第三章 近視治理多重軸線的家庭轉向
第二節 治理績效的檢討與轉型：邁向親職教養的官方解釋與治理網絡
眼科學者注意到了低年齡層的視力風險，親職論述觸及視聽娛樂方面的管控，
這些作為如何影響 1990 年代後的視力保健政策呢？本節將回到制定視力保健政 策的形成歷程，探討親職教養如何在近視治理的流行病解釋、介入策略與網絡中 佔有越來越重要的位置。本節的三個部份，我將依序分別探討：（1）1990 年代中 後期，視力保健的績效不良如何引發專業團體的危機意識；（2）1999 年到 2003 的五年計劃新添了哪些新特徵，讓我們觀察到升學主義逐漸結合了家庭親職的說 法；（3）2004 年以後，專業團體與官僚又如何檢討五年計畫的績效，又政策制定 團隊為何更加側重家庭親職引導的成分。
一、眼科專業與行政官僚的爭執：建構｢近視王國｣的集體焦慮
本節將討論五年計畫訂立的歷史機緣，這個事件之所以可能，除了前述許多 長期推進的計畫與趨勢外，也包括眼科醫學會對主管機關的不滿與督促。換句話 說，在近視治理的體制中，專家與政府的合作並不總是和諧，我們必須注意到其 中的鬥爭。在 1990 年代中後期，眼科醫學會強烈地抗議政府單位的疏忽與怠惰。
在眼科專業的批評以及介入下，｢近視王國｣的焦慮逐漸由媒體版面走入政策計畫，
變成實際可以操作與介入的實作方案。
首先，通過前述五年一度的全國性學生視力調查計畫，官員發現視力不良率 與高度近視的比例仍持續惡化，部分媒體因此稱台灣為｢近視王國｣。｢教育部最 新統計結果顯示，教育部自民國 69 年以來推動的各種學生視力保健措施，全告 失敗，台灣『近視王國』的地位，愈來愈難撼動。｣（聯合晚報 1995）同樣地，
當時教育部體育司的司長簡耀輝，以及稍後主持 1999 年視力保健計劃的專門委 員吳仁宇，也都警覺到視力保健績效不良的事實（聯合報 1995b）。他們判斷的 根據，是全國性視力調查陸續發表的研究成果。比對調查結果，學者與官員發現 國小一年級的近視盛行率由 1986 年的 3%上升到 12.8%，國小六年級也從不足三 成到 55.8%；高中三年級增長的幅度較少，但也從 76.3%增加到 84.1%，增長幅度 接近一成（詳細數據請參考下圖）。事實上，1999 年的計劃也大方承認保健績效 不佳：｢台灣已經成為『近視王國』，近視盛行率高居世界第一，故將近視比率降 低是視力保健工作最重要的目標。｣（教育部體育司 1999）
表格 八：1986、1990 與 1995 年度的近視盛行率。
當時採用的定義是｢大於等於｣250 度。改繪自｢近視歷年流行病學調查成果」（衛福部國民健康署
2016）。
因此，緊接著斜弱視篩檢的建制化，眼科醫學會更加積極地要求、檢討既有 的視力保健計劃。前述的斜弱視與視力保健的工作，需要有系統地監管幼稚園及 國小兒童。眼科醫學會希望教育部可以配合設立校內的專責衛生單位，以便主管 相關事務。然而，當時教育部只回應｢所提建議已錄供本部研參｣。因此，眼科醫 學會相當激烈地回應，嚴厲地指控教育部｢並無全力推動｣，並發函給主管醫事的 衛生署：
希望教育部對學童視力保健儘速提出詳細計畫及負責單位，否則本會不排除 召開記者招待會，邀請貴署及教育部相關人員參與，並把教育部從不關心學 童視力保健之事實公諸於世。（中華民國眼科醫學會 1992: 8）
眼科醫師以公文表達強烈不滿，教育部則回應：受限於急速都市化、科技發 展與社會價值等因素，政府沒有辦法有效改善學生近視問題。衛生署保健處雖然 召開視力保健業務的檢討會議，但當時沒有教育部與教育機構的人員出席。當時 的眼科醫學會長陳德照，更在行政院長夫人推動的｢正視活動－－請父母重視幼 兒斜弱視｣記者說明會上，大肆抨擊教育部的怠惰。陳德照認為過去的視力保健 工作雖然受到衛生署支持，但仍受到教育單位阻礙：校長及老師負擔增加，上級 教育單位卻沒有提供好處。即便後來靠林隆光等人在各大醫學中心設立視力保健 中心，｢但教育單位仍然配合不良，目前教育部之學校衛生保健由體育司掌管，
本人認為非常不妥當｣。甚至，部分教育局的公函還會要求學校保健員，在發現 有視力問題的學童時，可以｢就近到眼鏡公司檢查｣，這讓陳德照尤其憤怒：眼科 醫師的人數在這二十年來大大增加，大可以直接指定到眼科診所檢查。眼科醫學 會因此強烈要求政府，必須設立專門的主管機構（中華民國眼科醫學會 1999）。 在上述的一系列呼籲下，行政院副院長終於在 1999 年 2 月指示教育部與衛 生署研擬「加強學童視力保健五年計畫」，並於同年 8 月下旬完成計劃的核定本。
根據受訪的前體育司司長吳仁宇，在公家機關內，凡是農曆年前後由院長或副院 長下達的指示，｢必有大事｣：當時的行政院副院長劉兆玄，本身也苦於高度近視；
在 1999 年年初，也有眼科醫師私下向劉兆玄陳情：該醫師說自己近年來治療了 大量視網膜剝離、青光眼等高度近視的併發症，案子多得看不完，希望副院長可 以將心比心。相對於這種個人歸因的解釋，本文傾向探問一項政策之所以能推行 的｢可能性條件｣。我們並不否定特定官員在決策網絡中起的作用，然而一項政策 的構成成分、相關人士與技術、問題化的框架等等，都不是單一個人可以在短時 間內直接左右的。這些構成要素只能從相對長時段的歷史過程中探詢。因此，本 文著力的部分，是討論各個長期發展的軸線如何在特定的事件促發下，向同個方 向匯合，整合成同一個政策。
二、第二波長程計畫的開始：｢加強學生視力保健計畫｣
1999 年的加強學童視力保健五年計劃，是 1980 年的首批計畫以後，睽違近 二十年的大型長程計畫。升學主義的問題框架仍然繼續存在，但家庭親職佔有的 比重卻越來越高。首先，就視力保健網絡來說，1999 年的計劃在一般的衛生教育 研習之外，進一步開辦｢學童視力保健種子教師研習會｣：相較於以往大醫院的視 力保健特別門診，種子醫師的制度更明確地動員基層開業眼科的資源，而不是單 純依靠公立大醫院體系的人力。這項計畫旨在克服衛教實作上的反彈、以及管轄 權上相對於眼鏡商業的弱勢，並在計畫終了前訓練了大約 350 位眼科醫師。有些 人認為過去林隆光等人的團隊｢全省走透透｣太過辛苦，｢應該要培訓基層診所的 眼科醫師，每個人負責附近社區學童的視力｣（田翠玲整理 2001）。林隆光也認 為視力保健由於缺乏法定傳染病的地位，因此無法強制執行，只能靠宣導與衛生 教育。｢所以若學校方面或家長不重視，我們也莫可奈何｣（田翠玲整理 2001）。 視力保健的種子醫師需要經由眼科醫學會與衛生署共同培訓，培訓後可以取得研
習認證。這麼一來，種子醫師擔任幼教人員與家長志工的研習講師，甚至將研習 認證張貼在診所中，相關的視力保健活動也必須優先聘請通過培訓的眼科醫師
（中華民國眼科醫學會 2001）。畢竟，學校的護理師業務眾多，視力保健不過是 其中之一。如果有專門的且充足的種子教師協助宣導，原則上可以促進既有政策 的推動。眼科醫學會和教育部保有種子教師的名單，他們是視力保健工作的重要 勞動力。
種子醫師的制度與既有的衛教宣導網絡互相配合，嘗試更有機地串聯教師、
醫師、家長與學童，以各項文本建立更明確的處理分工。一方面，視力保健運用 各項衛生教育文本，串聯幼兒教育從業人員、國小教師與校長、家長與兒童、醫 院與診所。這些文本仍須要有相應能力的教育人員或家長，因此衛生教育知識的 部分由師資培育計畫、教師研習和各縣市家庭教育服務中心協辦。36另一方面，
兒童方面開始了所謂｢護眼護照｣的制度，登記當事人的視力狀況，特約醫院或診 所也會提供驗光配鏡上的優惠，該醫院或診所也能得到相應的政府補助。師長方 面的考評用的文本，也有助於各級教育單位相互監督，並監管家庭中的用眼行為、
甚至整體的教養方式。
其次，在介入手段上，｢望遠凝視｣眼睛體操也正式得到政府與教育機關的承 認，以便配合原有的照明設備和課桌椅的改良計畫（詳下節）：眼科學界研發出 集體操作、程序固定的身體技術，視力保健並不完全依賴教育改革。37政府要求 在每堂課下課前五分鐘，每位學童都要強制做眼球運動，由眼科醫師指導學童學 習「愛眼操」。但實際上，大多由學校衛生組長來帶領。對視力保健來說，最理 想的情況莫過於：｢小朋友越做越熟悉，回家還教兄弟姊，連爸媽也一起學，學 過的人都感覺好有興趣，並融入運動健身體操中｣（聯合報 2000e）。這項體操有
36 如衛生局請林隆光為百餘名幼教老師上課，指導如何使用立體感檢查。打倒惡視力 幼教老 師動起來（聯合報 2001d）。
37 不過也出現幾則唱反調的讀者投書，例如一位嘉義市的小兒診所院長認為：「就一位家長、
許多變形，有的版本比較簡便，只需要｢能利用下課時間到校園中向遠處『六公 尺以外』的目標物，如：樹梢、建築物、天線等凝視三分鐘｣（教育部體育司 1999）。 在望眼凝視之餘，也可能配合其他形式的集體遊戲，體驗｢明｣、｢盲｣的身體 感受差異。這些活動較沒有硬性規定，可能出現在教育機構或其他非營利團體的
許多變形，有的版本比較簡便，只需要｢能利用下課時間到校園中向遠處『六公 尺以外』的目標物，如：樹梢、建築物、天線等凝視三分鐘｣（教育部體育司 1999）。 在望眼凝視之餘，也可能配合其他形式的集體遊戲，體驗｢明｣、｢盲｣的身體 感受差異。這些活動較沒有硬性規定，可能出現在教育機構或其他非營利團體的