第二章 災害管理與資訊性工具之運用
第二節 災害管理之興起與發展趨勢
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放等種種現象之災害34，屬於人為災害之一種態樣。
第三款 複合性災害
所謂的複合性災害（compound disaster），係指相對於單一災害而言，一個災害 發生（原生災害）後，也引發其他類型災害（二次災害、衍生災害），關係上呈現 交互影響的複合關係，甚且是多種災害同時造成直接損害或直接損害亦引起間接 損害，致使災害成因與損失間無法區分因果之災害類型35，例如日本311 地震發生 後，隨之而來的災害組合尚包含了海嘯、核子事故等災情，此即為典型複合性災害 之適例。
第二節 災害管理之興起與發展趨勢 第一項 災害管理學的發展背景
從古至今，在人類的歷史上發生過的災害不計其數，舉凡像是義大利龐貝城因 維蘇威火山（Mount Vesuvius）噴發而滅城、14 世紀流行於歐洲的黑死病（鼠疫）
等，時至近代，則出現過像是1986 年車諾比核災、2004 年南亞海嘯、2011 年東日 本大地震（311 地震）等災害；此外，在台灣，也曾經發生過像是 921 地震（1999 年）、莫拉克風災（2009 年）、美濃地震（2016 年）等造成人員重大傷亡的災害。
從歷史的角度來看，人類的生存受到一次又一次的災害威脅，火災、水災、地 震、颱風等各類型的災害不斷地對於人類生存發起挑戰，曾有論者貼切地形容到：
「災害是人類的影子，與人類社會同存共在，相伴相隨。就像一對攣生兄弟一樣，
不可分離。36」而在遠古時代，由於對於災害的理解尚淺，故人們往往視災害為天 神的懲罰，例如古代中國常見將水患視為河神的憤怒，認為要平息河神的憤怒應獻
34 紀佳雄（註 2），頁 18；吳杰穎、邵珮君、林文苑、柯于璋、洪鴻智、陳天健、陳亮全、黃智 彥、詹士樑、薩支平（註31），頁 8。
35 吳杰穎、邵珮君、林文苑、柯于璋、洪鴻智、陳天健、陳亮全、黃智彥、詹士樑、薩支平（註
31），頁 83；李秉乾、陳柏蒼（註 15），頁 8。
36 蔣梅雪、汪軍，災害，人類的影子，頁 110（2003 年）。
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上人命作為代價，當然從今日角度視之，此種獻身以平息上天憤怒的方式並不具有 科學的基礎，但對於當時的人們而言，囿於文明發展之限制，此一方式或許已是當 時無路可退情形下所能想到的最好方法。
然而隨著人類文明的演進，面對災害所帶來的種種威脅，人們逐漸開始試圖透 過各式方法來減少、因應、處理或甚至克服此些災害，例如針對水災的威脅，人類 便透過興建渠道以排水、挖掘滯洪池以蓄水、築堤以擋水等各種方式處理水患，使 水災對人類社會所帶來的影響能降到最低。而真正開始有組織性、有系統性地進行 現代化的災害管理工作，則是啟於二十世紀中葉。
在二十世紀中葉，社會學對於災害所生之影響開始有了觀念上的變化，除了關 注災害於傳統意義上所帶來的破壞之外，此時期也開始關注於災害對於社會所帶 來的轉變契機，藉由災害，人類社會有可能得以調整原先的生活結構，並開啟更多 多元發展的可能性37。而正是因為社會學上針對災害意義上的典範轉移，以及在二 十世紀中葉這段時期各政府軍事科技的大幅躍進，使得在災害管理工作上，政府所 扮演的角色開始日益吃重。在這段時期中，為了因應空襲與核武的威脅，眾多國家 開始組建各自的民防系統，當中包含了偵測機制、預警機制、避難機制、搜救機制 等各式系統的籌備與建設，同時各個國家為了落實民防系統的建立，也開始積極地 透過立法的方式建構民防系統的法理基礎，凡此種種建立民防體系發展的作為，遂 成為了後來災害管理學蓬勃發展過程中的重要基礎38。
時至 1970 及 1980 年代，此時期各個國家開始致力於建置國家層級上的災害 管理機制，隨著災害管理議題逐漸受到政府與學術界的關注，最終使得災害管理工 作發展形成了一門專業的「災害管理」學科39。自此開始，災害管理學成為了一門 科學，透過對於災害管理機制的相關研究與應用，期待使人類得以調整自身行為，
37 張賢龢、王价巨（註 17），頁 3-4。
38 DAMON P.COPPOLA,INTRODUCTION TO INTERNATIONAL DISASTER MANAGEMENT 6 (3rd ed. 2015).
39 Id.
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並減少或降低災害對於生命、財產、文化、環境、經濟等各種面向的衝擊40。而若 再將災害管理學放到當代社會而言，由於受到全球暖化、工商業興盛、人口遽增的 因素的影響，現今全球正面臨著災害多樣化、強烈化、頻繁化與複雜化之問題41， 面對此種情形，如何藉由災害管理手段加以因應便受到各個國際組織、國家或是社 區的重視，在當代全球環境越趨惡化的脈絡下，毋寧使得災害管理學的重要性又再 更進一步地受到深化。
總的來說，災害管理學發展成形時間相對於醫學、化學等專業學科而言，其發 展時間相對短暫，然而，由於近來災害的頻繁發生與受災人口的升高，災害管理學 的重要性已不斷地受到重視，也因此，針對化學災害問題之討論，必須重視當前災 害管理學的相關討論，同時透過學科間的科際整合，尋找面對化學災害所應遵循的 災害管理方式，如此之下，方能期待有效地減少或降低化學災害對於人類及環境所 帶來的諸多衝擊。
第二項 災害管理之概念與內涵
第一款 概述
在災害管理學中，針對如何設計災害管理之機制或流程，現行國際間主流的論 述主要係以美國聯邦緊急事務管理總署（Federal Emergency Management Agency;
FEMA）所提出之災害管理循環（disaster management cycle）（或有稱為災害管理週 期）概念為基礎，進而開展相關討論。所謂的災害管理循環，係將針對災害處理的 工作時序共區分為四個階段，分別為減災（mitigation）、整備（preparedness）、應 變（response）以及復原重建（recovery）四個部分。
40 此處用語為「減少或降低」災害所生影響，而非使用「免除」，理由在於，不論人類技術如何
進步，始終不可能免於災害發生，例如人類不可能阻止地震、颱風的發生，至多僅能提前因 應、觀測。相關說明可參考：張賢龢，面對災害我們必須先放下人必定勝天的迷思，聯合新聞 網鳴人堂，2014 年 9 月 25 日，https://opinion.udn.com/opinion/story/6663/386190（最後瀏覽日：
2020 年 8 月 9 日）。
41 林中斌，大災變：你必須面對的全球失序真相，頁 271（2011 年）。
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減災
（mitigation）
整備
（preparedness）
應變（response）
復原重建
（recovery）
圖1 災害管理的四個階段 資料來源：FEMA42
這種災害管理模式，主要是從災害起因、災害風險開始了解，進而規劃災害應 變方法、救災訓練、災害演習，等待災害確實發生後，利用事前對於災害之研究與 相關準備，立即啟動有關的應變與復原工作，最後，在復原重建階段時，再回過頭 來從減災規劃角度出發，整體性地思索如何因應未來仍然可能再次發生之災害43。
此外，為了進一步加強說明災害管理與災害事故發生時序的關聯性，論者亦曾 進一步延伸上開災害管理循環圖，將災害發生之經過一併融入循環圖中，藉此表達 減災、整備、應變、復原重建各個階段與災害發展進程間之關聯性，對此請參閱下 圖2 內之內容。
42 FEMA, Emergency Management in the United States, https://training.fema.gov/emiweb/downloads/is111_unit%204.pdf (last visited: Aug. 9, 2020).
43 張賢龢、王价巨（註 17），頁 12。
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資料來源：David Alexander44值得注意的是，由於在減災、整備兩個階段的工作，其目標對象是「災害風險」，
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的工作47，以避免各項工作在運作配合時有所落差，進而導致災害管理工作的成效 無法有效顯現，換言之，災害管理循環模式的思考，重點在於強調災害管理者不應 僅作「片斷化」的思考，反而應透過「循環」的概念，進行災害管理工作的推動，
應變、復原重建如果未與減災、整備工作有效配合，則無法形成有效的災害管理。
以下本文將針對目前災害管理學界所探討的災害管理機制進行整理與說明，
並探討各個階段背後的意義、應注意之重點或相關舉措，期冀藉由上開災害管理機 制的介紹，能形塑並呈現一個較為清楚、易懂的災害管理邏輯。
第二款 減災
所謂的減災，一般而言，係指透過相關措施或方法，於災害發生前試圖減輕或 降低災害發生的可能性，或災害發生時的預期損失結果，抑或甚至二者兼有之48。 減災階段屬於平時階段，亦屬於災害重建階段之延伸，此階段的任務旨在就可能發 生災害的各種情況，進行各種境況模擬、潛勢分析與危害調查等工作，並對此提出 各項因應方法與對策，藉由持續性的行動以完成減輕或降低災害可能性或災損結 果之目標。同時在此階段中，往往需要專業學術研究的配合，依據不同災害的特性 予以檢討，對各種災害可能發生的地點、規模、強度、可能帶來的災損進行整體性 的評估，俾利於相關救災單位在制訂防災策略時有所依據49。簡單來說，在減災階 段的工作與任務，主要乃在於貫徹「預防勝於治療」的理念。
而在減災階段，主要又可分成二種不同的處理方式，一者是結構性減災
（structural mitigation），另一者則為非結構性減災（nonstructural mitigation）。所謂 的結構性減災，係指透過工程方式來建構或變更物理環境，進而實現減少災害風險 目的之減災手段；而非結構性減災，係指非以工程建築物或工程方法，而透過對於 人類行為或自然過程的改變，進而實現減少災害風險目的之減災手段50。須特別說
47 張賢龢、王价巨（註 17），頁 12。
48 楊龍士、陳柏蒼（註 16），頁 31、34；COPPOLA,supra note 38, at 225.
49 楊龍士、陳柏蒼（註 16），頁 31。
50 COPPOLA,supra note 38, at 230.
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明的是，固然大部分減災手段可明確被區分為結構性減災手段或非結構性減災手 段，但仍有部分減災手段兼及於二者或在類型上不易區分51，故以下各種減災手段 在類型的區分上，不同論者可能立於不同觀點而有相異的歸納方式。
一般而言，在結構性減災方法上，可歸納為以下若干種方式，包含抗性建築物、
一般而言，在結構性減災方法上，可歸納為以下若干種方式，包含抗性建築物、