現行制度與都市發展的衝突

內之會議，從而其決議不具有憲法、行政法上之效力，但其畢竟屬於一種政黨間 的承諾，誠信畢竟仍然是政黨（甚至個人）所必須信守者，更何況國發會之結論 具有一定的合理性。就實際影響效果而言，若中央一意孤行而大幅集權，則將引 起縣市政府與中央之間的合作困難，並且對國家之進一步發展（指成為亞太營運 之六大中心、國際化、自由化、高科技化、打造城鄉風貌等等國家之重要的施政 構想），恐怕也將因為地方政府積弱不振而無法完成；換言之，適度授予權利予 縣市，係當今行政合理性的一個當為命題，任意違反將有不利國家社會之發展。

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因此在這種情況之下，除了台北市因具備擁有充裕的自主財源條件外，其 他縣市包括高雄市在內的都市發展戰略位置仍舊必須遵從中央政府從國家整體 考量的決定，進而造成在地城市發展的困境；另一方面，由於高雄市政府的主控 權是由地方民選所決定（市長選舉），而這些主政者往往有自己一套對於在地空 間發展的遠景與戰略佈局，因此當來自於地方發展壓力與中央國家需求兩股力量 衝突時，則高雄市都市發展策略將隨著兩股力量的拉扯而陷入了法令與在地發展 願景窒礙難行的地步。

二、建築、都市計畫與土地管理三者法令架構與主管機關角色的矛盾 以高雄市來說，由於在日據時期已逐步建置了許多相關的都市特性與經濟 建設的調查，但由於當時國民政府匆促來台，並未針對高雄市城市特性有進一步 有效認知，因此在高雄市的都市計劃法令制度基本上還是以延用日據時期所制訂 之融合都市計劃、土地重劃與建築管理相關規範為主要的依據。

除此之外，對於高雄市來說，在發展初期還是以建築群落加上週遭的生產 用地作為主要的發展結構，再加上早期農業社會開始對於「土地權屬與利益的劃 分」有了明確的規範（陳明竺，2005），因此城市中的建築空間便出現了建築線、

建築高度與外觀的管制，到了城市發展後期，由於快速的都市化，人口與產業經 濟活動大量向城市集中，都市內部的資源（包含土地、公共設施與水電等）出現 供需失衡與資源分配不均的衝突，而這些衝突的產生便間接地促使以管制建築空 間與外貌的建築管制法規和以限制土地使用權利與機能分區的都市計劃的出現

（如建蔽率與容積率的產生）；到了近期為因應永續發展的需求，高雄市開始跟 隨中央政府的政策，開始實施綠建築管制規範，針對能源消耗、土地保水等功能 性制訂一連串的指標系統。

30 資料來源：台灣大學政治學系暨研究所黃錦堂教授教學網

圖 3- 18 高雄市都市發展制度的工具

因此，在上述的法令發展結構之下，再加上高雄市近年來因快速發展所產 生之多元機能與多元生活型態，既有的單一土地管理單位早已無法因應當前高雄 市多層次的空間發展需求，所以高雄市政府又將都市發展單位從原有的工務局體 系跳脫出來，單獨成立都市發展局來統管地政、都市計劃與都市設計等業務；但 由於高雄市長期還是以工務建設單位作為城市景觀與空間品質改造的執行單 位，因此造成都發局與工務局在城市發展策略執行的角色上有了相互牽制的現 象，再加上目前地政單位對於市有土地的處理上仍舊是以市場經濟價值與土地開 發效益平衡作為主要的考量依據，因此造成高雄市整體城市發展景觀形塑上及都 市設計制度的發展調整上面臨了相互牽制、各自為政的尷尬局面，進而使開發商 在實施開發計畫的同時只願意遵循各局處最低標準的要求，導致高雄市的都市發 展願景缺乏整體區域生活系統、生態景觀保育系統以及經濟生產系統的全盤考 量。

三、從都市設計之實質涵義與定義探究現行制度與建管法令的衝突

都市計畫法雖與建築法擁有各自不同的體系，但二者關係密切不言可喻，

建築法第三條也特別規定︰建築法原則上僅於實施都市計畫及區域計畫之地區 施行。二者最大的不同在於建築法管制的是「點」，而都市計畫法管制的是「面」

（陳慶辰，2000）。亦即建築法係管理一個建築物自出生到死亡的點（建築物與 建築行為）；都市計畫法則是管理平面國土的有效利用、強度的分配，是整個面 的問題。點與面二者的關係在於：點的使用必須配合面的合理管制。因此許多建 築之許可必須先視其在都市計畫法的管制下是否容許建築？又若許可建築行 為，是屬何種強度之建築？這基本上涉及到都市計畫中的「土地使用分區管制制 度」，特別是「建蔽率」與「容積率」的規範。

因此對於建築管制與都市計畫法令內容來說，基本上都沒有對於環境品質 與資源使用行為做出明確的條文結合，而在現今強調生活品質與環境永續發展的 潮流下，便衍生出像「都市設計管制條例」的地方法源，但因為各地區的地方條 件與機能特性有所差異，因此產生了建築管制法令、都市計劃（主要計畫與細部 計畫內容）和都市設計管制條例的相互衝突與箝制。

圖 3- 19 高雄市現行都市設計制度困境

除此之外，在審議制度中，大致上還是在業主通過建管、都市計畫與相關 法令審議後才將近幾完成的規劃設計方案提交都市設計委員會審議，導致後置的 都市設計階段與前置的建築規劃階段有所落差，造成都市設計制度的最終成果有 所落差。

圖 3- 20 現行建築管制法規體系因果關係圖

由上述的發展歷程來看，高雄市現行的都設制度與法令位階是建構在建築 管理、都市計畫與土地使用三者合一為基礎的法律架構上，但因建築、土地管理 與都市計畫三者之間過於重視自身利益的因素，導致都市設計制度與建管法令相 互衝突，甚至是重複管制的現象，因此若要擬定高雄市永續城市都市設計策略則 不僅要提出其改善方案，更重要的是考量如何加強與現行法令制度重整與融合。

缺乏與上位計畫的配 合，降低其法令規範的 成效

上下計畫內容的隔閡，

導致都設與建管審議由 夥伴關係轉為業務關係

市場機制的驅使，促使 建管單位及相關法令不 合理的建築行為妥協

城市環境與景觀品質 全面下降