初探石門水庫及其集水區整治計畫政府資訊公開推動歷程及現況發展

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(1)國立台灣師範大學環境教育研究所. 國立台灣師範大學環境教育研究所碩士論文. 碩士論文. 指導教授：汪靜明教授. 初探石門水庫及其集水區整治計畫政府資訊公開推動歷程及現況發展. 初探石門水庫及其集水區整治計畫政府資訊公開推動歷程及現況發展 A Prelimenary Study of Shihmen Reservoir and its Catchments Management Project Government Information Disclosure Development Progress and Situation. 研究生：陳雅萍. 陳雅萍撰中華民國九十九年二月. 中華民國九十九年二月 I.

(2) 初探石門水庫及其集水區整治計畫政府資訊公開推動歷程及現況發展摘要石門水庫及其集水區整治計畫政府資訊公開推動歷程，緣起於我國立法院業於 2006 年 1 月 13 日三讀通過《石門水庫及其集水區整治特別條例》，並於同年 1 月 27 日公告實施。本研究目的在於瞭解石門水庫及其集水區整治計畫政府資訊公開推動落實關鍵因素、歷程資源分析、參與者角色功能及觀點分析。研究者以 WHO-IDEA 方法思議建構研究架構，以參與的觀察者角度，進行石門水庫整治計畫資訊公開個案研究歷程相關資料蒐集。本研究藉由參與觀察、文件分析、內容分析及深度訪談等方式，以石門水庫及其集水區整治計畫資訊公開背景資訊(D)、運用策略與效益 (E)、資訊公開議題(I)為焦點內涵概念，進行石門水庫整治計畫資訊公開歷程現況研究評析(A)。本研究結果顯示，石門水庫及其集水區整治計畫政府資訊公開落實關鍵因素包含（1）《石門水庫及其集水區整治特別條例》中即有明文規定；（2）《石門水庫及其集水區整治計畫資訊公開要點》之訂定；（3）長期關注此議題之專家學者建立溝通平台，扮演溝通協調之角色，提供政策諮詢及專業建議等功能驅動政策落實；（4）政府單位決策者之裁示及廣納雅言，以及政府執行單位全力配合扮演資訊供給之角色；（5）民間團體參與型態之轉變。本研究以 WHO-IDEA 有組織地導向於環境教育目標之分析結果顯示，石門水庫及其集水區整治計畫政府資訊公開推動歷程及現況發展，在環境教育代表之內涵，包含（1）為我國集水區整治計畫首例將資訊公開納入政策體制內並施行；（2）資訊公開在石門水庫整治計畫的推動成果，藉由環境教育轉化，作為教育素材：（3）石門水庫整治計畫相關資訊專屬網站主動公開之落實，提升民眾環境覺知及知識；（4）政策資訊透明化，有助於參與者進行交流討論，培養環境技能；（5）資訊公開為平台管道，有助於民眾參與層次之轉變，從抗爭性參與轉為體制內參與，體現民眾參與精神。關鍵字：石門水庫、資訊公開、民眾參與 II.

(3) 誌謝「每回思，每回想，生生不息」，回顧來到台灣師範大學環教所的這段時間，汪靜明教授在學生論文寫作的過程上，給予學生在學習歷程上眾多助益。同時，在人生的歷程軌道上，研究者也歷經了重要的階段及轉折，開啟了不同的視窗。研究者高中階段擔任思辯社社長，這段時期的我學到了許多，除了專業論辯、資料剖析及演說表達外，學會如何領導群眾、經營社團及公關交際，及如何去整合多方領域思維內涵。一次巧合機運，擔任大型賽事-南方盃辯論賽示範賽第一屆學生代表選手，透過辯論與社會外界的激盪，讓我曉得，人外有人，千萬不可自滿得意於現有之狀況而淪為井底之蛙。大學階段曾擔任系學會會長，這個職務讓我再次提升，不同於高中時期社團領導，此時的我必須是針對整個系所的統籌分析處理，卸下系學會會長一職後，也轉而受邀投入學校學生會組織擔任幹部。這樣的求學際遇，在我進入台灣師範大學環境教育研究所後，也迸出不一樣的火花。我的指導教授汪靜明老師囑咐我可以保有我原有的論證思維，因為這對於我進行研究分析是有助益的。研究分析就如同一場辯論賽事的進行，辯論的精彩絕不只是逞口舌之快，而是言之有物、言之有理、言之有法，研究分析也是如此，得先思考，並將人事時地物情理法變納入研究考量，進而論述辯證。回顧在研究室的這段時間，帶給了我豐富的社會化學習，汪靜明教授曾對我說過：「做研究就跟人生一樣，需要許多經驗的累積，每一個不同的階段你的任務都不同，你不能總是想做自己，而是得扮演好你的角色。」這樣的一段話，有著很深的涵意，每段時期學生扮演著不同角色，從中學習各個角色的功能，累積經驗。「做中學」是學生踏進研究所階段的認知，然而，「做中覺，覺中學」則是汪老師對於我的叮嚀及啟發，學生猶記於心。本論文得以順利的完成，最為感謝者，當屬恩師汪靜明教授，對於學生無論是學業研究、日常生活，甚至生涯規劃都是用心指導，老師的細心斧正，對於研究關鍵問題的協助，研究方法 WHO-IDEA 的構思研發，更是使學生獲益匪淺，隆厚師恩，銘記於心。其中，老師的「靜思明語」也確實改變了學生的思維與視野。論文發展期間，感謝台灣師範大學環境教育研究所葉欣誠教授，提供學生研究觀念上的啟發；張子超教授、蔡慧敏副教授及王順美副教授，提供學生論文研究分析上建議， III.

(4) 高雄大學土木與環境工程學系連興隆副教授、甯蜀光副教授，持續給予學生鼓勵及研究方向之解惑。文稿初成，承蒙口試委員中華大學景觀建築學系陳有祺教授對於研究細節的指引、台北科技大學土木工程系暨土木與防災研究所林鎮洋教授文獻的提供及研究內容的指導，百忙之中惠賜許多寶貴建議，使本論文更臻完善，學生在此謹致上十二萬分的謝意。研究期間，研究者從參與的觀察者角色，多次見到指導教授與楊偉甫署長的交流互動，一個全新的政策要能夠被施行被落實，決策者必須有魄力且願意察納雅言，大小會議中便可看到汪教授對於資訊公開的堅持，以及楊偉甫署長多次於關鍵時刻支持肯定資訊公開制度。研究過程，感謝經濟部水利署楊偉甫署長，對於研究者參與會議進行研究側記給予認同及鼓勵；經濟部水利署保育事業組張延光組長詳盡的問卷；水利署水源經營組曾國柱科長給予研究者寶貴的意見；水利署水源經營組謝文元正工程司多次提供相關資訊，不厭其煩正面積極地回應研究者的相關諮詢；水利署工程事務組胡盟宗副工程司對於研究者給予支持打氣，並且提供許多研究上的建議；行政院農業委員會水土保持局傅桂霖副局長的撥空受訪及協助；北區水資源局保育課徐笑情課員的協助。除了政府單位的支持外，研究者亦感謝民間團體的全力配合，使得學生研究資訊更趨完整，其中，水患治理監督聯盟陳儒東石門小組召集人對於議題的關心及協助，提供本研究重要資訊；桃園縣環境保護協會盧敏惠執行長反應在地的聲音，配合研究問卷填寫；南港社區大學梁蔭民老師的受訪及問卷，提供研究者不同國家對於此議題之作法。論文的完成，特別感謝所有協助完成記錄的政府單位、專家學者、及民間團體，不吝提供給我詳盡的資訊與寶貴的時間，使得本論文研究記錄得以順利完成。在研究所求學階段，感謝汪靜明教授二十多年研究團隊中，錢念圭顧問提供研究者豐富的社會經驗；賴仟定、曾文齡、張勝凱助理顧問群在學習歷程中給予建議；黃克綸導演、周麗及陳冠榮工程師提供研究相關多媒體影音，讓研究者雖不在其時，卻能透過影片重回現場進行研究分析；同儕們曹家敏、郭怡欣、周海華、陳亞婷一路的互相扶持。最後，還是要感謝總是給予我支持及無限關愛的父母及弟弟，有你們的精神支持及鼓勵，才能讓我無後顧之憂的邁向學習旅程。陳雅萍. 謹誌 2010 年 2 月. 于台灣師範大學環境教育研究所 IV.

(5) 目次摘要........................................................ II 誌謝....................................................... III 目次......................................................... V 表次........................................................ VI 圖次....................................................... VII 第一章緒論 ................................................... 1 第一節第二節第三節第四節. 研究動機與背景 ................................................................................................ 1 研究目的與問題 ................................................................................................ 3 名詞界定 ............................................................................................................ 4 研究範疇與限制 ................................................................................................ 5. 第二章文獻探討 ............................................... 6 第一節第二節第三節第四節. 資訊公開制度 .................................................................................................... 6 環境資訊公開 .................................................................................................. 15 民眾參與 .......................................................................................................... 21 環境教育相關理論 .......................................................................................... 28. 第三章研究方法 .............................................. 33 第一節第二節第三節第四節第五節第五節第六節. WHO-IDEA 研究思議架構與流程 ................................................................ 34 個案研究法 ...................................................................................................... 38 內容分析法 ...................................................................................................... 45 參與觀察法 ...................................................................................................... 48 深度訪談法 ...................................................................................................... 48 深度訪談法 ...................................................................................................... 49 訪談及文件內容分析及效度檢核 .................................................................. 52. 第四章結果與分析 ............................................ 53 第一節第二節第三節. 石門水庫集水區整治計畫民眾參與關鍵會議資訊公開議題分析 .............. 53 石門水庫及其集水區整治計畫政府資訊公開推動歷程資源分析 .............. 65 石門水庫及其集水區整治計畫政府資訊公開現況發展關鍵參與者分析 .. 82. 第五章結論與建議 ............................................ 86 第一節研究結論 .......................................................................................................... 86 第二節研究建議 .......................................................................................................... 88. 參考文獻...................................................... 93 附錄.......................................................... 99 附錄一、石門水庫及其集水區整治計畫資訊公開機制研究相關文件一覽表 ........ 100 附錄二、石門水庫及其集水區集水區整治計畫聽證會會議記錄編目 .................... 102 附錄三、石門水庫及其集水區整治計畫公聽會會議記錄編目 ................................ 109 附錄四、石門水庫及其集水區整治計畫資訊公開推動歷程關鍵進展錄音稿 ........ 117 附錄五、初探石門水庫及其集水區整治計畫政府資訊公開研究訪談效度檢核表 118 附錄六、石門水庫及其集水區整治特別條例 ............................................................ 119 附錄七、石門水庫及其集水區整治計畫資訊公開要點 ............................................ 121 附錄八、政府資訊公開法 ............................................................................................ 124. V.

(6) 表次表 2-1. 資訊公開相關法規彙整表. 10. 表 2-2. 民眾參與定義一覽表. 21. 表 2-3. Arnstein 的公民參與之梯、公民與政府連結. 23. 表 3-1. 三角交叉矩陣表. 33. 表 3-2. 石門水庫及其集水區整治計畫政府資訊公開推動歷程及現況發. 36. 展 WHO-IDEA 示例表表 3-3. 個案研究之定義一覽表. 39. 表 3-4. 個案研究之特性一覽表. 42. 表 3-5. 個案研究的資料類型優劣比. 44. 表 3-6. 內容分析法運用之優缺點. 47. 表 3-7. 訪談對象一覽表. 49. 表 3-8. 石門水庫及其集水區整治計畫政府資訊公開研究訪談大綱. 51. 表 3-9. 研究文件資料整理工具面向一覽表. 52. 表 4-1. 石門水庫整治計畫歷次推動、工作及評鑑會議資訊公開討論. 55. 表 4-2. 石門水庫及其集水區之永續發展議題. 62. 表 4-3. 石門水庫資訊公開機制－網站主動公開資訊內容現況. 69. 表 4-4. 石門水庫資訊公開機制－民眾申請資訊公開現況. 72. 表 4-5. 石門水庫及其集水區整治計畫資訊公開要點修改意見彙整表. 78. 表 5-1. 石門水庫及其集水區整治計畫政府資訊公開推動歷程及現況. 89. 發展 WHO-IDEA 之結論與建議總表. VI.

(7) 圖次圖 2-1. 告知、諮詢、參與之定義圖. 22. 圖 2-2. 民眾參與階梯 ladder of participation 圖. 23. 圖 2-3. Arnstein gap 圖. 25. 圖 2-4. 環境教育平台在民眾參與方式之角色功能. 26. 圖 3-1. WHO-IDEA 思議方法建構之環境素養學習方程式-論證型. 34. 圖 3-2. 石門水庫及其集水區整治計畫政府資訊公開推動歷程及現況發. 37. 展研究架構與流程圖 3-3. 參與者分類圖. 48. 圖 3-4. 訪談內容及文件資料效度檢核及引用同意書. 52. 圖 4-1. 石門水庫及其集水區整治計畫政府資訊公開關鍵會議進展. 59. 圖 4-2. 石門水庫整治計畫聽證會焦點議題分析. 63. 圖 4-3. 石門水庫整治計畫公聽會焦點議題分析. 63. 圖 4-4. 石門水庫整治計畫公聽會焦點議題-制度層面. 64. 圖 4-5. 石門整治計畫政府資訊公開推動歷程圖. 65. 圖 4-6. 經濟部水利署易淹水地區水患治理專屬網站. 67. 圖 4-7. 石門水庫整治計畫主動公開-經濟部水利署. 67. 圖 4-8. 石門水庫整治計畫主動公開-各執行單位. 67. 圖 4-9. 石門水庫及其集水區整治計畫政府資訊公開現況調查. 68. 圖 4-10. 石門水庫及其集水區整治計畫政府資訊公開推動歷程關鍵進展. 73. VII.

(8) 第一章. 緒論. 第一節研究動機與背景八月下旬艾利颱風帶來豪雨，石門水庫原水濁度驟升，淨水場無法處理，桃園全縣一度大停水，南區中壢、平鎮等鄉鎮市停水更達十七天，受影響的人數近兩百萬。事件中，除了政府相關單位窘態畢露，石門水庫也顯得老大不堪。集水區、水庫、水資源、政策等議題，都是很值得我們深思探討的研究課題。 2009年7月底至8月初新聞媒體紛紛報導有關石門水庫面臨乾旱即將缺水之窘境，石門水庫管理中心主任邱忠川於2009年8月1日表示：「石門水庫下限水位是兩百二十公尺、蓄水量五千五百萬噸，嚴重下限水位是兩百一十公尺、蓄水量為兩千三百萬噸。目前石門水庫水位是二二四．三公尺、蓄水量七千三百萬噸，距離下限水位還有四．三公尺，以水庫三天下降一公尺水位的速度來計算，八月中旬會進入下限水位。」莫拉克颱風的來臨，限水危機宣告解除，但經濟部水利署2009年8月6日也表示颱風會帶來超過一千毫米的降雨量，遠超過石門水庫的容量，雨太多就必須立刻進行洩洪工程，為了怕到時水庫原水濁度太高，影響民生飲用水。2009年8月7日更讓原本擔心缺水的經濟部水利署放下抗旱心患，轉而擔心雨量過多可能會發生水災，水利署從抗旱變防洪。莫拉克風災的來襲，讓我們正視到氣候變遷造成的巨大影響外，更凸顯我們對於集水區環境議題的不安全感，颱風不來面臨的是乾旱缺水，颱風來了又怕解了缺水之苦，籌備的水資源卻又無法使用；颱風降雨驚人又得擔心水患，種種都影響的民眾的生計安全，但民眾卻束手無策，對於相關資訊一無所知。莫拉克風災對台灣帶來的衝擊讓我們體會一個完善優良的溝通平台管道有多麼重要，氣候變遷對環境帶來的劇變更是我們所難以想像的，事先溝通機制如果能完善，傷害勢必能夠減緩。隨著環境議題的受到重視，民眾開始關心自己身處的環境，以及其他各式各樣的環境問題。因此，對環境相關資訊的取得，特別是可能危害到身體健康的環境檢測資訊，或是環境資訊的公開程度，逐漸開始要求。近年政府許多重大工程計畫案，相對產生許多環境議題，政府在進行大型政策時，往往到了最後階段才公布公告施行，民眾無法參與，僅能從抗爭中表達自身權利，同時工程往往已對環境造成許多衝擊。 1.

(9) 人民有權利知道自身所在環境的狀況，以及應在環境決策中擁有參與的權利，都是環境權中的重要精神。而資訊公開是民眾參與環境事務的重要基礎，更有提升民眾環境意識的目的。不論是以人民有「知的權利」，行政公開化、透明化來強化政府的責任，或是在環境決策中，作為民眾參與時的理性對話基礎，都說明了資訊公開之重要性。民眾參與機制要能完善，資訊公開便是第一要素，資訊公開是民主發展的關鍵，民主與資訊社會的來臨，隨著人民民主意識的日漸覺醒，政府職能的擴增與社會的多元化，對於資訊公開的及時且完整形成強烈的訴求，民眾在參與公共政策、監督政府施政作為上，有賴大量且正確之資訊。政府資訊公開法已於2005年12月28日公布施行，為行政院推動之重要法案，提供人民在參與公共政策或監督政府時，可共享與公平利用政府資訊，這對人民知的權利是一大保障，也是台灣落實資訊自由精神的重要一步。一般政策計畫而言，對於資訊公開之要求僅以《政府資訊公開法》之規範為準則，《政府資訊公開法》之位階屬普通法，普通法意指在國家主權所及領域內，不分任何時期或地區，對於任何人及事項均可適用的法律。我國立法院業於2006年1月13日三讀通過《石門水庫及其集水區整治特別條例》，並於同年1月27日公告實施，在整治特別條例中第三條即明訂「各期實施計畫應充分資訊公開，並建立與在地居民、生態保育專家之協商機制，以確保相關建設不破壞生態環境。」並於2008年6月27日公告施行《石門水庫及其集水區整治計畫資訊公開要點》，要點歸屬於特別法，僅適用於特定時期或地區，或專對於特定人或事項適用的法律，其中，對同一事項普通法與特別法均有規定，而其規定的法律效果不相同時，應優先適用特別法。石門水庫及其集水區整治計畫（簡稱石門水庫整治計畫）針對資訊公開設置特別法，係指對於其他有關對於政府資訊之公開或限制，基於業務上或行政目的之需要或為保障人民之權益而另予特別之規定，為我國資訊公開之首例。. 2.

(10) 第二節研究目的與問題本研究旨在於瞭解瞭解石門水庫及其集水區整治計畫政府資訊公開之推動歷程及現況發展，石門水庫及其集水區整治計畫為我國目前唯一政策執行計畫中，首例將資訊公開明定涵括於整治計畫中，研究者以 WHO-IDEA 方法思議建構研究架構，藉由參與觀察、文件分析、內容分析及深度訪談等方式，以石門水庫及其集水區整治計畫資訊公開機制背景資訊(D)、運用策略與效益 (E)、資訊公開議題(I)為焦點內涵概念，進行石門水庫整治計畫資訊公開機制之歷程現況研究評析(A)，歸納整理石門水庫資訊公開機制之緣起背景、關鍵進展、歷程演變及現況等內涵。因此，本研究目的有下列三項： 1、檢視石門水庫及其集水區整治計畫之關鍵會議中提及有關資訊公開議題類型及民眾參與會議關心資訊公開之比例。 2、透過文件分析及深度訪談，初步瞭解石門水庫及其集水區整治計畫政府資訊公開推動歷程的背景、內容及關鍵進展。 3、探討石門水庫及其集水區整治計畫政府資訊公開現況發展中關鍵之參與者觀點。根據以上三項研究目的，本研究欲回應的研究問題有： 1、石門水庫及其集水區整治計畫關鍵會議中資訊公開議題類型有哪些？石門水庫聽證會及公聽會中資訊公開議題類型占有比例是多少？ 2、石門水庫及其集水區整治計畫政府資訊公開推動歷程及現況提供的資源公開類型及管道為何？ 3、石門水庫及其集水區整治計畫政府資訊公開現況發展中關鍵參與者觀點為何？. 3.

(11) 第三節名詞界定一、政府資訊公開制度中央和地方政府及其他辦理公共事務的機關，需依法因應國民的請求，或主動地將其保有的資訊向公眾公開的制度（行政院研究發展考核委員會，2003）。二、民眾參與泛指一般公眾或機構組織參與有關政府的一系列程序，此程序係對政府決策有研究興趣且受其影響之個人、組織機構參與者，而且其參與過程在未來政府機關或自治法人團體之決策中，需要某種程度之被諮商和納入考量。（Creighton， 1981）. 4.

(12) 第四節研究範疇與限制本研究以研究者實際參與「石門水庫及其集水區整治計畫」為基礎，在範疇界定上，焦點為石門水庫及其集水區政府資訊公開推動歷程，內容取材主要以石門水庫整治計畫官方會議（推動小組會議、工作小組會議、工作分組會議及評鑑小組會議等）為主，石門水庫資訊公開相關資訊（研討會、論壇、座談會等）為輔。本研究除文件資料分析外並搭配深度訪談，多種研究方法的交叉檢視，其共同焦點皆在於石門水庫資訊公開之現況及關鍵進展，透過研究還原瞭解石門水庫及其集水區整治計畫資訊公開機制推動歷程。一、研究者的限制：研究者參與研究時程是 2008 年 3 月開始，所以在此時間之前的石門水庫及其集水區整治計畫相關資訊，僅能依據受訪者訪談、研究團隊紀錄及分析相關文件資料之方式回溯進行研究。研究者在研究歷程中屬於質性觀察研究法中的參與觀察者，並藉由內容分析、深度訪談及三角檢核等研究方法，以修正研究限制。二、研究設計的限制：本研究為凝聚焦點，以探討石門水庫資訊公開機制歷程作為研究主軸，其他相關議題如「民眾參與機制」、「生態檢核機制」則不在本研究的主要研究範圍。三、研究結果的限制：本研究是以參與的觀察者身分來進行研究，並以環境教育的角度來看石門水庫資訊公開歷程之關鍵參與者及關鍵事件進展，對於石門水庫中所有的會議及參與者無法一一詳盡討論分析，因此，無法完整呈現石門水庫中所有資訊公開議題之觀點。. 5.

(13) 第二章. 文獻探討. 第一節資訊公開制度一、資訊公開法規之緣起人民接觸、使用政府資訊的權利（right of access to government information），向為民主法治國家所珍視。早在 1822 年，美國制憲先賢 James Madison 即已體認其重要性：「一個政府若未提供人民所需之資訊，或者未建立請求資訊之管道，則這樣的政府只不過是一場鬧劇或悲劇的前奏而已，甚至兩者兼是。知識永遠能駕馭無知，人民若真為自己的主人，即必須以知識所賦予之力量作為武裝。」即便於近兩百年後的今日， J. Madison 斯言仍值吾人深省。「資訊」對人民而言，可謂是生活基本條件。其雖無形無體，然人民若處於資訊缺乏的環境中，其生活勢必受到嚴重影響。唯有掌握「充分且正確」之資訊，始能針對其生活中重要事項作出正確判斷。然若政府藉由公權力掌控人民之資訊，進而限制人民的資訊自由，則勢將連帶影響、甚至限制人民生活中的各項決定自由以及各種活動自由。如同J. Madison 所言，基於「主權在民」，人民本是國家之主人，政府機關因行使公權力而掌握之所有資訊，人民本於「國家主權主體」之身分，本有權知悉所有與政府運作有關之資訊。總此，一套提供人民「資訊自由」的法制體系，可謂是民主法治國家的必備要件。資訊公開制度的源起，可以從「人民知的權利」切入，進而延伸到行政資訊公開制度的形成，也是一般所謂「陽光法案」或是「政府公開透明化」的民主發展脈絡。面對環境問題中不可或缺的要角，也自然受到行政資訊公開透明的約束。另一個面向則是「環境權」。「環境權」的意涵，最直接的是來自於1972 年《斯德哥爾摩人類環境宣言》的第一項原則，「人類有權在一種能夠過尊嚴和福利的生活環境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權利，並且負有保護和改善這一代和將來的世世代代的環境的莊嚴責任。」在環境意識逐步提升的同時，人民對於攸關個人生活品質，甚或是生存權利的環境決策，應有參與和決定的權利。因此，在政府的許多環境決策中，像是環境影響評估作業，都納入了民眾參與的制度設計，而有效參與的前決條件之一便是資訊的取得 6.

(14) 和理性的溝通，1992 年在里約熱內盧舉行的地球高峰會中，各國共同簽署的《里約環境與發展宣言》，其中的第十項原則便建議了各國應讓公民得以取得環境資訊和參與環境決策，以及司法及行政程序、補償救濟的必要性。二、資訊公開之憲法基礎我國憲法所列舉的人民自由權利中，並未提到「知的權利」，但並非指該項權利不受到憲法的保障，因為可從憲法第二十二條明白揭示：「凡人民之其他自由及權利，不妨害社會秩序及公共利益者，均受憲法之保障。」憲法以概括條款的方式保障人民的基本權利，以避免有遺漏之虞，且可保留彈性，隨時代之變遷，而擴大憲法所保障權利的內容，如環境權、免於恐懼的自由、人性尊嚴、良心自由等基本人權皆應受憲法的保障。另從憲法第十一條規定：「人民有言論、講學、著作及出版之自由。」此種表現意見的自由要獲得伸張，必以人民知的權利為前提，因為如果資訊來源受到阻礙，特別是政府資訊，則意見自由的內涵將有被掏空的可能。再從憲法第二條規定：「中華民國之主權屬於國民全體」之觀點來看，政府資訊均是利用國民繳納稅金所取得，是屬於一種「公共財」，人民當然有權利擁有，更何況政府資訊公開是人民正確行使參政權的必要條件，否則人民若因無知，其民意亦易遭扭曲或有偏頗（李震山，1989）。因此從憲法體系上來看，人民知的權利應受到尊重與保障。三、政府資訊公開法（一）緣起自1960 年代開始，「開放政府」（open government）之概念，漸受重視。無論是基於人民的知的權利（right to know），或者是基於國民主權原則下的政府對人民的說明義務（accountability），抑或是為「民主深化」，推動公正且具民主化的政府機關，政府資訊公開已逐漸成為舉世公認之現代民主國家下之法理原則，人民接近、使用政府資訊的權利，亦於「政府資訊公開法制」的建構而取得法源基礎。甚且，參與公共事務討論（public discussion）已被認定為現代公民之政治義務（political duty）之一，因此政府資訊的提供更為人民履行其公民義務的重要基礎。. 7.

(15) 政府資訊公開法之濫觴，始於1677年瑞典頒行之憲法中關於政府資訊公開之規定。美國於1966年制定資訊自由法（The Freedom of Information Act），成為世界各國借鏡參考之主要典範（法治斌，1993、2003）。我國於政府資訊公開法施行前，並無完善之政府資訊公開制度，主要來自於1999年2月3日公布並自2001年1月1日施行之行政程序法第 44條第3項規定，，其間的過渡時期，暫時以2000 年通過之「行政資訊公開辦法」為實施準據。同年更早通過的「地方制度法」第16 條中，也說明直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民之權利之一，為「對於地方政府資訊，有依法請求公開之權。」規範行政程序，主要在確保人民的權利不會受到政府隨意的侵害，以落實民主精神，而「知的權利」被視為人民權利其中之一項，更是人民得以確保自己其他權利未受侵害的起點（高英勛，2004）。行政院並於1999年5月11日將政府資訊公開法草案函送立法院審議，惟歷經立法院第4、5兩屆會期均未能完成立法。嗣於該院第6屆第2會期該法案終獲立法院三讀通過，於2005年12月6日三讀通過「政府資訊公開法」，並於同年月28日公布施行（總統華總一義字第 09400212561號），使我國政府資訊公開法制臻於完備。。資訊公開是我國民主轉型中重要法制進展，代表行政透明化以及人民知的權利的保障、增進人民對公共事務的了解以落實民主參與，以及資訊流通共享以促進個人利益或整體利益，對於環境資訊或環境議題，亦有其重大影響力。（二）資訊公開之目的我國政府資訊公開法第一章第1條即開宗明義說明其立法目的，「為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」並於第一章第2條說明其法律位階，屬於普通法。因該法為有關政府資訊公開保障之最低限度要求，其他有關政府資訊公開之法律，及應植基於此架構上，朝向更府何透明化，請求程序要健檢變化之方向調整。（三）適用範圍及主體依據政府資訊公開法第3條規定，政府資訊係指政府機關於職權範圍內做成或取 8.

(16) 得，而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息，其範圍相當廣泛。同法所稱政府機關，指中央、地方各級機關及其設立之實（試）驗、研究、文教、醫療及特種基金管理等機構，另外受政府機關委託行使公權力之個人、法人或團體，亦在適用之列。就此而言，我國對於政府資訊公開之要求係一種全面性開放的設計，相較於外國明文排除特定機關如國會、法院等之法力，我國對於人民知的權利保障較為廣泛。（四）資訊公開之型態政府資訊公開法規定兩種資訊公開的型態，一為政府主動公開資訊，另一為申請提供政府資訊（或稱「被動公開」），即為人民向政府請求提供資訊，經由多種方式，以增加民眾取得資訊之管道。政府資訊公開法中第二章第6條明定，「與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政府資訊，以主動公開為原則，並應適時為之。」被動公開部分，政府資訊公開法對於資訊提供之申請，採要式主義。申請提供政府資訊者，應填具申請書，載明申請人姓名、法定代理人等相關基本資料，申請之政府資訊內容要旨及件數、申請政府資訊之用途及申請日期等事項（第10條第1項）。（五）限制公開之事由政府資訊固然以公開為原則，惟公開範圍如涉及國家機密、公務執行或個人隱私等情式而不予限制公開，有失法益之衡平，因此政府資訊公開法第18條規定了9款應限制公開之事由。資訊內容若涉及特定個人、法人或團體之權益，基於利益衡量原則，第12 條並且規定給予相關人等表示意見之機會，以保障其權益。而所提供之資訊若含有限制公開之部份，機關應依分離原則處理，將不得公開之部份抽離，得公開之部分提供民眾使用。有關限制公開之是由如何權衡問題，影響人民知的權力甚鉅，在個案審查時尤應注意比例原則的運用，此外，倘其他法規存有增加政府資訊公開法所未有之限制的必要時，則應符合法律保留原則，以落實政府資訊公開法之目的。（六）機關之處理及救濟依政府資訊公開法第12條規定，機關受理人民申請提供資訊時，原則上應於15日內 9.

(17) 為准駁之決定。實務上遇有大量申請施各按時，機關得與申請人協商合理之處理期限，以兼顧行政效能及人民權益。在外國曾有大量資訊申請之個案，因申請人未特定申請範圍，且拒絕與政府協商合理處理期限，最後遭該國法院以惡意請求權濫用為由，判決申請人敗訴，頗值得關注。申請人對於政府機關所為之決定不服，得提起訴願或行政訴訟，而受理訴願機關及行政法院得進行秘密審哩，以保障必要維護之權益。三、我國環境資訊公開相關法規國家發展的腳步，已朝向政治民主化，為使政府各機關循公正、公開與民主的程序，確實達到「依法行政」的要求，以保障人民的權益，政府已陸續頒布「行政程序法」、「檔案法」、「國家機密保護法」、「電腦處理個人資料保護法」、「行政資訊公開辦法」及「政府資訊公開法」等法案如表2-1，加上我國已加入世貿組織，政府資訊透明化是WTO規則對成員政策環境的要求，目前有許多國家已制定政府資訊公開法，而「資訊公開」乃為政府的一切行政措施行為，除涉及國家安全或行政機密而須加以維護外，均須提供確切的資訊，供人民利用、抄錄或閱覽，使得人民有評論或參與政策的機會，所以落實政府資訊公開，以建構誠信政府已成為一種趨勢。表2-1、資訊公開相關法規彙整表法規名稱電腦處理個人資料保護法行政程序法. 檔案法行政資訊公開辦法國家機密保護法政府資訊公開法. 公佈時間施行時間. 立法目的. 為規範電腦處理個人資料，以避免人格權受侵害，促進個人資料之合理使用。 1999.2.3 2001.1.1 為使行政型遵循公正、公開與民主之程序，確保依法行政之原則，以保障人民權益，提高行政效能，增進人民對行政之依賴。 1999.12.15 2002.1.1 為健全政府機關檔案管理，促進檔案開放與運用，發揮檔案功能。 2001.2.21 2001.2.21 保障人民知的權利及促進行政程序之公開化與透明化。 2003.2.6 2003.10.1 為建立國家機密保護制度，確保國家安全及利益。 2005.12.28 2005.12.28 為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與。 1995.8.11. 1995.8.11. 資料來源：（陳宜和，2006）. 10.

(18) 環境資訊公開的制度發展，若從法規演變的觀點來看，則包含了三個部份的演進，分別為：（一）行政資訊公開制度，包含了行政程序法規、資訊公開法規等；（二）公害防治法規，包含了各範疇的污染防治或整治法規，如空氣污染防治法、水污染防治法等；（三）落實環境權之相關法規，包含了環境基本法、環境影響評估相關法規等。其中環境權相關法規和公害防治法規，雖然都在環境法規的大範疇之中，但基本的發展脈略和其後所反映的環境意涵並不盡然相同。（一）行政資訊公開制度為達行政程序之民主化與透明化，並滿足人民知的權利，以適時維護其權益，我國行政程序法於第一章總則第七節（第四十四條至第四十七條）中，亦明白列出行政資訊公開的相關規定。其中第四十四條第三項規定，有關行政機關資訊公開及其限制之法律，應於本法公布2 年內完成立法。鑑此行政院乃依授權命令於90 年2 月21 日與考試院會銜發布「行政資訊公開辦法」，以做為規範行政資訊之過渡性法規，俾促進行政程序之民主化與透明化，並滿足人民知的權利。在行政資訊公開制度方面，之前已有較完整的研究，如葉俊榮、許宗力（1996），高仁川（2000）等，對行政資訊公開制度的各國發展、法規和制度的建立、司法救濟途徑等，有完整的討論。依據高仁川（2000）論及現代行政中，資訊公開之必要性，提出： 1、充實行政之統制體系； 2、強化行政民主正當性； 3、解決縱割行政之弊端； 4、因應技術革新之需求。大致來說，即為強化監督減少弊端、強化民眾參與以及民眾知的需求及權利之範疇。其中所謂「行政統制」部份，乃由於現今分工愈來愈專業，許多專業技術性較高之法令，也都以行政機構所擬訂之版本為基準，因此行政活動僅依賴「依法行政」或議會 11.

(19) 之監督，已難以有效的拘束規範，因此有賴資訊公開減少弊端。相似的，當政府與民眾、行政部門與議會，或行政機構中主管與執行人員之間，若有資訊集中於一方，形成不對稱的情況，特別是於主管及執行人員之間，則極易形成弊端（劉昭博，1999）。而「縱割行政」部份，則指部會之間因組織分工及本位主義心態，易造成組織間喪失全方位之視野，如日本食用油混入多氯聯苯事件，農水省官員調查雞群暴斃時已應有所注意，但卻因食用油歸厚生省所管轄，因此而未處理此資訊，亦未向厚生省通報，而後爆發食品公害事件，即為此例。此與前述「行政統制」部份，皆是希望透過資訊公開來補強現存行政制度上的缺失不足。在「強化行政民主正當性」與「因應技術革新之需求」的部份，則為民眾權利的保障。近來的行政改革，共通點在於行政與民眾關係的變革。藉由公開民眾所共有的資訊，一方面經參加討論以形成合意，另方面使資訊收集途徑多樣化，可提高合理形成政策之可能性。而在現今數位科技與全球化的發展之下，對資訊的需求遠超過往昔，而政府常是主要資訊的擁有者，自應積極於滿足民眾知的需求。（二）公害防治法規自工業革命以來，工業生產對於人體健康和公共安全的影響，也逐步受到重視。進入20 世紀後，全球各地受到工業污染的公害事件頻傳，從1930 年起比利時的馬斯河谷烟霧事件開始，1952 年在英國倫敦造成四千多人死亡的酸霧事件；1950 及1960 年代，在日本連續發生的水俣病、四市日事件、米糠油事件及痛痛病等，使得各國開始加速訂定各類污染防治法規，初期以管末處理的態度進行規範，減少污染物排入環境之中，以期能改善污染公害的問題。由於是規範排放入環境的污染物質的數量或濃度，因此，對於這些污染排放和周遭環境品質的監測，便是十分重要的工作。在各式公害防治相關法規之中，多半有關於環境品質的監測規定，而監測的結果並需公告，如我國的水污染防治法第10 條、空氣污染防治法第13 條、土壤及地下水污染整治法第5 條及海洋污染防治法第9 條等的規定。而在施行細則中，更對測站的選定、監測項目及公布的內容、頻度有詳細的規範。此部份的規定，仍屬於人民知的權利的範疇，在環境監測項目上，因為污治可能直接危害人民健康，自有其必要性和優先性，時 12.

(20) 效上與可及性上亦需重視，如過去僅出現在環保署入口處的全省空氣品質即時狀況，現今已可透過網路查得一小時內資料。（三）落實環境權之相關法規環境權的概念，從前文所述傳統的實體權、共有權等自然權利的主張，由於在法律中之落實有其限制性，因而到後期發展則以強化對環境決策的參與權利等程序正義為主的考量（葉俊榮，1989）。環境權受到重視，並引入環境法律之中，以美國1969 年的國家環境政策法案（National Environmental Policy Act，後簡稱NEPA）為最重要的代表，其中包含了環境基本立法的重要性，以及環境影響評估制度的預防精神、公眾參與機制的納入等。並且將對國家在環境事務上應扮演之角色，加以確立及整合，以改善先前各環境相關之部門依據部門利益各行其事的狀況（鐘夢賢，1989）。同時，從1972 年聯合國人類環境會議開始，以及後續一連串之國際性環境保護會議中，永續發展的觀念逐步受到重視，在許多國家早期的經驗中，也發現過去多以「媒介」形式界定的污染防治法規有其限制之處，環境法也朝向整合性的趨勢。因此包括了環境計畫、直接管制工具、環境影響評估、間接管制工具（如經濟誘因、環境資訊提供等）、合作原則（如環境協定等）等的多面向考量，也都納入環境法規體系之中（楊健寧，2000）。許多國家便積極推動如環境基本法、環境影響評估等法規的制定。在環境基本法當中，有些國家便直接納入了環境資訊公開的相關條文。我國於2002 年11 月環境基本法立法通過，其中第十五條條文亦對建立環境資訊系統及資訊公開有所規定，然而根據其立法說明，該條文之主旨為「資料庫之建立」，且資訊範圍僅以環境現況為主，雖然說明資料庫建立的目的即為有效掌握環境狀況，並供查詢，隱含了資料公開的意旨在內，但對於環境權概念下的環境資訊公開，仍有些許的落差。在環境影響評估部份，一般而言，環境影響評估之主要精神，在強調環境影響之事前調查及預防，以預防的積極方式進行環境保護。然而，在其程序設計中，尚有一不可忽略之構想，即希望藉評估、審議等程序，讓事業單位、地方居民和各政府機關間進行溝通，尋找最適當之方案。因此民眾參與為環境影響評估設計之重點之一，相對應的如何讓民眾得到開發案件的相關訊息及內容，亦為其中的必要部份。 13.

(21) 我國的環境影響評估法於1994 年通過，其中對於環境影響評估的流程，亦參考美國等其他國家制度，構成目前二階段環評的架構。在第一階段環境影響評估部份，直接由開發單位提交「環境影響說明書」供環境影響評估委員會審查，如無需進行第二階段環評，僅需於實際開發前進行公開說明會。如進入第二階段環評，則需將環境影響說明書分送有關機關，並於開發場所附近陳列，不得少於30天，並於新聞紙刊載相關事項；揭示期滿後，舉行公開說明會。後續仍有民眾意見徵詢、現場勘察及公聽會等要求。在我國的環境影響評估程序中，第一階段的缺乏民眾參與，甚至資訊不公開，時常成為爭議的焦點。民眾不易或無法得知開發單位所提之環境影響說明內容，僅能於定案後接受結果，亦缺乏透過其他管道（如大眾媒體）表達意見供環評委員審查時參考的可能，因此一旦無法接受，被迫採取體制外的抗爭活動。實施以來，因未有如美國之行政程序法等法規配合，也使環評制度中的民眾參與不易發揮功能（朱斌妤、韓婷婷，2007）。因此，目前實行之環境影響評估制度，仍偏向科技專業決定，對於民眾參與環境決策之程序正義保障，仍屬有限。小結政府作為資訊最大掌有者，因此無論為了個人利益或公益之維護，民眾經常必須依賴政府提供相關資訊，在環境問題之領域中更是存在著特別高度的需求。環境問題之掌握具有高度科技關連性，若無政府在環境資訊之提供方面的協助，民眾即可能經常受環境污染所害於未知中，或雖知受環境污染所害卻無法得知加害者與加害途徑。在「政府資訊公開法」公布實施以前，或甚至該法的前身，「行政資訊公開辦法」公布實施以前，透過政府資訊公開之法制化，以保障人民自政府機關獲取資訊的權利之法律規定，除了檔案法係以體系性的方式被制定外，在其他領域亦非全然不存在。政府資訊公開制度就政府資訊公開之全面性而論，是否已完善？我國對於政府政策資訊公開多以「政府資訊公開之一般性規定」存在，依據政府資訊公開法第6條、第18條與第19條之規定，政府資訊公開法係以「原則公開例外限制」為其立法基本精神，換言之，行政機關於行使相關職權而適用政府資訊公開法時應本此基本精神，同時當政府資訊公開法或其他與資訊公開相關法規有文義不明確有待解釋之餘地時，亦應秉此精神進行法律解釋，方符合政府資訊公開法立法原則之本旨。 14.

(22) 第二節環境資訊公開環境資訊可區分為「環境現況」、「人類（活動）對環境的影響及可能影響」和「環境對人類的影響及可能影響」三種類型。而依據其資訊的產生分式，又可區分為直接量測環境狀態的「原生資料」，以及透過分析、詮釋的產生的「衍生資料」。而後兩種類型，人類與環境之間的相互影響的資訊，都屬於衍生資訊的範圍。一、環境資訊範圍之界定（一）環境基本法第十五條條文對於環境資訊範圍之界定：「第十五條各級政府對於轄區內之自然、社會及人文環境狀況，應予蒐集、調查及評估，建立環境資訊系統，並供查詢。前項環境資訊，應定期公開。」（二）Aarhus 公約聯合國歐洲經濟委員會推動下，1998 年於丹麥奧胡斯（Aarhus）由歐洲經濟委員會成員國所共同簽訂的「在環境問題上獲得信息、公眾參與決策和訴諸法律的公約」（Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters，後稱Aarhus 公約），其中第二條第三款對於環境資訊範圍之界定： 1、各種環境要素的狀況，諸如空氣和大氣層、水、土壤、土地、地形地貌和自然景觀、生物多樣性及其組成部份，包括基因改變的有機體，以及這些要素的相互作用； 2、正在影響或可能影響以上第1項範圍內環境要素的各種因素，諸如物質、能源、噪音和輻射，及包括行政措施、環境協定、政策、立法、計劃和方案在內的各種活動或措施，以及環境決策中所使用的成本效益分和其他經濟分析及假設； 3、正在或可能受環境要素狀況或通過這些要素受以上第2項所指因素、活動或措施影響的人類健康和安全狀況、人類生活條件、文化遺址和建築結構。（UNECE, 1998）. 15.

(23) （三）關於公眾取得環境資訊指令草案歐盟在為修正1990 年第313 號「自由取得環境資訊指令」，於2000年提出之「關於公眾取得環境資訊指令草案」（Proposal for a ‘Directive of the European Parliament and of the Council on Public Access to Environmental Information’）中，則認為環境資訊所包含的範圍有： 1、環境現況：空氣與大氣、水、土壤、土地、景觀、生物多樣性等品質現況； 2、影響因子：化學物品、能源、噪音、幅身及廢棄物等，並包含環境中影響人體健康或安全等因子； 3、排放入環境之物質； 4、會影響環境之各項政策、法律、計畫、活動或環境保護計畫； 5、前述計畫之成本效益及經濟分析； 6、人民健康與安全現況、生活品質、可能會影響1.環境現況或受其影響，或透過2到4 的影響而改變環境現況的文化遺址和建築。（EU，2000a）二、環境資訊公開的意義環境資訊公開制度，是民主制度發展，以及環境意識提升後，公民對政府環境行政和決策公開透明和積極參與的要求下，必然的產物之一。因此，環境資訊公開制度背後的最主要精神，便在於公開透明和積極參與。「資訊公開」乃為政府的一切行政措施行為，除涉及國家安全或行政機密而須加以維護外，均須提供確切的資訊，供人民利用、抄錄或閱覽，使得人民有評論或參與政策的機會，所以落實政府資訊公開，以建構誠信政府已成為一種趨勢（陳宜和，2006）。為達行政程序之民主化與透明化，並滿足人民知的權利，以適時維護其權益，我國行政程序法於第一章總則第七節（第四十四條至第四十七條）中，亦明白列出行政資訊公開的相關規定。環境資訊公開的意義何在？歐盟於1990 年6 月7 日通過之「自由取得環境資訊指令」（The Freedom of Access Information on the Environment, EUDirective 90/313/EEC）， 16.

(24) 之後於2000 年提出修正草案「關於公眾取得環境資訊指令草案」（Proposal for a ‘Directive of the European Parliament and of the Council onPublic Access to Environmental Information’）時，對於公眾取得環境資訊的必要性時，提出了下列觀點（EU, 2000a）： 1、提升公眾對環境事務的覺醒和興趣； 2、在環境決策中更有效率的公共參與； 3、被較完整告知的公眾可以對公部門對環境領域的責任，進行較有效率的控制。從上述幾點便可以看出，公開環境資訊，至少包含了促成環境覺醒、加強公眾參與和監督政府的三項作用。而Jeremy Rowan-Robinson 等對公眾取得環境資訊的研究中，更清楚的說明改善公眾取得環境資訊，包括了下面這五項功能（Jeremy Rowan-Robinson etal., 1996）： 1、增進公眾對政府和產業行為的信任（民眾覺醒）； 2、提供消費者選擇參考（綠色消費，個人責任）； 3、公眾關切可讓產業重視環境保護問題（企業責任）； 4、強化政府機構之環境責任（政府機構責任）； 5、決策過程中民眾參與的基礎。（公眾參與）其中環境覺醒和個人環境責任上，環境資訊公開化扮演了有如環境教育的角色。事實上兩者之間必然有所重疊，傳達正確的環境現況，讓民眾知道許多環境問題的嚴重和迫切性，本身便是環境教育中重要的一環。環境資訊公開在這個部份所提供的功能，是提供了正確的資訊基礎，以忠實反應環境現狀，除了可避免環境訴求流於情感衝動，也同時減少公眾對環境議題過度激化的可能質疑。反過來說，環境教育在此亦扮演了傳達環境資訊，加強公眾取得環境資訊，以使得環境資訊更為公開化的重要角色。而環境資訊公開的另外一項重點，則為資訊、行政程序和政府政策公開透明之後，所帶來的好處。當資訊愈公開，人民愈可以直接瞭解政府或企業的作為是否符合環境保護和生態保育的精神；相對的，當政府和企業在透明化的情況下進行決策，便必須將環境方面的因子納入考量。. 17.

(25) 資訊公開之理論，重視的多為民眾「應知」為哪些。如民眾應能得知具有較大決策權力之公務人員財產變化，以便加以監督，避免其貪污。然而，此類資訊並不一定為民眾所「想知」，多僅在該官員已普遍為公眾所知，且經新聞媒體報導後，此類資訊才為民眾所知。就環境資訊公開而言，「應知」之範疇，則可從環境資訊公開之功能來初步加以界定（高英勛，2004）： 1、環境覺醒：所需之資訊包含了環境現況、環境面臨之危機、環境中之危險因子、重大環境事件、綠色生活及綠色消費資訊等； 2、加強民眾參與：參與機會之訊息、所有與民眾直接相關的環境決策過程中之所有資訊，如環境影響評估過程中之資訊； 3、監督政府：政府政策，包含對環境之影響以及改善環境之政策、政策執行現況及績效、環保經費之使用、重大環境事件等。三、我國目前環境資訊制度執行現況長期以來，環保署針對環境資訊的提供，已有一定之基礎。在環境署尚未成立，仍為行政院衛生署環保局的時期，便於1982 年（民國71 年）開始編纂「環境保護年鑑」，至1997 年起，改為「環境白皮書」至今。環境白皮書包含了「環境政策與現況」、「環境保護策略與措施檢討」及「配合計畫進度與展望」，內容涵蓋了環保、生態、文化等多面向之資訊，並不侷限於環保署所主管之業務項目。此外，依據環保署統計室負責主計系統下的統計業務結果之「環境保護統計月報」、「環境保護統計年報」，以及之前曾發行之「中華民國台灣地區環境資訊」（1997 年之前）等，都是提供了環境現況資訊及環境保護工作執行概況之重要出版品。而在各項監測資訊的公告方面，除了依各法規及施行細則所規範之期限定期公告外，於空氣品質方面，建置了「空氣品質監測站網」，並可於網際網路上供民眾即時查詢各站之最新監測資料，更進一步針對沙塵暴、紫外線等可能影響民眾健康之環境事件或環境因子，進行監測及預報作業。在水域品質方面，則進行建置「全國水體水質監測資料庫」中，旨在推動各相關單位之監測資料交換，進一步可直接反映各水域水質狀況，供外界查詢。由於網際網路的便捷，各項監測資訊公告之即時性及可及性，皆已大幅提升，亦超越了 18.

(26) 各法令的基本要求。目前國內環境基礎資料的建置工作，以內政部推動以土地利用及地理資訊為主之「國土資訊系統」，以及環保署為整合各業務單位及地方縣市環保單位之資訊及提升資訊品質，以利環境管理及決制作業而建置之「環境資料庫」為最主要的計畫。兩者在資料匯整儲存上，皆以現行之電腦資料庫相關技術為基礎，並將可透過網際網路之存取瀏覽納入成為重要考量。國土資訊系統之主要目的，在於協助國土規劃，因此資料屬性以土地利用及其相關資訊為主，搭配地理資訊系統技術（Geographic Information System, GIS），包含了如基本圖（地圖）、地質、土壤、交通、公共管線、環境敏感地帶、消防、門牌地址、生態、自然資源等內容。地理資訊系統技術，其資料特性是與空間資料結合，將相關的屬性資料以覆疊的方式，以等值線、顏色或其他方式呈現於地圖上，作為分析、決策之基礎。如以人口密度與消防或交通資訊覆疊，便可作為人口成長是否過快，而形成消防資源或交通路網容量不足等問題之參考資訊。以地圖輔助之呈現方式較為直觀而一目了然，無論對於管理決策，或提供資訊給非專業背景者（如一般民眾），都有很大的助益。其中關於地質、環境敏感地帶、生態、自然資源等項目，也都包含於環境現況資訊之中，而其他各項資訊，亦可反映社會、經濟或人類活動現況，是進一步分析「人類活動對環境之影響」的重要基本資料。（於幼華等，2001）。現階段環境資料庫之重點工作以資訊之整合及品質提升為主軸，將環保署內過去各業務單位所蒐集、累積之監測資料、申報資料及研究計畫調查資料等進行整合，並提供各地方環保單位一資訊整合及交換之基礎。因此，目前民眾可於環境資料庫查詢所得之資料，仍為過去已公開之各項環境資訊，匯集而成一環境資訊入口網站，作為民眾查詢環境資訊之單一窗口，達到增加資訊可及性之效益。為了因應環境基本法第十五條，在環境資料庫計畫中，進一步納入了環境資訊管理及環境資訊公開相關法規制度之研擬，以期作為後續環境資訊蒐集、建置、管理及公開作業之基礎。其中建議之長期方向為建立「環境資訊法」，針對涉及面向甚廣的環境資訊管理及環境資訊公開之工作，加以規範。但由於立法效率之考量，則應以環境基本法為母法，先行擬定行政命令位階之「環境資訊管理辦法」，納入環境資訊管理、環境資訊公開等內容，主管機關便可依據此辦法，再制定環境資訊公開或其他相關工作要點， 19.

(27) 作為工作執行之授權依據。執行方式部份則於中央及地方之主管機關，成立環境資訊委員會，對於環境資訊及資訊公開範圍等，加以認定（高正忠等，2002）。. 小結隨著環境議題的受到重視，民眾開始關心自己身處的環境，以及其他各式各樣的環境問題。因此，對環境相關資訊的取得，或是環境資訊的公開程度，逐漸開始要求。在環境政策相關領域中，環境資訊之可及性有著一定程度的重要性。不論是以人民有「知的權利」，行政公開化、透明化來強化政府的責任，或是在環境決策中，如環境影響評估，作為公眾參與時的理性對話基礎，都說明了環境資訊的蒐集建立，以及環境資訊邁向公開化，是環境政策中，一項十分明確的發展方向。除了所謂「攤在陽光下」的行政資訊公開考量外，在環境權逐步受到重視的今天，環境資訊公開更有其獨特的緣起和意義。人民有權利知道自身所在環境的狀況，以及應在環境決策中擁有參與的權利，都是環境權中的重要精神。而環境資訊公開是公眾參與環境事務的重要基礎，更有提升民眾環境意識的目的。同時，環境資訊的內容更有別於其他的行政資訊。環境資訊常包含了複雜的科學分析和高度的專業性，使得一般行政資訊公開所重視的行政文書之「原始資料」公開，會因一般民眾的難以解讀而有所不足，因此如何詮釋、如何傳遞訊息，也都是環境資訊公開制度所必須要關注的部份。環境資訊公開的積極性功能，具有環境意識之意涵。資訊公開制度最重要的一點，在於「能碰觸到原始資料」（reach to raw material）。環境教育是積極的想要促成對環境友善的行為（教育部，1994），資訊公開制度，就是透過環境現況以及人類活動對環境影響的展現，促使大家做出「正確的抉擇」。. 20.

(28) 第三節民眾參與一、民眾參與的定義民眾參與（ citizen participation ）一詞源於古典民主理論中的政治參與（ political participation ），同樣是指個人或組織參與政府的公共事務，但在性質上有所不同。政治參與意指任何自發性的行動，企圖影響政府的決策及執行（Kweit，1987）。所謂「民眾參與」（或稱公眾參與、公民參與，public participation，citizen participation、公眾介入、人民介入，public involvement，citizen involvement），指有計劃地使公眾能參與決策的一套程序，並通過雙向或多向溝通以避免或解決爭議，不同於「公共關係」的溝通是透過雙方滿意的方式來達到影響意見的行動計劃（黃光輝，2004）。表 2-2、民眾參與定義一覽表作者（年代）. 名詞. 定義. Skeffington （1969）. Citizen Participation. 與政策者公同分享擔當政策與提案的形成角色，並且在決策者與被規劃者. Arnstein （1969）. Citizen Participation. 民眾參與是民眾權力之一，藉著民眾的參與，可使得目前被排除在政治、. Glass （1979） Creighton （1981）. Citizen Participation Public Participation. 民眾參與是提供一機會，可供民眾參與政府的決策規劃過程。. Smith （1984）. Citizen Participation. 除了投票選舉外，‘任何相關的民眾（個人或團體）所採取以影響決策、計. Henning& Mangun （1989） Hill （1989）丘昌泰（1995） Renn （1995）. Citizen Participation. 決策過程中能夠提供機會與鼓勵民眾表達自己見解。。. Citizen Participation 民眾參與. 在決策過程中民眾的參與。. Public involvement. 是一個提供意見交換的論壇，目的在於集合政府、民眾、權益關係人、利. 間，隱含了雙方合作與互相教育的實質意義。經濟過程外，沒有權力的民眾在未來能有計畫地被納入考量之中。. 泛指一般公眾或機構組織參與有關政府的一系列程序，此程序係對政府決策有研究興趣且受其影響之個人、組織機構參與者，而且其參與過程在未來政府機關或自治法人團體之決策中，需要某種程度之被諮商和納入考量。畫或政策的行動。. 民眾參與是民眾自發性的參政行為，參與政治的目地是影響公共政策決定。. 益團體或業者等，針對某個特殊問題或決策進行溝通。在環境管理層次上，需要各層面的階層與團體投入，以達到效果。. 吳英明（1998）. 公民參與. 民眾參與是政府相關決策機構在規劃、制定與執行政策過程中，相關民間團體透過市民意識表達參與某公共事務的行動，同時也透過各種手段與方法，適切的表達其主張與需求，而影響公共政策過程或公共事務決策。. （本研究整理，2009） 21.

(29) 二、民眾參與的機制公眾參與（Renn et al. 1995）是一個提供意見交換的論壇，目的在於集合政府、民眾、權益關係人、利益團體或業者等，針對某個特殊問題或決策進行溝通。在環境管理層次上，公眾參與（Public involvement）需要各層面的階層與團體（stakeholder）投入，以達到公眾參與的效果。依據美國環境政策法，公眾參與包含環境科學智識教育、規劃程序投入、蒐集及分析資訊以及最終報告批判及建議。參與技術包含面談、電子郵件、展覽、工作坊、社區會議、小組會議及公聽會達成。在參與時機上，以事前參與（early-involvement）及事後參與（post-involvement）兩種方式為主，事前參與利用由下而上之方式，藉由參與環境改造計畫的科學家、規劃者、管理者及社區居民共同參與，以隨時修正計畫，俾以建構環境整體管理及規劃復育。一般而言，民眾參與可區分為兩種不同類型，分別是對於涉及個人利害關係之行政決定的參與；及賦予民眾參與無關個人利害關係之具體行政程序之權利。依法律之精神原則，只要行政決定會侵害到人民的權利，理論上，都應該讓人民有參與行政決定的權利，無需特別強調。民眾參與使得各種主張有適當的管道可以表達，並且有機會藉由政府來落實。藉由民眾參與，行政決定可以叫全盤性的考量所有有關的利益與主張，透過溝通討論協調所作之決定，較主管機關單獨所做之決定適宜洽當。在討論「參與」時，首先必須對「告知」、「諮詢」、「參與」這三個詞作進一步定義（OECD，2001），方能進行後續的討論，如圖 2-1，： 1、告知：政府主動將資訊發佈或告知民眾，如政府的專屬網站。 2、諮詢：政府邀集民眾提出意見，政府對民眾提出回應，如公聽會、聽證會。 3、主動參與：民眾主動參與決策；在政策的決策過程中，仍應由政府負責，如協商會。. 圖 2-1、告知、諮詢、參與之定義（OECD，2001） 22.

(30) 民眾參與的討論之所以有意義，乃在於不同權益關係人意見之多元性，透過理性溝通的過程來取得「多贏」的共識。其實使用權益關係人一詞也有助於進一步去思考誰會受開發案所影響，誰控制了資訊、技術和資金，誰獲益蒙害，於是遂有「階梯」的概念來說明不同權益關係人的影響力（Wilcox，1994）。所謂階梯係. 圖 2-2、民眾參與階梯ladder of participation （Arnstein，1969）. 指美國都市計畫學者Arnstein在1969年所提出的「民眾參與階梯（ladder of participation）」概念，，依公共決策時公民所能夠發揮影響力的程度，將公民參與的方式由最少參與到完全主導，共分為八個層次：這個參與之梯包括精英操控、觀念矯正、資訊告知、公共諮詢、安撫勸慰、夥伴關係、權力授予、公民控制等八階，前三階的民眾參與，起於操控終於告知，民眾不能實質參與決策，但是卻有資訊公開與公關的效果，民眾從得知資訊當中，可參與政府的運作，表2-3。表2-3：Arnstein 的公民參與之梯、公民與政府連結 Sherry Arnstein公民參與之梯精英操控(Manipulation) 觀念矯正(Therapy) 資訊告知(Informing) 公共諮詢(Consultation) 安撫勸慰(Placation) 夥伴關係(Partnership) 權力授予(Delegation of Power) 公民控制(Citizen Control). OECD民眾與政府連結資訊(information) 政府製造與傳遞資訊給公民，包括主動提供與公民要求，是一種單向的關係。諮商(consultation) 公民對政府施政有提供意見以及回饋意見的管道，這是一種雙向的關係。積極參與(Active Participation) 公民積極參與政策議程設定與政策對話，但是最終決定的責任仍在政府，這是一種雙向的夥伴關係。. (資料來源：陳敦源等，2004). 23.

(31) 八個層次又以三種參與形式展現，形成所謂的階梯關係（圖2-2）： 1、操縱式參與（manipulation）：如公民諮詢會議。 2、補救式參與（therapy）：當作是教育過程的團體集會。 3、公告式參與（informing）：公開宣佈、地區會議。 4、諮詢式參與（consultation）：公民調查、地區會議。 5、安撫式參與（placation）：公民顧問協議會的合作程序。 6、夥伴式合作參與（partnership）：地區組織、利益團體政治。 7、代表權式參與（delegated power）：方案的功能控制、運作式的否決權。 8、公民控制式參與（citizen control）：地方政府、控制。其中6-8三個層次可歸為「完全參與」的形式，此階段所有的參與行為皆由民眾主導，民眾有權決定政策的規劃與結果，要求組織結構和程序的改變，以便新團體能在政府的政策中造成影響力。3-5三個層次可歸為「象徵式參與」，此階段民眾雖有機會參與政策規劃過程，亦有機會表達意見，但卻不代表意見可被公部門接受，因此並無實際的決策權。1、2兩個層次可歸為「無參與」的形式，此階段政府主導所有政策走向，僅向民眾告知結果，即民眾並無實際的參與。 Arnstein在1977年對原來的參與階梯做了一次修正，將原來的八階簡併成六階，但是對每一階層的運作方式有比較清楚的說明，依序為： 1、政府權力(government power)：不需要與民眾溝通的政府行動，包括使用調查、合法和強迫性的行動等。 2、告知(information)：有如政令宣導般，政府說、人民聽，所使用的方式有公聽會、提供新聞和其他資訊策略等。 3、諮詢1(consultation 1)：政府要求公民有限度的投入，但是沒有聽取民眾的意見；所採取的方式為公聽會、形式上的會議和諮詢委員會、對於正式提案的要求有所反應。 4、諮詢2(consultation 2)：政府要求公民提供有意義的投入，且願意聽取民眾的意見；通常公民參與的方式為：公民顧問委員會、非正式會議、持續對話、公聽會。 5、權力分享(power sharing)：由民眾和政府共同解決問題，其形式包括建立公民團體基 24.

(32) 金來僱用技術顧問和執行方案、公民監督和糾察、政府和公民團體共同召開會議。 6、公民權力(citizen power)：完全由公民自主、不需要與政府溝通的公民行動，包括公民組織的義勇消防隊、公民調查、公民發展和執行方案。最下層代表民眾的立場是被動的，並沒有積極參與的機會，但越是高階的民眾參與，民眾與決策者對話的機會越來越多，甚至成為夥伴關係、成為決策的主導者。但是民眾參與的最高層次─公民控制就是最好的參與方式嗎？Bailey and Grossardt 在 94 年間曾以民眾與運輸領域的公私部門、學者專家. 圖 2-3、Arnstein gap （Bailey and Grossardt，2006）. 為對象，透過網路投票的方式，請對方就過去參與運輸規劃過程的經驗中之民眾參與程度，以及理想中民眾參與應有的程度，將 Arnstein 階梯的八個層次由低到高分別為一到八分給予適當級分，將結果取平均後，前者有 3.8 分，後者為 6.2 分，即兩者間有著2.5 級分的落差，並將之稱為「Arnstein gap」（圖 2-3）。從這樣的結果可以發現，民眾之所以參與並不期望獲得全然的授權、目的也非掌握有決策權；民眾所期待的是平等的、受尊重的參與地位，這也是成熟的公民社會應該提供的條件。三、民眾參與的意義與功能當今的政策制定，政府已不再是唯一的角色，尤其面對異常複雜的科技政策或與民眾切身利益相關的開發計畫，民眾的共識、支持、與配合往往是政策能否順利執行的關鍵之一，公民參與成為當代民主與行政理論需要面對的核心問題（杜文伶，2007）。更多的民眾參與可以防止代議政治體制中濫權的問題（Barber，1984），且認為民眾參與可以協助公民性格的發展（Cunningham，1972），提升民眾公共判斷知能（Bohman， 1998； Dryzek，1990；Elster，1998），民眾參與對群眾而言是一個增強社區歸屬感的過程，對公部門而言則是增強其決策的正當性（Pateman，1970）。 25.

(33) 在21世紀議程之中明白揭櫫的民眾參與綱要有如下的部分： 1、永續發展的基本前提之一是決策中廣泛的民眾參與，而新的參與方式已在具體的環境與發展的課題中產生，包含了個人、群眾與人民組織參與環境影響評估，了解參與對社會具有潛在影響的決策。他們應能夠得知中央政府對環境與發展的訊息（Agenda 21，23.2）。 2、聯合國對各非政府組織接觸資訊與參與須平等對待（Agenda 21，23.3）。 3、在1996年前，地方政府應完成諮詢地方民眾的工作完成各地方的21世紀議程… 在1993年前，應以諮詢的方式達成各地方的合作… 在1994年前，應達成資訊與經驗的交換，以促進各地方的合作…地方政府須確保青年及婦女在決策過程中的參與（Agenda 21，28.2） 21 世紀議程所闡釋的永續發展理念—在民眾參與的部分展示了如下的意義： 1、民眾參與在決策中的關鍵角色 2、非政府組織的參與 3、地方政府是永續發展重心，地方政策與人民應共同發展出地方的 21 世紀議程 4、經由地方決策，公私合作以及民眾參與形成共識 Halvorsen（2003）更指出，高品質的參與須在有限的時間內精心規劃議程，提供舒適的空間，讓廣泛多元的聲音可以面對面的有效討論，促進互動與學習的機會，她進一步強調，高品質的參與是審慎思辨的，是一個開放而彼此尊重，周密說理而追求共善的討論過程，. 圖 2-4、環境教育平台在民眾參與方式之角色功能（汪靜明，2008）. 藉由仔細聆聽與承認不同觀. 26.

(34) 點的價值，建立對多元意見的包容與了解，而這樣的參與將促進公共決策的效率與正當性。汪靜明教授（2008）指出環境教育平台的參與模式上（圖 2-4），政府對於環境相關之政策制定，擁有主控權，民眾難有參與之機會，對於環境議題停留於無參與階段；亦或政府透過媒體和專家學者宣導政令，民眾成為被動告知和接受相關資訊宣導之象徵性參與角色。在環境議題協商或環境行動的過程中，若兩者間溝通產生斷裂和鴻溝，則演變成民眾與政府的對立質詢和抗爭的抵制性參與。民眾參與、資訊公開和環境正義已是台灣公民社會的基本概念，環境教育平台做為政府機關和民間團體之間的橋樑，眾參與的認知與態度，是可以從消極性的參與提昇至監督性、諮詢性、授權性與制度性等參與資訊公開提供相當重要的溝通管道。. 小結很多環境議題並不全然是學術和科技的問題，在地居民所累積的豐富經驗，常常更為切中問題的核心，及民眾本身的需要；政府單位和專家學者的專業建議是必要的，然而對於民眾的意見和建議也不應完全否決或屏除。民眾參與有各種不同的模式，可大別為消極被動的告知和積極主動的參與。目前有很多的環境議題和決策，都是由官方設定目標和完成規劃，再向民眾說明，民眾溝通協調的功能並無法呈現。民眾參與的模式，應該是從議題的提出及目標的設定，民眾就該積極地參與，主動提供各種經驗和意見，經由充分的討論和溝通，形成共識後，再交由負責的政府單位或民間機構進行基礎調查，提出綜合分析報告，爾後在規劃和決策的階段，應以民眾的需要和生態的考量為主，而整個過程的監督則更應讓民眾能夠參與。民眾參與的認知與態度，是可以從消極性的參與提昇至監督性、諮詢性、授權性與制度性等參與。民眾參與政府政策有助於政策之完善，民眾參與的認知與態度，更可以從原本消極性的參與（抵制、抗爭的型態）提昇至制度內之參與。民眾之參與監督政府之作為，更可以提供政策另一思考層面，避免以偏概全。. 27.