沙崙海水浴場空間議題的政治結構因素

影響海水浴場發展的，除了週遭環境變遷造成的空間競爭之外，法規的訂定 或修改、計畫目標的不同、政策推行的方向這些結構性的因素的改變，也會影響 它的空間競爭力。若不考慮海水浴場現今的關閉狀況，海水浴場從開始營業到現 在也有 30 年以上。在這段期間，任何的政策或法條出現或修訂，都可能對沙崙 海水浴場的發展帶來幫助或限制。本節將討論的，就是這樣的政治結構性因素，

對沙崙海水浴場的影響。

一、法令規章

為了保障國民安全並使國家能夠有運行的依據及標準，政府會訂定許多法令 規章。以結構化理論而言，法律的制定將會使人民的行為受到限制，但也同樣給 予人民可遵從的行為依據。下列將提出幾個與海水浴場發展有關的法令條文，並 說明其對海水浴場的影響。

（一）公共造產獎助及管理辦法

公共造產屬於地方自治事業的一種，其目的在鼓勵各縣（市）、鄉（鎮、

市）利用地方環境資源，配合地方人力、物力、財力，因地因時制宜，從事 各項經濟生產事業。藉以創造地方財富，進而達自立自足之境地，並將其所 得收益，用以發展地方建設（內政部民政司，民 101）。

鎮公所能以機關團體的身分，申請經營沙崙海水浴場，便是依據此條文。

基於該法令的規範，淡水鎮公所經營沙崙海水浴場時，管理營運方式便須符 合該法令。然而因為公共造產的主要目的是增加地方財源，所以當沙崙浴場 的收入下降，甚至出現虧損的狀態時，便不符合公所申請該地作為公共造產 的目的。也因為浴場無法為鎮庫創造收入，鎮公所便想撤銷該地的公共造產 經營權，因為繼續經營下去並不符合公共造產增加地方財源的目的。

（二）臺灣省警備總司令部佈告戒字第壹號[台灣省戒嚴令]

民國 76 年 7 月以前，台灣地區的海岸線受到台灣省戒嚴令第二條的限 制：海岸地區除了基隆、高雄、馬公三港口可在警備總司令部監護下開放之 外，其餘地區一律封鎖，禁止出入。由於海岸地區屬於軍事管制區，一般民 眾不能任意前往。當時的民眾若想前往海岸地區，只能選擇政府公告的海水 浴場，其餘海岸地帶民眾皆無法靠近。因此，沙崙海水浴場在戒嚴時期的優

勢，便是擁有其他地方無法提供的海岸地區。這樣的優勢，使得沙崙海水浴 場在民國 65 年開放後，為淡水地區的觀光發展貢獻良多。

民國 76 年解嚴之後，海水浴場的海岸地區優勢，便不復存在。由於解 嚴後海岸地區不再受到軍事管制，人民可前往任一海岸從事遊憩活動。再加 上台灣地區四面環海，海岸地區廣闊，有眾多區域可提供類似海水浴場的機 能。而且前往非海水浴場的海岸地區，不需繳交門票費用，在遊憩成本的考 量之下，民眾便可能減少到海水浴場遊玩的次數。此外，以前海岸地區受到 管制，人們是被禁止前往的。在心理抗拒¹⁸的前提下，反而有可能提高遊客 前往海水浴場遊玩的意願。對於沙崙海水浴場來說，戒嚴時期的海岸管制，

對於它的發展反倒是有助益的。

（三）地面水體分類及水質標準

海水浴場每年開放前都必須經過水質檢驗，其水質必須符合〈地面水體 分類及水質標準〉中提及的甲類海域地面水體。因此海水浴場要開放，就必 須符合該法條規定的水質標準。該標準於民國 74 年發布，在民國 82 年及民 國 87 年皆有修正，而沙崙海水浴場因為水質不合標準無法重新開放的年份 是在民國 89 年。由於浴場停止開放的年份和法令修正的年份極為靠近，不 禁讓人聯想到浴場的水質不合問題，是否與民國 87 年的法令修正有關：若 該年度的修正將水質檢驗標準提高，就可能導致海水浴場在民國 89 年無法 通過檢驗標準。若是如此，在水質不變的前提下，此法規的變動便成為影響 海水浴場開放的重要原因。

由於海水浴場在民國 89 年未通過檢驗標準的項目，是水中的重金屬銅 含量，因此研究者比對民國 82 年和民國 87 年條文修訂中有關重金屬銅含量 的部份。比對後發現，民國 87 年的條文將原本銅含量最大值 0.02(毫克/公 升)修改為 0.03(毫克/公升)。也就是說，民國 87 年的條文修訂，事實上是放 寬了水質檢驗的標準。若海水浴場的自然條件不變，這個法令的修正，就不 會對海水浴場造成限制。而民國 89 年的海水浴場，在法令變得較寬鬆的前 提下，仍無法通過水質檢驗，便代表當時海水浴場的水質狀況已不若從前良 好。所以，在法令規範的限制之下，海水浴場就無法重新開放營運。

18 心理抗拒（psychological reactance），當一個人的自由行為受到威脅時，他會處於一種動機喚

（四）國有財產法

沙崙海水浴場的土地所有權人之一是國有財產局，依據國有財產法第四 十六條規定：邊際及海岸地可闢為觀光或作海水浴場等事業用者，得提供利 用辦理放租。因此要順利營運海水浴場，必須依法向國有財產局申租土地。

海水浴場營運之初，國有財產局是以無償的方式將土地借給鎮公所使用

（“沙崙浴場設備老舊回生乏力 公所積極更新明年要你好看”，民 82）。

雖然國有財產局於民國 85 年開始向淡水鎮公所催繳租金，但是鎮公所其實 從海水浴場開放的民國 65 年到民國 88 年關閉的這段期間，從來沒有繳交過 租金（淡水鎮鎮民代表會，民 91）。雖然無從得知為何國有財產局於民國 85 年一改之前的態度，不願再以無償撥用的方式借用海水浴場的土地，並 追討之前的租金。依國有財產法規定，國有財產局有要求公所給付租金的法 律正當性。依據民法第 126 條¹⁹看來，國有財產局極有可能是在民國 85 年 發現，沙崙海水浴場內的國有土地，並沒有依照國有財產法繳納租金，因此 行文向淡水鎮公所追討。又因為追討年限最多為五年，因此只能追討 85 年 及前 5 年的租金。也是因為這樣，追討租金的年期才會和〈國有非公用海岸 土地放租作業程序〉中，觀光及浴場用地租期以4 年一租的條文有所出入。

而原來以無償方式使用海水浴場土地的鎮公所，也才會從民國 85 年開始，

對浴場的租金問題頗為困擾。

（五）水域遊憩活動管理辦法

目前適用於沙崙海水浴場遊憩活動的相關法條，是民國 93 年公告的水 域遊憩活動管理辦法。依據該法條的規定，目前淡水地區的水域活動是由台 北縣政府管理。海水浴場水域部分於民國 97 公告為免費沙灘，遊客可自行 前往；民國 99 年再度公告，該處應以游泳以外之水域遊憩活動為限（台北 縣政府，民 99）。在此法令的限制之下，沙崙海水浴場的未來發展，便無法 走向浴場一途，應改為其他非游泳類的水上遊憩活動，或是變更為與水域活 動無關的遊憩類型。

二、計畫目標的矛盾或衝突

同樣是海水浴場，位於不同的計畫區內，就會因為計畫目標的不同而有不同 的定位及發展。位於淡水都市計劃內的沙崙海水浴場，和位於北海岸風景特定區 的白沙灣及金山海水浴場，雖然屬於相同遊憩性質，但因為處於不同的計畫區，

19 民法第 126 條：利息、紅利、租金、贍養費、退職金及其他一年或不及一年之定期給付債權，

目前的發展現況也就不同。

妍，民88）。而閒置後的建築物傾斜、浴場內放置大批鐵架問題，是由國有財產

22 日）。

從淡水地區近年來政策規劃來看，可以知道它的發展方向並不是以浴場為主 的海岸發展，而是以古蹟、藝術文化的河岸觀光。這樣的政策推行方向，對於面 臨台灣海峽的沙崙海水浴場來說，不僅沒有發展類型上的優勢，也沒有發展區位 上的優勢。不符合政策發展方向的海水浴場，在政策推行過程中就不會受到重視。

當淡水地區的其他觀光景點因為政策的推行而興起時，伴隨著報章雜誌的曝光率，

也吸引了遊客的注意。隨著遊客的目光焦點轉移，在此同時逐漸式微的海水浴場，

便不會受到特別的關注。因此，在海水浴場撤銷公共造產，轉由縣政府統籌規劃 之後，便配合著近年淡水的觀光發展政策，將其改為文創園區來使用。不過同樣 處於淡水藝遊網的計畫內，漁人碼頭的發展進度和沙崙的文創園區並沒有同步。

漁人碼頭的觀光旅館 BOT 案，目前已完工並開始營運；然而同樣位於該計畫內 的沙崙海水浴場，仍保持著與民國 88 年關閉時的相同狀態。

小結：

法令規章的部份，戒嚴時期禁止人民任意前往海岸地區的法令，給了沙崙海 水浴場發展上的優勢。然而其他的法規，卻也讓沙崙海水浴場面臨了許多困境：

水質不符標準、沒有依法繳納租金、水域遊憩活動管理辦法禁止在該地游泳等，

都阻礙了海水浴場的發展。這樣的結構限制，使得海水浴場的發展受到了很大的 困境。雖然在這樣的限制之下，還是有可以因應方式：若將海水浴場轉型為非游 泳類型的水域活動，便不會受到水質及水域遊戲活動管理辦法的制約；又或者將 當地改為公共設施，沒有收取費用的事宜，便不用給付租金給國有財產局。法令 的限制可以透過改變海水浴場的發展模式得到解決，但是積欠國有財產局的金額 是既定事實，轉型後是否能為鎮庫增加收入，達到公共造產的目的也無法確定。

都阻礙了海水浴場的發展。這樣的結構限制，使得海水浴場的發展受到了很大的 困境。雖然在這樣的限制之下，還是有可以因應方式：若將海水浴場轉型為非游 泳類型的水域活動，便不會受到水質及水域遊戲活動管理辦法的制約；又或者將 當地改為公共設施，沒有收取費用的事宜，便不用給付租金給國有財產局。法令 的限制可以透過改變海水浴場的發展模式得到解決，但是積欠國有財產局的金額 是既定事實，轉型後是否能為鎮庫增加收入，達到公共造產的目的也無法確定。