之依據，藉由市場誘因使人民於追求利益時遵循一定的市場法則，
進而達到外部成本內部化的效果150，此外，經濟誘因管制工具最大的特徵在於，人 民是否為國家所期待的之行為係由人民本身來作決定，縱使人民不為之，亦不會受 到國家之強制干涉，至多僅係未獲得經濟利益之不舒服感151。
在優點上，經濟誘因管制工具可直接對受規範者之動機加以影響，且效用上不 比命令暨控制管制工具弱，此外，經濟誘因管制工具能減少國家執法時之成本負
144 傅玲靜（註 143），頁 133；陳慈陽（註 143），頁 453。
145 陳慈陽（註 143），頁 453。
146 宮文祥，以資訊揭露作為環境保護規範手段之研究－以美國法為參考，法學新論，5 期，頁 54
（2008 年）。
147 葉俊榮，論環境政策上的經濟誘因：理論依據，國立臺灣大學法學論叢，20 卷 1 期，頁 88
（1990 年）。
148 宮文祥（註 146），頁 55。
149 陳慈陽（註 143），頁 465。
150 宮文祥（註 146），頁 55。
151 陳慈陽（註 143），頁 465。
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擔，也符合民主法治國家下盡量減少對於人民自由與權利影響之理想，不過在缺點 部分，經濟誘因管制工具缺乏法律明確性之要求且欠缺強制性152，加上以市場機制 為依據仍可能遭遇到市場失靈之問題153，因此在環境立法上，經濟誘因管制工具並 無法完全取代傳統的命令暨控制管制工具。現實上，經濟誘因管制工具多係扮演填 補的角色，補充命令暨控制管制工具的不足，其所追求的是環境保護最佳要求，相 對的，命令暨控制管制工具主要則是為達到環境保護的最低要求，二者往往必須相 輔相成154。
第三項 資訊性管制工具
由於前述命令暨控制管制工具、經濟誘因管制工具之缺失，因此近年來環境立 法上亦有興起以資訊性管制工作為手段之立法模式，論者更稱其內的「環境資訊公 開」為第三代的環境法變革155。
第一款 環境資訊概念之界定
於此，首先當然必須說明「環境資訊」（environmental information）之概念，知 悉環境資訊概念的界定範圍後，才有辦法明白環境資訊公開制度所要處理的問題 對象。此外，由於環境資訊公開制度涉及到法制的觀察，唯有具體指陳環境資訊的 範圍，才能使法規範的執行者明白制度運作時的影響層面，以避免因界定不明而使 得制度之推動窒礙難行。
目前我國法律層級上，使用到環境資訊一詞的有二部法律，分別為環境基本法 第15 條以及產業創新條例第 28 條，前者規定到：「各級政府對於轄區內之自然、
社會及人文環境狀況，應予蒐集、調查及評估，建立環境資訊系統，並供查詢。（第 一項）前項環境資訊，應定期公開。（第二項）」後者則謂：「為促進企業善盡社會 責任，各中央目的事業主管機關應輔導企業主動揭露製程、產品、服務及其他永續
152 陳慈陽（註 143），頁 466。
153 宮文祥（註 146），頁 56。
154 傅玲靜（註 143），頁 134-135；陳慈陽（註 143），頁 466。
155 宮文祥（註 146），頁 56。
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發展相關環境資訊；企業表現優異者，得予以表揚或獎勵。」然而觀察環境基本法 與產業創新條例之其餘規範內容，並未見到立法者如何在法律文字上界定環境資 訊的概念，僅約略可從環境基本法第15 條第 1 項的規定中，知悉其所涉及的範圍 包含到自然、社會與人文環境的狀況，但所謂的環境狀況如何更進一步地定義，則 未見到其他更精細的說明。
觀察「環境資訊」的用字，可知其分別由環境及資訊二詞所組成，在我國法律 的脈絡下，依據環境基本法第2 條第 1 項對於「環境」一詞的定義，係指：「影響 人類生存與發展之各種天然資源及經過人為影響之自然因素總稱，包括陽光、空 氣、水、土壤、陸地、礦產、森林、野生生物、景觀及遊憩、社會經濟、文化、人 文史蹟、自然遺蹟及自然生態系統等。」而針對「資訊」一詞，若借用政府資訊公 開法第3 條的規範文字，可知我國法下所稱的資訊係指：「存在於文書、圖畫、照 片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽 或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。」綜合環境與資訊二詞在這兩部法 律的定義來看，我國法下所謂的環境資訊，或可界定在「影響人類生存與發展的各 種自然與人為因素的訊息，而透過文書、圖畫、照片、檔案等媒介所呈現者」的這 個範圍上，藉由上開綜合觀察，已約略可得知我國立法者對於環境資訊一詞所劃設 的框架，只是這樣的概念仍相對簡陋，依舊需要輔以更多具體化的指引。
事實上，環境資訊的概念早在1992 年里約宣言第十項原則156便已出現。在里 約宣言第十項原則中，針對環境資訊公開已有初步概念性的提點，但由於里約宣言
156 里約宣言第 10 項原則之原文為：「Environmental issues are best handled with the participation of all concerned citizens, at the relevant level. At the national level, each individual shall have appropriate access to information concerning the environment that is held by public authorities, including information on hazardous materials and activities in their communities, and the opportunity to participate in decision-making processes. States shall facilitate and encourage public awareness and participation by making information widely available. Effective access to judicial and administrative proceedings, including redress and remedy, shall be provided.」（粗體處為本文所加）
See Rio Declaration on Environment and Development, Report of the United Nations Conference on Environment and Development, supra note 102, at 5.
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並未精確論述環境資訊之概念，加上其性質僅屬於軟法且未提出具體可供執行之 配套制度，故該宣言的宣示性意義仍大於規範上意義157。
1998 年聯合國歐洲經濟委員會（The United Nations Economic Commission for Europe; UNECE）通過了奧爾胡斯公約，該公約確立了三大支柱（pillar）之架構，
包含公眾取得環境資訊之權利、人民參與主管機關之重大個案至計畫政策之決定 以及人民爭訟之保障三者158，使得該公約成為第一個以廣泛的「環境決策程序之公 眾參與」為主要規範議題的國際環境硬性規範159，並樹立了環境資訊公開制度發展 的里程碑。由於在該公約中已對於環境資訊之概念有了明確的界定而極具參考價 值，因此，以下將以該公約之文字作為後續本文主要所欲討論的環境資訊概念。
根據奧爾胡斯公約第2 條第 3 款之規定，所謂的環境資訊係指：
「下列以書面形式、影像形式、聲音形式、電子形式或任何其他物質形式所做 之任何資訊：
（a）各種環境要素的狀況，諸如空氣和大氣層、水、土壤、土地、地形地貌 和自然景觀、生物多樣性及其組成部分，包括基因改變的有機體以及這些要素 的相互作用；
（b）正在影響或可能影響以上（a）項範圍內環境要素的各種因素，諸如物質、
能源、噪音和輻射，及包括行政措施、環境協定、政策、立法、計畫和方案在
能源、噪音和輻射，及包括行政措施、環境協定、政策、立法、計畫和方案在