化學災害與環境資訊公開之法制研究—以歐洲聯盟法制為觀察對象 - 政大學術集成

全文

(1)國立政治大學法律學系碩士班碩士學位論文. 化學災害與環境資訊公開之法制研究 —以歐洲聯盟法制為觀察對象. ‧. ‧ 國. 學. 治 the Chemical Disaster A Legal Study on the Relationship 政 between 大 Management and the立 Disclosure of Environmental Information – Focus on the European Union Law. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 指導教授：傅玲靜博士研究生：吳柏慶撰. 中華民國一○九年七月. DOI:10.6814/NCCU202001363.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. DOI:10.6814/NCCU202001363.

(3) 謝辭我應該比任何人還訝異，沒想到論文竟然真的完成了。雖然我的論文仍有許多不足之處，但隨著這篇論文的完成，也總算是對於自己的學生生涯做了一個圓滿的註記。當然，這篇論文能夠順利產出，首先一定要感謝我的老闆傅玲靜老師，雖然老師常開玩笑說跟著他寫論文是政大公法組裡面最辛苦的，但其實我能夠理解老師對於學生的要求，完全是對於學生的期許，感謝傅老師不辭辛勞的指點，學生著實獲益良多。此外，參與碩論口試的劉如慧老師、詹鎮榮老師，於口試時也提出了許多精闢的觀點，並點出我思考未周之處，使我得以及時修正內文並使前後文的論述能更為一致，著實感謝兩位老師不吝於提出想法與我分享。. 政治大. 而這篇論文的完成，我還有好多必須感謝的人。. 立. ‧ 國. 學. 謝謝爸媽讓我到這個年紀還在啃老，而無後顧之憂的完成碩士學位；謝謝 2209 的冠酉、榮澤、源安，讓我在論文撰寫途中能有人相互砥礪並述說撰寫論文的壓力；. ‧. 謝謝傅門的敬翔、廣祐、子豪、昶鈞學長，感謝學長們在我有疑惑時，適時給予幫助，同時也給予許多撰寫論文上的想法與鼓勵；謝謝公法組的安佑、芯瑜、立儒、. y. Nat. sit. 冠仁、凡懿、佳君、冠廷、苡均、大為，有幸在研究所跟各位成為同學真的非常幸. al. er. io. 運，謝謝你們總是帶來正能量；謝謝仁邑、家妤、柏誠，在我撰寫論文的期間，幫. iv n C 秘書，不論在我擔任課程助理或研究助理的期間，你們提供給我太多的幫助，讓我 hengchi U n. 忙我處理掉許多行政上的事情；謝謝系上的伶伊、子欣、妤庭學姊以及院上的元齊. 能順利完成許多行政事務；謝謝公法組曾經教導過我的每位老師，對於我貧乏又了無新意的課堂報告，給予了滿滿的鼓勵與指點。當然我還要謝謝我的女朋友郁儒，感謝你不斷地給予鼓勵與扶持，讓我每每在. 想放棄之時，能有動力完成眼前大大小小的難事，謝謝你不論是之前在虎尾，或現在回到木柵，都包容著任性又壞脾氣的我。七年前，一個南部小孩迷迷糊糊的選擇就讀政大，在這七年的歲月裡，政大給了我太多回憶，不論是好的、壞的、高興的、難過的，都是我人生中重要的養分，而不管是在法律系、公行系或其他各式場合上，能夠認識這麼多優秀的朋友、同儕，. DOI:10.6814/NCCU202001363.

(4) 對我而言更是彌足珍貴。最後，我想用棉花糖〈貳拾貳〉裡的一段歌詞內容作結，這首歌伴隨我從高中、大學到現在研究所畢業，一直是我最喜歡的一首歌。撰寫論文的過程中，每當我遇到困難，我都會播放這首歌給自己鼓勵。我一直設想，如果最後能真的完成口試，我一定要好好感謝小球、聖哲作出這首影響我深遠的好歌。棉花糖〈貳拾貳〉「我說那就飛吧我的天馬行空當夢想又再度向我招手地圖上未標誌的入口. 政治大. 就是開啟希望的時候. 立. ‧ 國. 學. 那就飛吧我的天馬行空每天不停有奇蹟降落. sit. Nat. 故事的全劇終你陪我瘋狂走過. y. ‧. 自己擁有就是永久. io. er. 故事的全劇終你陪我瘋狂走過」. 現實上，人生真的很難，常常有各種光怪陸離的事會發生，但無論如何，希望. n. al. Ch. i Un. v. 自己能知道目標在哪，並持續努力下去。也期望有一天能再看到棉花糖以樂團形式，推出更多膾炙人口的歌曲。. engchi. 吳柏慶謹誌於台北國立政治大學 2020 年 8 月 12 日. DOI:10.6814/NCCU202001363.

(5) 摘要在 1976 年發生塞維索事件後，歐洲經濟共同體於 1982 年便制定了塞維索指令，以之作為因應化學災害之規範，而該指令於 2012 年時，更已發展到第三代的規範架構。從塞維索指令 III 之規範中，可觀察到該指令不僅體現了災害管理循環之概念，甚至亦具體融入了公眾接近環境指令之內容，明確地告訴世人面對運作化學品之風險，除了環境資訊彙集制度之重視外，環境資訊公開制度的建立亦為化學災害管理規範發展上不可或缺之制度。反觀台灣，2018 年敬鵬大火案不幸地奪走了 6 條消防人員的寶貴性命，從該事件中吾人驚覺到，原來我國法制迄今仍未對於化學災害的威脅做好準備。針對我. 政治大. 國化學災害管理法制，本文分析了災害防救法、毒性及關注化學物質管理法、消防. 立. 法、工廠管理輔導法、職業安全衛生法與政府資訊公開法六部法律，並觀察了相關. ‧ 國. 學. 環境資訊公開之司法實務見解，從中發現目前我國化學災害管理法制在化學災害環境資訊彙集制度上存在規範錯亂龐雜之問題，而在化學災害環境資訊利用制度. ‧. 方面則有規範不足之問題。. Nat. sit. y. 對此本文建議，短期面向上應參考塞維索指令 III 之制度精神，並制定專法規. al. er. io. 範化學災害環境資訊之彙集與利用；長期面向則應參考公眾接近環境資訊指令之. iv n C 公開，藉此解決目前國內政資法難以合於環境資訊公開要求之問題。 hengchi U n. 制度精神，針對具有未知性與不確定性的環境問題，單獨制定專法規範環境資訊之. 關鍵詞：化學災害、災害管理、環境資訊公開、自由接近環境資訊指令、奧爾胡斯公約、公眾接近環境資訊指令、塞維索指令. DOI:10.6814/NCCU202001363.


(7) Abstract After the Seveso disaster in 1976, the European Economic Community had enacted the Seveso Directive in 1982 as a norm for responding to chemical disasters. In 2012, the Seveso Directive has even developed into the third-generation framework. From the provisions of Seveso Directive III, we can observe that the Seveso Directive III not only embodies the concept of disaster management cycle, but also specifically integrates the content of Directive 2003/4/EC, clearly telling the world to face the risks of operating chemicals, in addition to the collection system of environmental information, the disclosure system of environmental information is also an indispensable system for the. 政治大. development of chemical disaster management norm.. 立. By contrast, in Taiwan, the fire case of Chin Poon Industrial Company in 2018. ‧ 國. 學. unfortunately claimed the precious lives of six firefighters. From this accident, we were shocked that the legal system in Taiwan has not yet prepared for the threat of chemical. ‧. disasters. Regarding the legal system of chemical disaster management in Taiwan, this. y. Nat. thesis analyzes six laws: Disaster Prevention and Protection Act, Toxic and Concerned. io. sit. Chemical Substances Control Act, Fire Services Act, Factory Management Act,. n. al. er. Occupational Safety and Health Act, and The Freedom of Government Information Law,. Ch. i Un. v. and observes the judicial practices on disclosure of environmental information. From the. engchi. analyses and observations, this thesis finds that the collection system of chemical disaster environmental information has a problem of disorder and complexity, and there is also a problem of inadequacy in the utilization system of chemical disaster environmental information. In this regard, this thesis suggests that in the short term, the legislature should refer to the institutional spirit of Seveso Directive III and enact a special law to regulate the collection and utilization of chemical disaster environmental information. In the long term, the legislature should refer to the institutional spirit of Directive 2003/4/EC, and enact a special law to regulate the disclosure of environmental information in response to. DOI:10.6814/NCCU202001363.

(8) environmental issues with unknowns and uncertainties, so as to solve The Freedom of Government Information Law that is difficult to comply with the disclosure of environmental information.. Keywords: Chemical Disaster, Disaster Management, Disclosure of Environmental Information, Council Directive 90/313/EEC, Aarhus Convention, Directive 2003/4/EC, Seveso Directive. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. DOI:10.6814/NCCU202001363.

(9) 簡第一章. 目. 緒論 .................................................................................................................. 1. 第一節研究動機 ...................................................................................................... 1 第二節研究範圍 ...................................................................................................... 2 第三節文獻回顧 ...................................................................................................... 4 第四節研究方法 ...................................................................................................... 6 第五節研究架構 ...................................................................................................... 7 第二章. 災害管理與資訊性工具之運用 ...................................................................... 9. 第一節災害的概念 .................................................................................................. 9. 政治大資訊性工具為災害管理之重要工具 ........................................................ 26 立. 第二節災害管理之興起與發展趨勢 .................................................................... 13 第三節. ‧ 國. 學. 第四節對於聯合國災害管理規範之觀察 ............................................................ 29 第五節小結 ............................................................................................................ 44 化學災害管理與環境資訊公開 .................................................................... 47. ‧. 第三章. 第一節環境法上的管制工具 ................................................................................ 47. Nat. sit. y. 第二節環境資訊公開之法理基礎 ........................................................................ 54. er. io. 第三節歐洲聯盟之環境資訊公開法制 ................................................................ 57. al. iv n C hengchi U 小結 ............................................................................................................ 72 n. 第四節環境資訊公開對於化學災害管理之重要性 ............................................ 69 第五節第四章. 導入環境資訊公開的歐洲聯盟塞維索指令 ................................................ 75. 第一節立法背景—塞維索事件及其影響 ............................................................ 75 第二節塞維索指令之發展歷史 ............................................................................ 78 第三節塞維索指令 III 內容簡介 .......................................................................... 80 第四節本文觀察 .................................................................................................. 107 第五節小結 ...........................................................................................................111 第五章. 我國法制之觀察與檢討 ...............................................................................113. 第一節現行法之規範與司法實務見解 ...............................................................113 第二節對於現行法制之觀察與檢討 .................................................................. 127. I. DOI:10.6814/NCCU202001363.

(10) 第三節小結—建議修法方向 .............................................................................. 137 第六章. 結論 .............................................................................................................. 139. 參考文獻 ...................................................................................................................... 141. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. II. DOI:10.6814/NCCU202001363.

(11) 詳第一章. 目. 緒論 .................................................................................................................. 1. 第一節研究動機 ...................................................................................................... 1 第二節研究範圍 ...................................................................................................... 2 第三節文獻回顧 ...................................................................................................... 4 第四節研究方法 ...................................................................................................... 6 第五節研究架構 ...................................................................................................... 7 第二章. 災害管理與資訊性工具之運用 ...................................................................... 9. 第一節災害的概念 .................................................................................................. 9. 政治大我國災害防救法中災害之定義 .......................................................... 9 立. 災害的定義 .............................................................................................. 9. 第一項第一款. 第三款. ‧ 國. 學. 國際組織對於災害的界定 ................................................................ 10. 第二款. 本文之採擇 .........................................................................................11. ‧. 災害的分類 ............................................................................................ 12. 第二項. 自然災害 ............................................................................................ 12. 第二款. 人為災害 ............................................................................................ 12. 第三款. 複合性災害 ........................................................................................ 13. er. io. sit. y. Nat. 第一款. al. iv n C h e........................................................................ 災害管理學的發展背景 13 ngchi U n. 第二節災害管理之興起與發展趨勢 .................................................................... 13 第一項. 災害管理之概念與內涵 ........................................................................ 15. 第二項第一款. 概述 .................................................................................................... 15. 第二款. 減災 .................................................................................................... 18. 第三款. 整備 .................................................................................................... 20. 第四款. 應變 .................................................................................................... 21. 第五款. 復原重建 ............................................................................................ 22 災害管理學的發展趨勢 ........................................................................ 22. 第三項第一款. 跨領域學科間之整合 ........................................................................ 23. 第二款. 理論與實務之連結 ............................................................................ 23. III. DOI:10.6814/NCCU202001363.

(12) 第三款. 全災害研究取徑之選擇 .................................................................... 24. 第四款. 資訊科技之配合 ................................................................................ 25. 第五款. 跨國合作之開展 ................................................................................ 25. 第三節資訊性工具為災害管理之重要工具 ........................................................ 26 災害管理學上的管理工具 .................................................................... 26. 第一項第一款. 災害掌握工具 .................................................................................... 26. 第二款. 災害應變實作工具 ............................................................................ 27. 第三款. 資訊性工具 ........................................................................................ 27 近年資訊性工具受到高度重視的原因 ................................................ 28. 第二項. 第四節對於聯合國災害管理規範之觀察 ............................................................ 29. 政治大. 聯合國近三十年來災害管理規範的發展 ............................................ 29. 第一項. 立. 減災十年行動綱領（西元 1989 年） .............................................. 29. 第二款. 橫濱戰略（西元 1994 年） .............................................................. 31. 第三款. 兵庫行動綱領（西元 2005 年） ...................................................... 33. 第四款. 仙台減災綱領（西元 2015 年） ...................................................... 37. ‧. ‧ 國. 學. 第一款. 本文觀察 ................................................................................................ 40. sit. y. Nat. 第二項. 第二款. 持續強調提供公眾資訊的重要性 .................................................... 42. 第三款. 與國家保護義務之關係 .................................................................... 42. n. al. er. 逐漸重視災害管理循環概念 ............................................................ 41. io. 第一款. Ch. engchi. i Un. v. 第五節小結 ............................................................................................................ 44 第三章. 化學災害管理與環境資訊公開 .................................................................... 47. 第一節環境法上的管制工具 ................................................................................ 47 第一項. 命令暨控制管制工具 ............................................................................ 47. 第二項. 經濟誘因管制工具 ................................................................................ 48. 第三項. 資訊性管制工具 .................................................................................... 49. 第一款. 環境資訊概念之界定 ........................................................................ 49. 第二款. 環境資訊公開制度之概念 ................................................................ 52. 第二節環境資訊公開之法理基礎 ........................................................................ 54 第一項. 知的權利 ................................................................................................ 54. IV. DOI:10.6814/NCCU202001363.

(13) 第二項. 環境權 .................................................................................................... 55. 第三項. 民主國原則 ............................................................................................ 57. 第三節歐洲聯盟之環境資訊公開法制 ................................................................ 57 自由接近環境資訊指令（西元 1990 年） .......................................... 58. 第一項第一款. 立法目的 ............................................................................................ 58. 第二款. 環境資訊之界定 ................................................................................ 58. 第三款. 被動公開機制 .................................................................................... 59. 第四款. 主動公開機制 .................................................................................... 60. 第五款. 救濟機制 ............................................................................................ 60 奧爾胡斯公約（西元 1998 年） .......................................................... 60. 第二項. 政治大. 第一款. 立法目的 ............................................................................................ 60. 第二款. 環境資訊之界定 ................................................................................ 61. 第三款. 被動公開機制 .................................................................................... 61. 第四款. 主動公開機制 .................................................................................... 63. 第五款. 救濟機制 ............................................................................................ 64. 立. ‧. ‧ 國. 學. 公眾接近環境資訊指令（西元 2003 年） .......................................... 64. sit. y. Nat. 第三項. 第二款. 環境資訊之界定 ................................................................................ 65. 第三款. 被動公開機制 .................................................................................... 66. 第四款. 主動公開機制 .................................................................................... 68. 第五款. 救濟機制 ............................................................................................ 69. n. al. er. 立法目的 ............................................................................................ 65. io. 第一款. Ch. engchi. i Un. v. 第四節環境資訊公開對於化學災害管理之重要性 ............................................ 69 第一項. 化學災害對於環境之影響及所生啟示 ................................................ 69. 第二項. 化學災害管理所需之環境資訊 ............................................................ 71. 第五節小結 ............................................................................................................ 72 第四章. 導入環境資訊公開的歐洲聯盟塞維索指令 ................................................ 75. 第一節立法背景—塞維索事件及其影響 ............................................................ 75 第二節塞維索指令之發展歷史 ............................................................................ 78 第三節塞維索指令 III 內容簡介 .......................................................................... 80. V. DOI:10.6814/NCCU202001363.

(14) 第一項. 適用主體 ................................................................................................ 80. 第二項. 規範客體 ................................................................................................ 81. 第一款. 危險物質之概念 ................................................................................ 81. 第二款. 適用本指令之廠區類型－原則與例外 ............................................ 82. 第三款. 高低層廠區之區分 ............................................................................ 84 經營者提供資訊之義務 ........................................................................ 85. 第三項. 基本義務 ............................................................................................ 85. 第一款第一目. 通報義務 ........................................................................................ 85. 第二目. 提出重大事故預防方針之義務 .................................................... 86. 第三目. 變更時之更新及通報義務 ............................................................ 88. 第四目. 事故通報義務 ................................................................................ 88. 立. 政治大. 延伸義務 ............................................................................................ 88. 第二款. ‧ 國. 學. 提出安全報告之義務 .................................................................... 88. 第一目. 內部緊急計畫制定義務 ................................................................ 90. 第二目. ‧. 成員國或其主管機關之義務 ................................................................ 91. 第四項. 對於國內廠區經營者 ........................................................................ 91. sit. y. Nat. 第一款. 第二目. 外部緊急計畫制定義務 ................................................................ 92. 第三目. 土地利用計畫內考量重大事故因素之義務 ................................ 93. 第四目. 發生重大事故後之應對義務 ........................................................ 94. 第五目. 禁止非法廠區使用或投入使用之義務 ........................................ 95. 第六目. 執行稽查之義務 ............................................................................ 95. n. al. er. 辨識可能發生骨牌效應之義務 .................................................... 91. io. 第一目. Ch. engchi. i Un. v. 第二款. 對於公眾—主動公開環境資訊之義務 ............................................ 97. 第三款. 對於執委會 ...................................................................................... 100. 第一目. 通報執委會發生重大事故之義務 .............................................. 100. 第二目. 提交執行報告之義務 .................................................................. 102. 執委會對於各國廠區資訊之匯整 ...................................................... 102. 第五項第一款. 廠區資訊資料庫之設置義務 .......................................................... 103. 第二款. 重大事故通報資料庫之設置義務 .................................................. 103. VI. DOI:10.6814/NCCU202001363.

(15) 關於環境資訊公開之制度設計 .......................................................... 104. 第六項第一款. 資訊請求權之保障 .......................................................................... 105. 第二款. 公眾諮詢及參與權之落實 .............................................................. 105. 第三款. 司法救濟請求權之保障 .................................................................. 106. 第四節本文觀察 .................................................................................................. 107 第一項. 體現災害管理循環的概念 .................................................................. 107. 第二項. 環境資訊公開制度之設計 .................................................................. 109. 第五節小結 ...........................................................................................................111 第五章. 我國法制之觀察與檢討 ...............................................................................113. 第一節現行法之規範與司法實務見解 ...............................................................113 第一項. 政治大. 現行法之規範 .......................................................................................113. 立. 與化學災害管理有關之法制 ...........................................................113. 第二款. 與環境資訊公開有關之法制 ...........................................................116. ‧ 國. 學. 第一款. 有關環境資訊公開之司法實務見解 .................................................. 124. 第二項. ‧. 個案背景 .......................................................................................... 124. 第二款. 法院見解 .......................................................................................... 125. sit. y. Nat. 第一款. 第二節對於現行法制之觀察與檢討 .................................................................. 127. io. 對於化學災害環境資訊彙集之檢討 .................................................. 127. 第二項. 對於化學災害環境資訊利用之檢討 .................................................. 132. n. al. er. 第一項. Ch. engchi. i Un. v. 第一款. 針對行政機關利用化學災害相關資訊之檢討 .............................. 132. 第二款. 針對人民取得化學災害相關資訊之檢討 ...................................... 134. 第三節小結—建議修法方向 .............................................................................. 137 第六章. 結論 .............................................................................................................. 139. 參考文獻 ...................................................................................................................... 141. VII. DOI:10.6814/NCCU202001363.


(17) 圖. 次. 圖1. 災害管理的四個階段 ................................................................................ 16. 圖2. 災害週期與災害管理關聯圖 .................................................................... 17. 圖3. 塞維索事件影響區域圖 ............................................................................ 76. 圖4. 稽查適用時間分析圖 ................................................................................ 97. 圖5. 塞維索指令 III 規範關聯圖 .....................................................................110. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. IX. DOI:10.6814/NCCU202001363.


(19) 表. 次. 安全報告提出義務分析表 ........................................................................ 89 主管機關依塞維索指令 III 附件五應提供之資訊 .................................. 98 執委會通報重大事故之標準 .................................................................. 101 我國化學災害管理規範內容分析表 .......................................................114 毒管法化學物質登錄制度各登錄類型應登錄資訊整理表 ...................118 我國化學災害管理規範內環境資訊公開機制整理表 .......................... 123 我國化學災害管理法制規範比較表 ...................................................... 128. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. XI. DOI:10.6814/NCCU202001363.

(20) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. XII. DOI:10.6814/NCCU202001363.

(21) 第一章緒論第一節. 研究動機. 隨著國家政策發展的變化，近年來石化產業、高科技產業已成為台灣重點發展的產業類別，此一轉變，使得台灣在產業結構上從勞力密集走向了資本或技術密集，並為台灣奠下了重要的經濟優勢，然而經濟蓬勃發展的背後，四處林立的化學工廠、科技廠房卻形成了一顆顆名為「化學災害」的不定時炸彈。所謂的化學災害，一般而言係指化學品1在生產、儲存、運輸或使用過程中因洩漏或處置不當，而導. 政治大. 致火災、爆炸、污染環境等種種現象之災害2，化學災害的發生，不僅往往造成嚴重的人員傷亡，更對於工廠鄰近居民的生活安全或環境本身帶來了巨大的衝擊，也. 立. 因此，化學災害便成為了我國目前產業發展下無法忽視的隱憂。. ‧ 國. 學. 而上開隱憂，在 2018 年敬鵬大火一案中又再度爆發。敬鵬工業股份有限公司. ‧. （下稱敬鵬公司）係一間專門生產印刷電路板（Printed Circuit Board; PCB）的公司，2018 年 4 月 28 日晚間，一場惡火發生在其位於桃園市平鎮工業區內的敬鵬二. y. Nat. sit. 廠及三廠，由於火勢快速延燒擴大而阻斷部分消防員的撤出路徑，使得這場惡火最. n. al. er. io. 後不幸地奪走 6 位消防人員的寶貴性命3，除此之外，敬鵬大火還對於鄰近地區造. i Un. v. 成了嚴重的環境危害，包含空氣污染4、消防廢水流入鄰近溪流5等問題。. 1. Ch. engchi. 化學品（chemicals）之概念，係指化學元素（elements）、化合物（compounds）及含有元素或化合物之混合物（mixture）或成品（article），不論其為天然或人工合成者。. 2. 紀佳雄，強化化學災害預防及應變措施，工業安全衛生月刊，43 期，頁 18（1992 年）。. 3. 內政部消防署， 1070428 桃園市敬鵬工廠火災全方位檢討策進專案報告，頁 3-4 ， https://www.nfa.gov.tw/cht/index.php?act=download&ids=5321&path=../upload/cht/attachment/3ef fa018b95795724fdd5269d557696d.pdf（最後瀏覽日：2020 年 8 月 9 日）。. 4. 魏瑾筠、陳昀、周敏鴻，大火污染勒令停工敬鵬裁罰 309 萬，自由時報電子報，2018 年 5 月 1 日，https://news.ltn.com.tw/news/focus/paper/1196961（最後瀏覽日：2020 年 8 月 9 日）。. 5. 相關資訊請參考：隋昊志，敬鵬大火廢水比檸檬汁還酸排入溪近 14 噸魚暴斃，TVBS 新聞網，2018 年 5 月 1 日，https://news.tvbs.com.tw/life/912028（最後瀏覽日：2020 年 8 月 9 日）；楊淑媛，敬鵬平鎮三廠大火污水「屠溪」清出 36.7 噸死魚，ETtoday 新聞雲，2018 年 5 月 4. 1. DOI:10.6814/NCCU202001363.

(22) 然而，令人不解的是，針對化學災害的問題，立法上並非沒有作為，在化學災害管理法制部分，我國目前至少就有災害防救法、毒性及關注化學物質管理法、消防法、工廠管理輔導法、職業安全衛生法等各式法律及相關法規命令，但仍不時聽聞發生類似敬鵬大火這樣的重大化災意外，其中最為爭議的問題是，在上開法規範內，是否已確實規劃民眾取得環境資訊的途徑，進而讓居民有辦法在災前進行準備或災害發生時儘速應變？特別以敬鵬大火案為例，該公司在平鎮二廠、三廠內存放了第四類毒化物硫脲、2400 公升柴油、6 噸左右的鹽酸及硫酸，但對於附近居民而言，其是否能正確接受到必要的環境資訊，像是敬鵬公司廠房內究竟堆放什麼危險化學品？數量為何？可能產生的災害風險？製程內可能產生的污染物質為何？事故發生後環境實際受到污染之情形？有關此些與居民生存息息相關的環境資訊，. 政治大. 居民到底能知悉多少，實際上仍大有疑問6。. 立. ‧ 國. 學. 為了因應災害問題，目前學理上已開始建立起災害管理循環之概念，透過減災、整備、應變與復原重建流程的型塑，使人類能調整自身行為，藉此降低災害對於人. ‧. 類社會所帶來的衝擊。我國要如何在化學災害管理的法制上建構有效配合的災害管理機制，同時透過環境資訊公開的方式促成公眾本身對於災害的準備，更甚至促. y. Nat. n. al. er. io. 第二節. sit. 進公眾對於公權力部門或業者的監督，便引發了本文下筆探討的動機。. 研究範圍. Ch. engchi. i Un. v. 面對現實上層出不窮的化學災害問題應如何因應與處理，由於本文屬於法律系所之碩士論文，因此本文不會將關注焦點放置在現實實務上究竟應如何增進相關人員應變專業，抑或是如何建制化學災害標準作業程序之問題，而係將關注焦點鎖定在如何於我國化學災害管理法制中，針對災害管理循環概念之落實，建構與設計相應的環境資訊公開制度以回應現實需求。換言之，本文的研究範圍，主要會集. 日，https://www.ettoday.net/news/20180504/1162654.htm?redirect=1（最後瀏覽日：2020 年 8 月 9 日）。 6. 曾虹文，桃園工廠大火悲痛之餘，消防員與社區居民的知情權在哪裡？，關鍵評論網，2018 年 5 月 4 日，https://www.thenewslens.com/article/94875（最後瀏覽日：2020 年 8 月 9 日）。. 2. DOI:10.6814/NCCU202001363.

(23) 中於討論針對化學災害之管理，應如何建構必要之環境資訊公開制度。其中，在環境資訊公開制度部分，本文所著重者主要係關注於制度本身如何設計與形塑，至於環境資訊公開制度建置後如何再與公眾參與制度等制度相互配合，則尚非本文主要欲著墨之處。而在國內法規範的選取上，由於考量到國內對於敬鵬大火案的法制檢討7與本文設題之方向，因此本文主要將討論焦點集中於災害防救法、毒性及關注化學物質管理法、消防法、工廠管理輔導法、職業安全衛生法、政府資訊公開法這幾部與本文議題最為相關之規範。至於其他非涉及化學災害之規範或僅係間接涉及之規範，則非本文所欲處理之重心。. 政治大. 而在本文比較法制之研究對象上，針對化學災害問題之處理，於國際上較受關. 立. 注的有 1982 年由歐洲經濟共同體所通過的塞維索指令（Seveso Directive I）8及 1986. ‧ 國. 學. 年美國所通過的緊急計畫與社區知的權利法（Emergency Planning and Community Right-to-Know Act; EPCRA）9，惟目前針對 EPCRA 之內容，國內已有多份文獻為. ‧. 文介紹10，且目前國內化學災害管理法制主要採取分散式立法，與美國 EPCRA 集. y. Nat. 中式立法有所不同，因此本文於此主要係選擇以塞維索指令並以其 2012 年最新通. n. al. er. io. sit. 過的塞維索指令 III（Seveso Directive III）11作為本文主要的比較法制研究對象；而. 7. Ch. engchi. i Un. v. 內政部消防署（註 3），頁 48-58；羊正鈺，不能遺忘的新聞：6 名消防員在敬鵬大火「送死」之後，關鍵評論網，2019 年 2 月 6 日，https://www.thenewslens.com/article/112180（最後瀏覽日：2020 年 8 月 9 日）。. 8. Council Directive 82/501/EEC of 24 June 1982 on the major-accident hazards of certain industrial activities, OJ L 230, 5.8.1982, p.1-18.. 9. 42 U.S.C. §§ 11001-11050.. 10. 劉如慧，危險物質重大事故之預防、緊急應變、資訊公開－兼論高雄氣爆事件，台灣環境與土地法學雜誌，14 期，頁 99-124（2015 年）；邱紹傑，毒性化學物質資訊申報及民眾資訊取得之法制研究，中原大學財經法律學系碩士論文（2011 年）；王榮賓，建構環境資訊公開制度，東吳大學法律學系碩士論文（2005 年）。. 11. Directive 2012/18/EU of the European Parliament and of the Council of 4 July 2012 on the control of major-accident hazards involving dangerous substances, amending and subsequently repealing Council Directive 96/82/EC, OJ L 197, 24.7.2012, p.1-37.. 3. DOI:10.6814/NCCU202001363.

(24) 在環境資訊公開制度方面，由於塞維索指令 III 在規範內容發展上，深受奧爾胡斯公約（Aarhus Convention）12與公眾接近環境資訊指令（Directive 2003/4/EC）13之影響，因此為求概念介紹上的連貫，本文於環境資訊公開制度的比較法制參考對象上，主要亦係以歐洲法制發展介紹為中心，而不及於其他國家或地區。尚須說明者，上述主要的參考標的係針對歐盟指令本身，尚不及於各成員國依歐盟運作條約（Treaty on the Functioning of the European Union; TFEU）14第 288 條規定而將指令轉化為內國法令之部分。最後，本文於後文內將提到災害管理學內所提到與化學災害有關之資訊，實際上係環境法學中環境資訊之一環，而這些與化學災害有關之資訊，主要係存在於私. 政治大被動向政府請求提供（被動公開）或由政府主動提供（主動公開）環境資訊的面向立. 人企業（業者）與政府之間，本文所討論的環境資訊公開制度，主要係就一般人民. ‧ 國. 學. 進行討論，而不及於一般人民是否有權利及可能性得以向私人企業請求其提供與化學災害有關之環境資訊，後者之範疇並非本文主要欲討論的範疇。. ‧. 第三節. 文獻回顧. sit. y. Nat. al. er. io. 就本文內容所涉及之領域而言，「災害管理」、「環境資訊公開」實際上於國內. n. 皆已累積了一定的文獻數量。在「災害管理」的部分，主要討論集中在災害管理學. Ch. i Un. v. 界，像是在逢甲大學主編的「災害管理與實務」一書中，李秉乾及陳柏蒼所著之「緒. 12. engchi. 該公約英文全稱為 Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-Making and Access to Justice in Environmental Matters，聯合國中文譯為「在環境問題上獲得信息、公眾參與決策和訴諸法律的公約」，以下為行文之便利，以奧爾胡斯公約一詞稱呼本公約。公約文. 字. 內. 容. 請. 參. 考. ：. UNECE,. https://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/pp/documents/cep43e.pdf`(last visited: Aug. 9, 2020). 13. Directive 2003/4/EC of the European Parliament and of the Council of 28 January 2003 on public access to environmental information and repealing Council Directive 90/313/EEC, OJ L 41, 14.2.2003, p. 26–32.. 14. Consolidated version of the Treaty on the Functioning of the European Union, OJ C 326, 26.10.2012, p. 47–390.. 4. DOI:10.6814/NCCU202001363.

(25) 論」15、楊龍士及陳柏蒼所著之「災害管理機制」16二篇專書論文，對於災害管理機制之介紹、重要性及架構，提供了重要的指引，而在學者王价巨所主編的「災害管理：13 堂專業的必修課程」一書中，張賢龢及王价巨所著之「災害管理內涵與重要觀念」17此篇專書論文，則提點了當前災害管理理論的發展趨勢。在「環境資訊公開」的部分，在災害管理學界內，由李冠晨、郭士筠所著之「政府災害資訊揭露分析－以乾旱問題為例」18一文，已點出由於災害易使公眾恐慌與不安因此必須重視災害資訊公開之觀點，同時，該文亦以乾旱為例，針對水利署與農委會所發布之乾旱災害資訊，點出目前政府單位所傳達者多僅屬基本資訊（新聞稿性質），並建議政府尚須揭露更為明確之災害資訊內容；而在法律學門內，針對. 政治大度」一文，則立於德國法的觀點，提點了環境保護與資訊公開二者間的關聯性，立環境資訊公開本身的概念，李建良教授所著之「德國環境行政法上的資訊公開制 19. ‧ 國. 學. 此外，就環境資訊公開的法理基礎上，則已有多篇學位論文20為文討論之。然而，雖國內已有一定數量的災害管理與環境資訊公開文獻，但在內容上實質. ‧. 結合二者觀點進行討論的文獻卻不多見，尤其有意識到必須在化學災害管理法制. sit. y. Nat. 中強化環境資訊公開之文獻更是稀少，主要有學者王毓正所著「氣爆事件後，除了. io. er. 追究責任更應課予責任－從高雄氣爆事件淺談中央與地方權限爭議中不可被忽略的風險管理議題」21以及學者劉如慧所著之「危險物質重大事故之預防、緊急應變、. n. al. Ch. engchi. i Un. v. 15. 李秉乾、陳柏蒼，緒論，收於：逢甲大學主編，災害管理與實務，頁 5-27（2016 年）。. 16. 楊龍士、陳柏蒼，災害管理機制，收於：逢甲大學主編，災害管理與實務，頁 29-83（2016 年）。. 17. 張賢龢、王价巨，災害管理內涵與重要觀念，收於：王价巨主編，災害管理：13 堂專業的必修課程，頁 3-20（2017 年）。. 18. 李冠晨、郭士筠，政府災害資訊揭露分析－以乾旱問題為例，收於：社團法人臺灣災害管理學會編，2016 臺灣災害管理學會十週年年會，頁 29-1~29-10（2016 年）。. 19. 李建良，德國環境行政法上的資訊公開制度，月旦法學雜誌，87 期，頁 36-52（2002 年）。. 20. 林余宣，我國環境資訊公開法制之研究－以環境影響評估制度為中心，國立臺北大學法律專業研究所碩士論文（2007 年）；張哲愷，軍事環境資訊公開之研究－以美國法經驗為中心，國防大學管理學院法律系碩士論文（2013 年）。. 21. 王毓正，氣爆事件後，除了追究責任更應課予責任－從高雄氣爆事件淺談中央與地方權限爭議中不可被忽略的風險管理議題，台灣法學雜誌，254 期，頁 4-6（2014 年）。. 5. DOI:10.6814/NCCU202001363.

(26) 資訊公開－兼論高雄氣爆事件」22兩篇期刊論文，前文主要將關注焦點置於高雄氣爆事件之檢討，並主張針對化學災害問題，我國應建立類似美國 EPCRA 之法律，保障資訊公開與民眾的知情權，後文則針對美國 EPCRA、歐盟塞維索指令與我國化學災害管理法制進行了綜合性的介紹與探討，並指出我國化災領域內的環境資訊公開機制仍有所不足，建議立專法以預防事故並減少危害，同時運用資訊公開及民眾參與機制使民眾有效知悉鄰近之危險物質及應變相關資訊。上開二文對於本文設題之發想過程極具啟發性意義，惟前文篇幅不長，僅係概念性的提點，仍必須對於環境資訊公開對於化學災害管理之意義、重要性有更詳盡之說明，以建立穩固的立論基礎，後文則因我國化災法制在 2018 年敬鵬大火案發生後迄今已有眾多變動之處，因此必須觀察與更新近期法制之變化情形，且本文亦將加入災害管理學之. 政治大. 相關理論觀點，說明災害管理學與環境法學在化災議題之接壤，補足該文於此較少. 立. 著墨之處。. ‧ 國. 學. 也因此，雖與本文設題直接關聯之國內文獻實際上並不豐富，但做為跨災害管. ‧. 理學與環境法學此二領域的本論文而言，如何透過災害管理循環觀點分析我國法制，並以環境法學與災害管理學間所共同強調的環境資訊公開制度為核心，進而透. Nat. n. al. 第四節. 研究方法. Ch. engchi. er. io. 相關修正建議，應是本文與過往文獻較為不同之處。. sit. y. 過歐盟塞維索指令 III 之例，檢討未來我國應如何改善化學災害管理法制，並提出. i Un. v. 在研究方法上，本文主要將選擇文獻研究與比較法研究二者作為核心，以進行相關整理及分析。在文獻研究方法部分，本文將針對災害管理、環境資訊公開與相關概念之國內外專書、專書論文、期刊論文、學位論文、政府資料、研究報告、聯合國文件等資料進行概念歸納與整理，希望藉此剖析相關理論的發展脈絡，進而釐清災害管理與環境資訊公開制度之內涵，惟受限於筆者語文能力有限，主要將僅以中、英文文獻. 22. 劉如慧（註 10），頁 99-124。. 6. DOI:10.6814/NCCU202001363.

(27) 為主要討論對象。此外，特別在災害管理概念部分，由於目前討論上主要集中法律學以外的其他學科內（尤其是災害管理學），國內法學文獻提及此一概念並有所解說者甚少，因而本文實帶有跨領域學科結合之性質，法學與災害管理學要如何匯流，筆者雖能力有限，但願意嘗試作為未來研究者之「楔子」。在比較法研究方面，針對環境資訊公開與化學災害法制之比較法研究選擇對象上，由於歐盟於相關指令的實行內容與經驗相對完整，因此本文主要係以歐盟公眾接近環境資訊指令及塞維索指令為比較法制研究對象，藉此對比我國現有法制，以了解目前我國法制發展的不足處，並嘗試對此提出建議。. 第五節. 研究架構. 立. 政治大. 本研究共計六章，於第一章緒論內，本文主要說明研究動機、研究範圍、文獻. ‧ 國. 學. 回顧、研究方法以及論文之研究架構。次而，在第二章中，本文將先介紹災害之概念、災害管理之興起與發展趨勢、何以資訊性工具為災害管理之重要工具，並觀察. ‧. 聯合國近年係如何架構災害管理規範，同時藉此帶出針對化學災害問題，環境資訊. y. Nat. 公開為重要的因應制度，而環境資訊公開制度在概念與內涵的說明上，於環境法學. al. er. io. sit. 內都有較深刻的介紹。. n. 於第三章中，於前半段內容中，本文主要將針對環境法上的管制工具類型進行. Ch. i Un. v. 說明，同時著重於資訊性管制工具內環境資訊公開制度之概念與法理基礎之說明，. engchi. 在後半段內容內，本文主要將以歐洲環境資訊公開法制之發展為對象，擇要介紹兩個指令與一個公約之規範內容，並說明何以環境資訊公開制度之建立對於化學災害管理具有重要性。第四章中，針對本文欲處理的化學災害管理法制問題，本文選擇以歐盟塞維索指令為參考對象，透過對於指令立法背景、發展歷史與內容之簡介，藉此觀察歐盟係如何在化學災害管理法制內實際體現災害管理循環之概念，並於規範內結合環境資訊公開之制度內涵，藉此帶出我國法制內仍有許多亟待改善之地方。第五章則回歸我國法制的觀察與檢討，本文首先將介紹目前國內現有的化學. 7. DOI:10.6814/NCCU202001363.

(28) 災害管理規定，並檢視相關的司法實務見解。進而，本文將針對我國現行法制，點出目前化學災害環境資訊彙集與利用制度之問題，同時透過前述章節的論述內容，對於我國法制未來之發展提出若干建議。最後，第六章結論的部分，則是針對前述各章節內研究內容的總結，希望能透過上開理論、規範等內容的檢討，為將來我國化學災害管理法制之精進提供助益。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 8. DOI:10.6814/NCCU202001363.

(29) 第二章災害管理與資訊性工具之運用災害問題自人類社會成形以來，一直與人類保持著緊張關係，為了正視災害所帶來的危害，災害管理學之理論遂由之而生，此一學科主要發展目的在於使人類得以調整自身行為，希冀藉此降低災害所帶來的衝擊。而觀察災害管理學之發展可知，資訊性工具的使用於近年來受到高度重視。因此，以下本章將以災害管理理論之介紹為出發點，說明其理論之興起與內涵，進而探討資訊性工具作為災害管理之重要工具，並透過聯合國國際災害管理規範的角度，說明提供公眾災害資訊於建構災害管理上的重要性。. 第一節. 災害的概念. 立. ‧ 國. 學. 第一項災害的定義. 政治大. 在正式進入災害管理機制的說明前，首先有必要先探討「災害」二字究係何指，. ‧. 以釐清後續的討論範圍。針對災害二字之解釋，我國災害防救法已經提出若干定. sit. y. Nat. 義，然而該定義與國際上慣常使用的定義有所落差，應以何者為適仍有討論空間，. io. al. n. 第一款. er. 因此以下將先針對災害的定義範疇加以討論，並說明本文選擇使用何者的理由。我國災害防救法中災害之定義. Ch. engchi. i Un. v. 針對災害的概念，我國災害防救法（下稱災防法）第 2 條第 1 款有如下之定義：「本法專用名詞，定義如下：一、災害：指下列災難所造成之禍害：（一）風災、水災、震災（含土壤液化）、旱災、寒害、土石流災害、火山災害等天然災害。（二）火災、爆炸、公用氣體與油料管線、輸電線路災害、礦災、空難、海難、陸上交通事故、森林火災、毒性化學物質災害、生物病原災害、動植物疫災、輻射災害、工業管線災害、懸浮微粒物質災害等災害。」。觀察災防法對於災害的定義及分類方式，可發現到我國災防法事實上並未以正面角度定義災害之意涵，相反的，災防法是透過災害起因（或稱災害來源）來將災害加以類型化，並區分為天然災害及人為災害二者，對於我國災防法未從正面切. 9. DOI:10.6814/NCCU202001363.

(30) 入定義災害的意涵，而以災害起因說明災害類型的立法模式，在正面意義上，此種以單一災害或個別災害所開展的防災思維，可針對各種不同的災害分別擬訂計畫及措施，進而開展後續個別的行政行為23，就行政機關的角度而言，此一方式則較易於各單位在權責劃分上的安排。第二款. 國際組織對於災害的界定. 就國際上對於災害概念的界定而言，特別是在官方組織方面，一般首推聯合國減少災害風險辦公室（United Nations Office for Disaster Risk Reduction; UNDRR）所提出的災害定義。該組織原名稱為聯合國國際減災策略組織（United Nations International Strategy for Disaster Reduction; UNISDR），係聯合國於 1999 年所成立. 政治大. 之組織24，成立目的在以之作為聯合國系統下協調減災之中心，進而規劃、發展與. 立. 評估聯合國之減災策略並促進國際減災策略的執行，此外，該組織之設立同時也在. ‧ 國. 學. 於確保聯合國系統與區域組織間針對社會經濟及人道主義領域上的合作25。在 2019 年 5 月 1 日以後，該組織則更名為聯合國減少災害風險辦公室，持續推動後述仙. ‧. 台減災綱領之相關執行工作。. y. Nat. sit. 在災害的定義上，UNDRR 指出：「所謂的災害係指由於危害事件與暴露度、. al. er. io. 脆弱度及承受能力相互影響，導致社區或社會的運作受到任何規模的嚴重中斷，進. v. n. 而引發一項或多項的人員、物質、經濟和環境損失與影響。」26針對此一災害定義，. Ch. engchi. i Un. 23. 陳亮全，生活防災概論，收於：陳亮全等人編著，生活防災，頁 14（2009 年）。. 24. G.A. Res. 54/219 , U.N. GAOR, 54th Sess. , U.N. Doc. A/RES/54/219 (2000).. 25. YUKI MATSUOKA & RAJIB SHAW, HYOGO FRAMEWORK FOR ACTION AND URBAN DISASTER RESILIENCE 19 (2014); 張歆儀、莊明仁、李香潔，聯合國減災策略發展回顧，社團法人臺灣災害管理學會電子報，第 13 期，2013 年 8 月 15 日，http://www.dmst.org.tw/e-paper/13/13/001b.html，（最後瀏覽日：2020 年 8 月 9 日）; UNDRR, About UNDRR, https://www.undrr.org/about-undrr (last visited: Aug. 9, 2020).. 26. UNDRR 網頁上針對 disaster（災害）的定義原文為：A serious disruption of the functioning of a community or a society at any scale due to hazardous events interacting with conditions of exposure, vulnerability and capacity, leading to one or more of the following: human, material, economic and environmental losses and impacts.. 10. DOI:10.6814/NCCU202001363.

(31) 須補充說明的是，當中所提到的暴露度（exposure）係指受到危險因素威脅的所有人和財產所受影響的程度27；所謂的脆弱度（vulnerability）則係指災害受體（承災體）面對災害威脅時可能產生的危害程度，而脆弱度高低往往會涉及到物理性、社會性、經濟性與環境性等因素28。此外，UNDRR 亦針對災害概念補充說明到，災害所生影響可能僅為短暫性或是僅具有局部性，但一般而言，災害在特性上往往會帶來廣泛影響且持續較長一段時間，而災害所生影響可能考驗或超過一個社區或社會運用自身資源來加以應對的能力，故可能需要包含鄰近轄區、國家或國際層級的外部援助，換言之，若災害影響超出一國能力所得以應付者，此時往往會出現跨國援助之需求29。第三款. 本文之採擇. 政治大. 立. ‧ 國. 學. 在介紹了我國災防法以及 UNDRR 對於災害概念的詮釋後，基於以下理由，本文認為以後者（UNDRR）對於災害定義的說明較為可採。. ‧. 析言之，第一，目前我國災防法在立法上並未正面定義究竟何謂災害，現行法. y. Nat. 所呈現的僅係災害類型的列舉，仍非對於災害概念的闡釋；第二，就目前災防法對. io. sit. 於災害的定義而言，實際上僅列出天然災害與人為災害二者，而單就目前災防法的. n. al. er. 定義而言，尚無法藉此看出已考量像是複合性災害此種災害類型之發生，更甚者，. Ch. i Un. v. 以現行災防法之架構而言，亦難以在遇到此類狀況時明確區分主責機構30。. engchi. See UNDRR, Terminology - Disaster, https://www.undrr.org/terminology/disaster (last visited: Aug. 9, 2020). 27. 李秉乾、陳柏蒼（註 15），頁 14。. 28. 李秉乾、陳柏蒼（註 15），頁 14；Hans G. Bohle, Thomas E. Downing & Michael J. Watts, Climate Change and Social Vulnerability: Toward a Sociology and Geography of Food Insecurity, 4(1) GLOBAL ENVTL. CHANGE 37, 37-38 (1994).. 29. UNDRR, Terminology - Disaster, https://www.undrr.org/terminology/disaster (last visited: Aug. 9, 2020).. 30. 類似看法請參考：周佳宥，臺灣災害防救法之過去、現在與未來──以二○一六年修法後之災防業務類型與災防組織為討論中心，月旦法學雜誌，258 期，頁 85（2016 年）。. 11. DOI:10.6814/NCCU202001363.

(32) 由於在「災害」的定義上，若能清楚界定之，除有利於討論時所指涉的對象外，亦可易於開展後續針對災害管理的說明，故本文於後續針對災害管理的相關敘述上，所使用的「災害」概念並非連結至災防法內所定義的災害，而係使用 UNDRR 所提出之災害定義，本文對此先行提出說明。. 第二項災害的分類針對災害的類型，有從災害空間範圍、時間範圍、因果關係等各種不同角度之分類方式，惟一般較為常見者，便係以災害起因為區分之分類法。第一款. 自然災害. 政治大. 一般所稱之「自然災害」（natural disaster），係指災害之發生乃源於大自然現象. 立. 所直接或間接造成之結果31，而在自然災害的概念下，可再行細分為氣象災害（例. ‧ 國. 學. 如：水災、風災）、海洋災害（例如：暴潮、海水倒灌）、地質災害（例如：滑坡、雪崩）、地震災害（例如：土壤液化）、生物災害（例如：蝗害、鼠患）、天文災害. ‧. （例如：隕石撞擊、電磁爆）等類別32。. io. y. sit. 人為災害. Nat. 第二款. n. al. er. 而「人為災害」（technology and man-made disaster），則係指在人類活動中，因. Ch. i Un. v. 人為失誤或惡意使技術或設備失常所導致之人員傷亡、財產損失、環境與生態破壞. engchi. 之事故，在人為災害的概念下，可再細分為短暫突發性人為災害與長期性人為災害，前者像是火災、爆炸、核電廠事故等，後者則包含有海洋污染、大氣污染、資源耗盡等類型33。而本文所著重之化學災害，一般而言係指化學品在生產、儲存、運輸或使用過程中因洩漏或處置不當，而導致火災、爆炸、污染環境、有害物質釋. 31. 周佳宥，德國民法體系之革新－以災害防救任務之重新定位為討論中心，軍法專刊，57 卷 6 期，頁 66（2011 年）；吳杰穎、邵珮君、林文苑、柯于璋、洪鴻智、陳天健、陳亮全、黃智彥、詹士樑、薩支平，災害管理學辭典，頁 9（2007 年）。. 32. 李秉乾、陳柏蒼（註 15），頁 8。. 33. 歐陽嶠暉，人為災害及其防救，收於：陳亮全等人編著，生活防災，頁 137（2009 年）。. 12. DOI:10.6814/NCCU202001363.

(33) 放等種種現象之災害34，屬於人為災害之一種態樣。第三款. 複合性災害. 所謂的複合性災害（compound disaster），係指相對於單一災害而言，一個災害發生（原生災害）後，也引發其他類型災害（二次災害、衍生災害），關係上呈現交互影響的複合關係，甚且是多種災害同時造成直接損害或直接損害亦引起間接損害，致使災害成因與損失間無法區分因果之災害類型35，例如日本 311 地震發生後，隨之而來的災害組合尚包含了海嘯、核子事故等災情，此即為典型複合性災害之適例。. 第二節. 治政災害管理之興起與發展趨勢大立 ‧ 國. 學. 第一項災害管理學的發展背景. 從古至今，在人類的歷史上發生過的災害不計其數，舉凡像是義大利龐貝城因. ‧. 維蘇威火山（Mount Vesuvius）噴發而滅城、14 世紀流行於歐洲的黑死病（鼠疫）. sit. y. Nat. 等，時至近代，則出現過像是 1986 年車諾比核災、2004 年南亞海嘯、2011 年東日. io. al. er. 本大地震（311 地震）等災害；此外，在台灣，也曾經發生過像是 921 地震（1999. n. 年）、莫拉克風災（2009 年）、美濃地震（2016 年）等造成人員重大傷亡的災害。. Ch. engchi. i Un. v. 從歷史的角度來看，人類的生存受到一次又一次的災害威脅，火災、水災、地震、颱風等各類型的災害不斷地對於人類生存發起挑戰，曾有論者貼切地形容到：「災害是人類的影子，與人類社會同存共在，相伴相隨。就像一對攣生兄弟一樣，不可分離。36」而在遠古時代，由於對於災害的理解尚淺，故人們往往視災害為天神的懲罰，例如古代中國常見將水患視為河神的憤怒，認為要平息河神的憤怒應獻. 34. 紀佳雄（註 2），頁 18；吳杰穎、邵珮君、林文苑、柯于璋、洪鴻智、陳天健、陳亮全、黃智彥、詹士樑、薩支平（註 31），頁 8。. 35. 吳杰穎、邵珮君、林文苑、柯于璋、洪鴻智、陳天健、陳亮全、黃智彥、詹士樑、薩支平（註 31），頁 83；李秉乾、陳柏蒼（註 15），頁 8。. 36. 蔣梅雪、汪軍，災害，人類的影子，頁 110（2003 年）。. 13. DOI:10.6814/NCCU202001363.

(34) 上人命作為代價，當然從今日角度視之，此種獻身以平息上天憤怒的方式並不具有科學的基礎，但對於當時的人們而言，囿於文明發展之限制，此一方式或許已是當時無路可退情形下所能想到的最好方法。然而隨著人類文明的演進，面對災害所帶來的種種威脅，人們逐漸開始試圖透過各式方法來減少、因應、處理或甚至克服此些災害，例如針對水災的威脅，人類便透過興建渠道以排水、挖掘滯洪池以蓄水、築堤以擋水等各種方式處理水患，使水災對人類社會所帶來的影響能降到最低。而真正開始有組織性、有系統性地進行現代化的災害管理工作，則是啟於二十世紀中葉。在二十世紀中葉，社會學對於災害所生之影響開始有了觀念上的變化，除了關. 政治大. 注災害於傳統意義上所帶來的破壞之外，此時期也開始關注於災害對於社會所帶. 立. 來的轉變契機，藉由災害，人類社會有可能得以調整原先的生活結構，並開啟更多. ‧ 國. 學. 多元發展的可能性37。而正是因為社會學上針對災害意義上的典範轉移，以及在二十世紀中葉這段時期各政府軍事科技的大幅躍進，使得在災害管理工作上，政府所. ‧. 扮演的角色開始日益吃重。在這段時期中，為了因應空襲與核武的威脅，眾多國家. sit. y. Nat. 開始組建各自的民防系統，當中包含了偵測機制、預警機制、避難機制、搜救機制. io. er. 等各式系統的籌備與建設，同時各個國家為了落實民防系統的建立，也開始積極地透過立法的方式建構民防系統的法理基礎，凡此種種建立民防體系發展的作為，遂. n. al. Ch. i Un. 成為了後來災害管理學蓬勃發展過程中的重要基礎38。. engchi. v. 時至 1970 及 1980 年代，此時期各個國家開始致力於建置國家層級上的災害管理機制，隨著災害管理議題逐漸受到政府與學術界的關注，最終使得災害管理工作發展形成了一門專業的「災害管理」學科39。自此開始，災害管理學成為了一門科學，透過對於災害管理機制的相關研究與應用，期待使人類得以調整自身行為，. 37. 張賢龢、王价巨（註 17），頁 3-4。. 38. DAMON P. COPPOLA, INTRODUCTION TO INTERNATIONAL DISASTER MANAGEMENT 6 (3rd ed. 2015).. 39. Id.. 14. DOI:10.6814/NCCU202001363.

(35) 並減少或降低災害對於生命、財產、文化、環境、經濟等各種面向的衝擊40。而若再將災害管理學放到當代社會而言，由於受到全球暖化、工商業興盛、人口遽增的因素的影響，現今全球正面臨著災害多樣化、強烈化、頻繁化與複雜化之問題41，面對此種情形，如何藉由災害管理手段加以因應便受到各個國際組織、國家或是社區的重視，在當代全球環境越趨惡化的脈絡下，毋寧使得災害管理學的重要性又再更進一步地受到深化。總的來說，災害管理學發展成形時間相對於醫學、化學等專業學科而言，其發展時間相對短暫，然而，由於近來災害的頻繁發生與受災人口的升高，災害管理學的重要性已不斷地受到重視，也因此，針對化學災害問題之討論，必須重視當前災. 政治大災害管理方式，如此之下，方能期待有效地減少或降低化學災害對於人類及環境所立害管理學的相關討論，同時透過學科間的科際整合，尋找面對化學災害所應遵循的. ‧ 國. 學. 帶來的諸多衝擊。. 第二項災害管理之概念與內涵概述. ‧. 第一款. y. Nat. io. sit. 在災害管理學中，針對如何設計災害管理之機制或流程，現行國際間主流的論. n. al. er. 述主要係以美國聯邦緊急事務管理總署（Federal Emergency Management Agency;. i Un. v. FEMA）所提出之災害管理循環（disaster management cycle）（或有稱為災害管理週. Ch. engchi. 期）概念為基礎，進而開展相關討論。所謂的災害管理循環，係將針對災害處理的工作時序共區分為四個階段，分別為減災（mitigation）、整備（preparedness）、應變（response）以及復原重建（recovery）四個部分。. 40. 此處用語為「減少或降低」災害所生影響，而非使用「免除」，理由在於，不論人類技術如何進步，始終不可能免於災害發生，例如人類不可能阻止地震、颱風的發生，至多僅能提前因應、觀測。相關說明可參考：張賢龢，面對災害我們必須先放下人必定勝天的迷思，聯合新聞網鳴人堂，2014 年 9 月 25 日，https://opinion.udn.com/opinion/story/6663/386190（最後瀏覽日： 2020 年 8 月 9 日）。. 41. 林中斌，大災變：你必須面對的全球失序真相，頁 271（2011 年）。. 15. DOI:10.6814/NCCU202001363.

(36) 減災（mitigation）. 復原重建（recovery）. 整備（preparedness）. 應變（response）. 圖1. 政治大. 立. 災害管理的四個階段. 資料來源：FEMA. 42. ‧ 國. 學. 這種災害管理模式，主要是從災害起因、災害風險開始了解，進而規劃災害應. ‧. 變方法、救災訓練、災害演習，等待災害確實發生後，利用事前對於災害之研究與. y. Nat. 相關準備，立即啟動有關的應變與復原工作，最後，在復原重建階段時，再回過頭. er. io. sit. 來從減災規劃角度出發，整體性地思索如何因應未來仍然可能再次發生之災害43。. al. iv n C 進一步延伸上開災害管理循環圖，將災害發生之經過一併融入循環圖中，藉此表達 hengchi U n. 此外，為了進一步加強說明災害管理與災害事故發生時序的關聯性，論者亦曾. 減災、整備、應變、復原重建各個階段與災害發展進程間之關聯性，對此請參閱下圖 2 內之內容。. 42. FEMA,. Emergency. Management. in. the. United. States,. https://training.fema.gov/emiweb/downloads/is111_unit%204.pdf (last visited: Aug. 9, 2020). 43. 張賢龢、王价巨（註 17），頁 12。. 16. DOI:10.6814/NCCU202001363.

(37) 復原重建. 減災重建. 災害發生後. 復原. 平時. 緊急. 災前. 災害發生前. 整備. 應變. 災害影響. 圖2. 立. 災害週期與災害管理關聯圖. 資料來源：David Alexander. 44. 政治大. ‧ 國. 學. 值得注意的是，由於在減災、整備兩個階段的工作，其目標對象是「災害風險」，. ‧. 在此二階段中災害尚未實際發生（仍處於災害發生前），災害將來是否確定發生仍. y. Nat. 存有不確定性，且災害後果也可能存有多樣性與變異性45，故這兩個階段致力工作. io. sit. 的目標乃防範與控制將來不確定是否發生之災害事件，一般又將此二階段視為是. n. al. er. 「災害風險管理」的過程，亦即災害風險管理在災害管理的過程中，扮演在前階段. i Un. v. 災害尚未發生時，藉由減災、整備的活動與相關措施，來降低、減輕或轉移將來災. Ch. engchi. 害發生時所生之不利影響，而典型的災害風險管理方法，在手段上則有風險避免、風險減除、風險移轉與風險自留等方式46。在上述的災害管理架構中，可發現到災害管理的四個階段共同形塑了一個不斷循環的過程，其背後意味著在災害管理的領域內，面對災害的威脅不能僅單純討論應變、復原重建或其他任何一個部分，相反的，反而是必須完整地考量各個階段. 44. DAVID ALEXANDER, PRINCIPLES OF EMERGENCY PLANNING AND MANAGEMENT 6 (2002).. 45. 單信瑜、姚大鈞，災害風險管理，收於：王价巨主編，災害管理：13 堂專業的必修課程，頁 28（2017 年）。. 46. 單信瑜、姚大鈞（註 45），頁 33；李秉乾、陳柏蒼（註 15），頁 24-25。. 17. DOI:10.6814/NCCU202001363.

(38) 的工作47，以避免各項工作在運作配合時有所落差，進而導致災害管理工作的成效無法有效顯現，換言之，災害管理循環模式的思考，重點在於強調災害管理者不應僅作「片斷化」的思考，反而應透過「循環」的概念，進行災害管理工作的推動，應變、復原重建如果未與減災、整備工作有效配合，則無法形成有效的災害管理。以下本文將針對目前災害管理學界所探討的災害管理機制進行整理與說明，並探討各個階段背後的意義、應注意之重點或相關舉措，期冀藉由上開災害管理機制的介紹，能形塑並呈現一個較為清楚、易懂的災害管理邏輯。第二款. 減災. 政治大降低災害發生的可能性，或災害發生時的預期損失結果，抑或甚至二者兼有之。立所謂的減災，一般而言，係指透過相關措施或方法，於災害發生前試圖減輕或 48. ‧ 國. 學. 減災階段屬於平時階段，亦屬於災害重建階段之延伸，此階段的任務旨在就可能發. 生災害的各種情況，進行各種境況模擬、潛勢分析與危害調查等工作，並對此提出. ‧. 各項因應方法與對策，藉由持續性的行動以完成減輕或降低災害可能性或災損結果之目標。同時在此階段中，往往需要專業學術研究的配合，依據不同災害的特性. y. Nat. sit. 予以檢討，對各種災害可能發生的地點、規模、強度、可能帶來的災損進行整體性. n. al. er. io. 的評估，俾利於相關救災單位在制訂防災策略時有所依據49。簡單來說，在減災階. v. 段的工作與任務，主要乃在於貫徹「預防勝於治療」的理念。. Ch. engchi. i Un. 而在減災階段，主要又可分成二種不同的處理方式，一者是結構性減災（structural mitigation），另一者則為非結構性減災（nonstructural mitigation）。所謂的結構性減災，係指透過工程方式來建構或變更物理環境，進而實現減少災害風險目的之減災手段；而非結構性減災，係指非以工程建築物或工程方法，而透過對於人類行為或自然過程的改變，進而實現減少災害風險目的之減災手段50。須特別說. 47. 張賢龢、王价巨（註 17），頁 12。. 48. 楊龍士、陳柏蒼（註 16），頁 31、34；COPPOLA, supra note 38, at 225.. 49. 楊龍士、陳柏蒼（註 16），頁 31。. 50. COPPOLA, supra note 38, at 230.. 18. DOI:10.6814/NCCU202001363.

(39) 明的是，固然大部分減災手段可明確被區分為結構性減災手段或非結構性減災手段，但仍有部分減災手段兼及於二者或在類型上不易區分51，故以下各種減災手段在類型的區分上，不同論者可能立於不同觀點而有相異的歸納方式。一般而言，在結構性減災方法上，可歸納為以下若干種方式，包含抗性建築物、遷村、建築物改造、建置避難處所、屏障結構物、導流結構物、滯留系統、檢測系統、物理改性、處理系統、維生基礎設施等各類方式52。而在非結構性減災上，則有包含管制措施、社會意識教育計畫、非結構性物理調整、環境控制以及行為調整等方式，其中應予以說明者，此處所謂的「管制措施」，主要係指透過「法律規範」來影響人類行為，藉此來達成減災目的之一種減災方式，在管制措施的類型上，則. 政治大境保護規定、公眾資訊揭露規定等方式，而所謂的「社區意識教育計畫」，主要藉立可能有下列各種形式，包含像是土地使用管理、開放空間保留、建物使用規定、環. ‧ 國. 學. 由先行告知公眾災害風險，並教育民眾對此有所因應，透過對於災害意識的深化，使公眾能在災前降低本身受災之風險，或是加強後續整備階段之行動53。. ‧. 尚需補充的是，固然世界各國已逐漸體認到減災行動的重要性與急迫性，然而. sit. y. Nat. 在各國現行實務上，減災行動仍然面臨到眾多問題，首先，由於減災工作往往所費. io. er. 不貲，特別是結構性減災方法因工程之施作而常有大量工程經費之需求，故成本因素經常影響減災行動的推動；其次，由於減災行動的成效經常無法立即顯現，故在. n. al. Ch. i Un. v. 現實政治層面上，主政者往往會傾向選擇其他有立即可見性的政策或行動，進而擱. engchi. 置減災工作的開展；第三，由於減災工作具有高度專業性，政府端是否能確保經手人員的專業性，亦為一項難題；第四，減災活動能否成功開展，同時有賴社會文化的配合，由於減災行動往往變更或取代原有社會文化的運作方式，故亦經常引起在地民眾的抱怨；最後，減災行動的推展同時與人們對於災害風險的認識有所關聯，. 51. MICHAEL K. LINDELL, CARLA PRATER & RONALD W. PERRY, INTRODUCTION TO EMERGENCY MANAGEMENT 195 (2007).. 52. 楊龍士、陳柏蒼（註 16），頁 35-43。. 53. 楊龍士、陳柏蒼（註 16），頁 43-48。. 19. DOI:10.6814/NCCU202001363.