民眾參與

一、民眾參與的定義

民眾參與（ citizen participation ）一詞源於古典民主理論中的政治參與（ political participation ），同樣是指個人或組織參與政府的公共事務，但在性質上有所不同。政治 參與意指任何自發性的行動，企圖影響政府的決策及執行（Kweit，1987）。 所謂「民 眾參與」（或稱公眾參與、公民參與，public participation，citizen participation、公眾介入、

人民介入，public involvement，citizen involvement），指有計劃地使公眾能參與決策的一 套程序，並通過雙向或多向溝通以避免或解決爭議，不同於「公共關係」的溝通是透過

Citizen Participation

與政策者公同分享擔當政策與提案的形成角色，並且在決策者與被規劃者 間，隱含了雙方合作與互相教育的實質意義。

Arnstein

（1969）

Citizen Participation

民眾參與是民眾權力之一，藉著民眾的參與，可使得目前被排除在政治、

經濟過程外，沒有權力的民眾在未來能有計畫地被納入考量之中。

Glass

（1979）

Citizen Participation

民眾參與是提供一機會，可供民眾參與政府的決策規劃過程。

Creighton

（1981）

Public Participation

泛指一般公眾或機構組織參與有關政府的一系列程序，此程序係對政府決 策有研究興趣且受其影響之個人、組織機構參與者，而且其參與過程在未 來政府機關或自治法人團體之決策中，需要某種程度之被諮商和納入考量。

Smith

（1984）

Citizen Participation

除了投票選舉外，‘任何相關的民眾（個人或團體）所採取以影響決策、計 畫或政策的行動。

Henning&

Mangun

（1989）

Citizen Participation

決策過程中能夠提供機會與鼓勵民眾表達自己見解。。

Hill

（1989）

Citizen Participation

在決策過程中民眾的參與。

Public involvement

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二、民眾參與的機制

公眾參與（Renn et al. 1995） 是一個提供意見交換的論壇，目的在於集合政府、民 眾、權益關係人、利益團體或業者等，針對某個特殊問題或決策進行溝通。在環境管理 層次上，公眾參與（Public involvement）需要各層面的階層與團體（stakeholder）投入，

以達到公眾參與的效果。依據美國環境政策法，公眾參與包含環境科學智識教育、規劃 程序投入、蒐集及分析資訊以及最終報告批判及建議。參與技術包含面談、電子郵件、

展覽、工作坊、社區會議、小組會議及公聽會達成。在參與時機上，以事前參與

（early-involvement）及事後參與（post-involvement）兩種方式為主，事前參與利用由 下而上之方式，藉由參與環境改造計畫的科學家、規劃者、管理者及社區居民共同參與，

以隨時修正計畫，俾以建構環境整體管理及規劃復育。

一般而言，民眾參與可區分為兩種不同類型，分別是對於涉及個人利害關係之行政 決定的參與；及賦予民眾參與無關個人利害關係之具體行政程序之權利。依法律之精神 原則，只要行政決定會侵害到人民的權利，理論上，都應該讓人民有參與行政決定的權 利，無需特別強調。民眾參與使得各種主張有適當的管道可以表達，並且有機會藉由政 府來落實。藉由民眾參與，行政決定可以叫全盤性的考量所有有關的利益與主張，透過 溝通討論協調所作之決定，較主管機關單獨所做之決定適宜洽當。

在討論「參與」時，首先必須對「告知」、「諮詢」、「參與」這三個詞作進一步 定義（OECD，2001），方能進行後續的討論，如圖 2-1，：

1、告知：政府主動將資訊發佈或告知民眾，如政府的專屬網站。

2、諮詢：政府邀集民眾提出意見，政府對民眾提出回應，如公聽會、聽證會。

3、主動參與：民眾主動參與決策；在政策的決策過程中，仍應由政府負責，如協商會。

圖 2-1、告知、諮詢、參與之定義（OECD，2001）

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民眾參與的討論之所以有意義，

乃在於不同權益關係人意見之多 元性，透過理性溝通的過程來取 得「多贏」的共識。其實使用權 益關係人一詞也有助於進一步去 思考誰會受開發案所影響，誰控 制了資訊、技術和資金，誰獲益 蒙害，於是遂有「階梯」的概念 來說明不同權益關係人的影響力

（Wilcox，1994）。所謂階梯係

指美國都市計畫學者Arnstein在1969年所提出的「民眾參與階梯（ladder of participation）」

概念，，依公共決策時公民所能夠發揮影響力的程度，將公民參與的方式由最少參與到 完全主導，共分為八個層次：這個參與之梯包括精英操控、觀念矯正、資訊告知、公共 諮詢、安撫勸慰、夥伴關係、權力授予、公民控制等八階，前三階的民眾參與，起於操 控終於告知，民眾不能實質參與決策，但是卻有資訊公開與公關的效果，民眾從得知資 訊當中，可參與政府的運作，表2-3。

表2-3：Arnstein 的公民參與之梯、公民與政府連結

Sherry Arnstein公民參與之梯 OECD民眾與政府連結 精英操控(Manipulation) 資訊(information)

政府製造與傳遞資訊給公民，包括主動提供與公民要 求，是一種單向的關係。

觀念矯正(Therapy) 資訊告知(Informing)

公共諮詢(Consultation) 諮商(consultation)

公民對政府施政有提供意見以及回饋意見的管道，這 是一種雙向的關係。

安撫勸慰(Placation) 夥伴關係(Partnership)

權力授予(Delegation of Power) 積極參與(Active Participation)

公民積極參與政策議程設定與政策對話，但是最終決 定的責任仍在政府，這是一種雙向的夥伴關係。

公民控制(Citizen Control)

(資料來源：陳敦源等，2004)

圖 2-2、民眾 參與階梯ladder of participation （Arnstein，1969）

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八個層次又以三種參與形式展現，形成所謂的階梯關係（圖2-2）：

1、操縱式參與（manipulation）：如公民諮詢會議。

2、補救式參與（therapy）：當作是教育過程的團體集會。

3、公告式參與（informing）：公開宣佈、地區會議。

4、諮詢式參與（consultation）：公民調查、地區會議。

5、安撫式參與（placation）：公民顧問協議會的合作程序。

6、夥伴式合作參與（partnership）：地區組織、利益團體政治。

7、代表權式參與（delegated power）：方案的功能控制、運作式的否決權。

8、公民控制式參與（citizen control）：地方政府、控制。

其中6-8三個層次可歸為「完全參與」的形式，此階段所有的參與行為皆由民眾主 導，民眾有權決定政策的規劃與結果，要求組織結構和程序的改變，以 便新團體能在政 府的政策中造成影響力。3-5三個層次可歸為「象徵式參與」，此階段民眾雖有機會參 與政策規劃過程，亦有機會表達意見，但卻不代表意見可被公部門接受，因此並無實際 的決策權。1、2兩個層次可歸為「無參與」的形式，此階段政府主導所有政策走向，僅 向民眾告知結果，即民眾並無實際的參與。

Arnstein在1977年對原來的參與階梯做了一次修正，將原來的八階簡併成六階，但 是對每一階層的運作方式有比較清楚的說明，依序為：

1、政府權力(government power)：不需要與民眾溝通的政府行動，包括使用調查、合法 和強迫性的行動等。

2、告知(information)：有如政令宣導般，政府說、人民聽，所使用的方式有公聽會、提 供新聞和其他資訊策略等。

3、諮詢1(consultation 1)：政府要求公民有限度的投入，但是沒有聽取民眾的意見；所 採取的方式為公聽會、形式上的會議和諮詢委員會、對於正式提案的要求有所反應。

4、諮詢2(consultation 2)：政府要求公民提供有意義的投入，且願意聽取民眾的意見；

通常公民參與的方式為：公民顧問委員會、非正式會議、持續對話、公聽會。

5、權力分享(power sharing)：由民眾和政府共同解決問題，其形式包括建立公民團體基

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金來僱用技術顧問和執行方案、公民監督和糾察、政府和公民團體共同召開會議。

6、公民權力(citizen power)：完全由公民自主、不需要與政府溝通的公民行動，包括公 民組織的義勇消防隊、公民調查、公民發展和執行方案。

最下層代表民眾的立場是被 動的，並沒有積極 參與的機會，但 越是高階的民眾參與，民眾與決策 者對話的機會越來越多，甚至成為 夥伴關係、成為決策的主導者。但 是民眾參與的最高層次─公民控 制就是最好的參與方式嗎？Bailey and Grossardt 在 94 年間曾以民眾 與運輸領域的公私部門、學者專家 為對象，透過網 路投票的方式，請

對方就過去參與運輸規劃過程的經驗中之民眾參與程度，以及理想中民眾參與應有的程 度，將 Arnstein 階梯的八個層次由低到高分別為一到八分給予適當級分，將結果取平均 後，前者有 3.8 分，後者為 6.2 分，即 兩者間有著2.5 級分的落差，並將之稱為「Arnstein gap」（圖 2-3）。從這樣的結果可以發現，民眾之所以參與並不期望獲得全然的授權、

目的也非掌握有決策權；民眾所期待的是平等的、受尊重的 參與地位，這也是成熟的公 民社會應該提供的條件。

三、民眾參與的意義與功能

當今的政策制定，政府已不再是唯一的角色，尤其面對異常複雜的科技政策或與民 眾切身利益相關的開發計畫，民眾的共識、支持、與配合往往是政策能否順利執行的關 鍵之一，公民參與成為當代民主與行政理論需要面對的核心問題（杜文伶，2007）。更 多的民眾參與可以防止代議政治體制中濫權的問題（Barber，1984），且認為民眾參與 可以協助公民性格的發展（Cunningham，1972），提升民眾公共判斷知能（Bohman，

1998； Dryzek，1990；Elster，1998），民眾參與對群眾而言是一個增強社區歸屬感的 過程，對公部門而言則是增強其決策的正當性（Pateman，1970）。

圖 2-3、Arnstein gap （Bailey and Grossardt，2006）

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在21世紀議程之中明白揭櫫的民眾參與綱要有如下的部分：

1、永續發展的基本前提之一是決策中廣泛的民眾參與，而新的參與方式已在具體的環 境與發展的課題中產生，包含了個人、群眾與人民組織參與環境影響評估，了解參 與對社會具有潛在影響的決策。他們應能夠得知中央政府對環境與發展的訊息 （Agenda 21，23.2）。

2、聯合國對各非政府組織接觸資訊與參與須平等對待（Agenda 21，23.3）。

3、在1996年前，地方政府應完成諮詢地方民眾的工作完成各地方的21世紀議程…

在1993年前，應以諮詢的方式達成各地方的合作…

在1994年前，應達成資訊與經驗的交換，以促進各地方的合作…地方政府須確保 青年及婦女在決策過程中的參與（Agenda 21，28.2）

21 世紀議程所闡釋的永續發展理念—在民眾參與的部分展示了如下的意義：

21 世紀議程所闡釋的永續發展理念—在民眾參與的部分展示了如下的意義：