永續發展觀點下現行都設制度執行的困境

整體來看，高雄市近年來因都市發展轉型帶來了一些永續都市設計與規劃 制度設立發展的新契機。這種發展趨勢經提供新的都市設計系統發展與都市計畫 制度連結的新契機。然而從永續發展觀點的角度而言，這種契機亦需要結合高雄 市既有的地理地形歷史發展所形成的特性來結合，以提出符合各生活分區自明性 的都市設計制度。但以現行都市計劃與三大都會區的都市設計管制內容來看，大 多還是侷限在主要計畫與細部計畫管制內容之中，缺乏對於都市設計到底導引城 市空間使用者到何種新的生活方式與願景的媒介，進而成為少數都市計劃與都市 設計精英想像操弄的遊戲。

在 2008 年全國都計建管會議中雖然針對都市設計制度提出新的作法，但若 從問題根本上來看，光是從現行制度上去加以改善管制的內容是不足的（如下 圖），其主要問題如下：

圖 3- 24 2008 全國都計建管會議成果概念圖

一、都市設計制度與實質都市環境轉變的落差 都市設計角色轉化的落差

「工業化轉型」是目前高雄市主要的變遷過程，尤其在台灣三大 都會區中更被突顯出來，而當原有工業重鎮的角色開始模糊時，有污 染性的工業移往郊區、傳統產業的出走、舊市區的沒落、房地產的衰 頹、城市商機與生活的衰退等因素紛紛出現，但原有的都市設計制度 卻無法逐漸從配合都市計劃的供給導向角色逐漸轉變為環境品質的新 制度，提供新的生活品質與願景的建構，造成都市設計管制的項目逐 漸與都市發展需求產生角色的落差。

過於依賴都市計畫土地使用利益為主的都市設計制度

自高雄市實施都市設計制度以來，一直是作為都市計劃的工具之 一，其中以土地開發利益作為基準，土地資源利用最大化為目標；但 隨著都市化與全球化的發展趨勢，以往土地利用最大化的都市設計原 則已不敷現代化都市發展需求，取而代之的是以提升生活品質為基 準，土地永續使用最適化為原則的新世紀都市設計規劃模式，但由於 過於強調土地開發的市場價值，再加上都市設計法令位階上的不合理 層級，促使都市設計成為提升都市計劃土地使用分區價值的附加工具。

二、制度太過簡化，導致計畫願景未被重視

對於目前台灣各地區所實施之都市設計管制的法令位階來看，台 灣的都市設計管制內容主要還是落實在「土地使用分區管制規則」與

「都市設計管制規範」上，在現行的管制規範中，建築物相關管制、

人行動線、環境影響說明、管理維護計畫與獎勵條例，主要環繞單一 基地之考量，而土地使用、交通運輸及開放空間仍以土地使用分區之 觀點實行，造成都市設計管制仍受到傳統土地使用分區架構之牽制，

而無法處理細緻的實質空間。

基於目前台灣對於都市設計並無實質法令的規範，再加上必須以

「主要計畫」及「細部計畫」的管制內容作為基礎，因此造成都市設 計成為以美化市容，管制有關建築物設計、開放空間設計、交通系統 設計及廣告招牌、街道家具之景觀設計等範疇的狹義性都市設計管 制，造成現今都市設計管制規範的內容便是建立在建管法令與都市設 計法令之中，缺乏與整體環境景觀系統與生活氛圍的連結與共構，其 主要法規體系之因果關係如下：

圖 3- 25 現行建管與都市設計法規體系與操作流程

圖 3- 26 現行主要計畫法規體系因果關係圖

以目前都市計劃相關法令體系來看，主要計畫所關切之內容大部 份還是以人類生存與滿足其欲望為首要目的，因此在計畫內容的考量 因子選擇上則是以「人口數」及「事業發展類型」但由於城市發展並 不只是依靠人為環境的發展即可維持，而是必須要將環境品質與其承 載能力納入，所以「審議制度」與「法令規範」的衍生便成了城市空 間無限開發行為合理化的依據，最後導致主要計畫逐漸喪失「資源有 效管理」及「最適化」的功能。

另一方面，都市設計在法律層級上是屬於「地方政府施行細則」，

都市設計管制範圍界定則以主要計畫與細部計畫為主，但主要計畫以 計畫評估與功能配置為主，細部計畫則以土地使用分區管制為主，但 都市設計並不只是功能與分區管制而已，還要加上景觀美感與設計的 整體性。

主要計畫中所考量之 因素還是以維持人類 生存及滿足慾望為主 要目的，缺乏環境整 體之考量

「人口數」及「事業 發展類型」成為實施 主要計畫內容的唯一 標的

「審議制度」與「法 令規範」成了無限開 發行為合理化的依據

主要計畫逐漸喪失

「資源有效管理」及

「最適化」的功能

在高雄市政府自行制定的都市設計最終成果在審議時：「永續發 展、城市景觀美化、創造公共利益」大多是主要的審議主題。但在高 雄市現行所實施都市設計審議地區中，雖然多以願景式目標為原則，

以確保環境生態永續發展及提昇都市環境品質，但在整合執行時卻缺 乏創新的規範項目，依然只是針對土地使用與建築管理作約束。

再加上都市設計內容缺乏公、私部門的配套與意見交換，缺乏創 新思維的引進。導致城市自明性、舒適性可能受到忽略，生態環境保 護亦淪為口號，而在實際落實成果時：「市場價格、建管限制過關、創 造最大私人利益」成為主要的實施要素。

圖 3- 27 都市設計內容與實際落實成果之關係

三、相關資源缺乏整合與創新

從現行高雄市都市設計內容的現況可知，目前最常被規範的內容 為「開放空間綠化設計」、「土地使用性質管制」、「汽車出入口管制」、

「臨計畫道路前院退縮」與「公共設施」等相關項目，在實際操作下，

則轉換成政策因素、成本考量、市場價值、建物自明性等問題產生，

而在「環境影響檢討」與「環境管理維護機制」上並沒有受到重視。

再加上由於既有的政府部門資源分立，但都市設計所管轄之範圍 卻往往橫跨建築、管理、環境生態、經濟發展、都市計畫、政治等領 域，而現有的都市設計權責卻大多集中在建管單位與都市計畫主管機 關之中，導致相關資源無法整合，甚至是進一步加以創新提出最適宜 的都市設計機制。

四、管制內容缺乏城市自明性與在地特色

現行都市設計之管制方式理論尚可區分為：土地使用分區管制與 都市設計管制。內容上，都市設計管制規範偏重在土地使用與建築相 關管制內容上，使得城市整體空間塑造、生態環境與都市活動等重要 規劃元素，在都市設計中經常因為制度而被忽視。而目前高雄市對於

「土地使用分區管制規則」主要以建蔽率、容積率、前後院深度、側

院開口最小平均寬度、最小建築基地、鄰棟間隔、綜合設計鼓勵與允 許使用項目等項目為主。然而這類的管制內容卻缺乏對基地環境條件 之考量，使得都市空間缺乏變化，對都市風格更是缺乏願景與未來生 活想像的建立。

五、市場導向與永續發展的衝突

對於目前台灣所實施都市設計的三大都會區來說，基本上都是屬 於以外來移民為主的發展型態，也因此造就了三大都會區在都市品質 控管是建立在以下兩大層面上的現象：一個是產業發展所導致城鄉移 民進來所帶來的「真實性居住」需求，另一個面向是民國 70 年開始房 地產炒作所帶來的「想像性需求」，這股想像性需求也引動著政府都市 發展與計畫單位不斷開放土地的開發。

對於一個邁向永續發展的城市來說，人口與土地開發量的上揚也 間接地代表了生活品質的提升，但高雄市長期以來的土地開發卻只是 在土地利益上炒作，缺乏生活品質的追求，進而造成市場導向的都市 治理工具與城市永續發展的兩大衝突：

公共設施的品質低落甚至不足

根據都市計畫法規定，每一人民享有公園綠地面積應為 10 平方公 尺，但對於目前高雄市都市發展的現象來看，此項法令的規範其實並 沒有真正落實到台灣各個都市發展實質的考量之中，進而造成都市設 計後續管制內容上的限制。

城市空間資源與財務的不永續

長期以來，台灣的都市容積管制大多因獎勵、移轉、都市更新等 政策的推行，導致城市空間資源被少數的利益關係人所壟斷或是炒 作，造成都市容積與實質性需求的落差，促使台灣的城市空間資源與 財務系統出現問題，進而導致都市設計無法真正落實至都市計劃與都 市空間品質管制之中，反而成為都市擴張的工具，更加速惡化了城市 財務系統與生活品質的不永續。

高雄市當前市民生活核心價值與品質標準的變動，從歷史的角度來看，主要 被兩種力量邏輯所支配。第一種力量，乃與高雄市在台灣經濟與歷史發展過程中 被設定擔負台灣工業化生產的責任有著密切的關連。在這種工業化的發展脈絡 下，生活核心價值與品質標準的要求，皆是以最低標準為依據。第二是過去都市 計畫的目的在於有效率的提供都市發展所需要的土地，土地的供給在於支應都市

高雄市當前市民生活核心價值與品質標準的變動，從歷史的角度來看，主要 被兩種力量邏輯所支配。第一種力量，乃與高雄市在台灣經濟與歷史發展過程中 被設定擔負台灣工業化生產的責任有著密切的關連。在這種工業化的發展脈絡 下，生活核心價值與品質標準的要求，皆是以最低標準為依據。第二是過去都市 計畫的目的在於有效率的提供都市發展所需要的土地，土地的供給在於支應都市