《法官法》作為社會行銷產品及其公民參與司法改革之理念

司改會於 1995 成立，宗旨為「建立人民信賴的司法改革」，對於改善我國審 判文化、促進「全民參與司法改革」行動不遺餘力。近年最重要的專案工作，當 屬 1998 年開始推動之《法官法》立法，並於 2011 年《法官法》通過實施後，迄 今仍不斷致力於社會行銷《法官法》，期望使民眾瞭解、認同此法案對於我國公 民參與司法改革之重要性與需要進一步再改革之處。

我們主要在推動的這些改革，它不會是在短期之內達成的：10 年、20 年、30 年 都只是很基本的時間，譬如推動《法官法》尌花了司改會超過 15 年的時間，很 多制度的改革都是這樣，他需要長時間的累積，也尌是說這些願景是很多年以前 尌提出來的、我們現在最重要的在做《法官法》（行政Ｃ）。

司改會投入多年時間爭取《法官法》通過，其過程即是促進公民參與司法改 革的實踐，也是一段相當完整的社會行銷方案設計，本節將呈現其以《法官法》

作為產品，其中設計的背景脈絡、產品設計理念、產品產出的過程以及產品的目 標客群等要點。

壹、產品設計的背景脈絡

司改會社會行銷《法官法》此一產品，係基於改善傳統威權審判文化之積習，

以提升我國民眾訴訟權益。其中亟需改善之關鍵在於(1)民眾對於司法制度的不 信任，(2)司法人員選任機制之爭議，(3)司法人員終身職保障與無淘汰機制。

一、民眾對於司法制度的不信任

我國過去威權體制是民眾對司法制度不信任的原因之一，然而現今台灣已為 民主法治國家，實際進到法院的民眾卻仍對於法院有著不信任感，台灣高等法院 法官兼法官協會理事長蔡烱燉，曾於司改會發行之司法改革雜誌投書表示：「司 法公信刂不彰，法官及其他司法工作者，均是受害者，因為此等工作者，欠缺職 業的應有尊嚴！然而最大受害者，應是人民—尤其是訴訟當事人，因為當事人對 裁判的不信任，將使其投注更多的心刂、物刂於訴訟上…。」（文件 1-1-7：蔡 烱燉，2001：36）顯示我國司法制度是否為民眾所信任，不但攸關人民的基本權 益，也是司法官職權正當性的來源。

司改會為具體檢視官方「全國司法改革會議」之實績，作為人民瞭解我國司 法改革現狀之參考，曾於會議當年 1999 年以及 2002 年舉辦司法網路民調，經過 三年之實踐，2002 年之分析結果顯示，官方改革成效仍未能符合我國民眾之期 待，以前三題調查結果觀之：第一題、您信賴我國法院的判決結果嗎？有 65%

的民眾表示：「不信賴」；第二題、您認為法官會受干預或關說的影響嗎？竟有 81%的民眾認為：「會受影響」；第三題、您認為法官會收受賄賂嗎？也有 66%民 眾回答：「會」。（文件 1-3-2：司改會，2002）可見我國民眾對於司法制度仍有著 強烈的不信任。

同年由司法院統計之「一般民眾對法院服務滿意度」調查結果：「一般民眾 對法官審判公信刂，表示很好者僅有20.4％；而到過法院洽公民眾對法官審判公 信刂，認為很好者為27.1％。」（文件2-1：司法院，2002）上述調查資料皆顯示 我國司法制度與民意期待相差甚遠，更遑論實質保障審判過程中當事人權益。尤 其上述司法院官方調查結果，指出民眾對於司法審判的不信任感，主要來自於訴 訟過程中親身經歷，與所接觸的個別司法人員表現。如此結果，也反映我國司法 體系陳痾之所在—缺乏一套淘汰「不適任」司法官的機制。

司改會行政人員表示，《法官法》是能夠「汰劣」不適任司法人員，改善台 灣司法之關鍵：

那台灣的司法的問題也是人啊，法官的品質是不是真的好、盡忠職守、然後能夠 認真工作，然後整個司法圈的風氣是否好了，收錢的法官把他關進去啊，這些法 官在裡面都不是1-2年、都是20年、30年，過去都是這樣啊，這些人要淘汰掉，

事實當《法官法》通過後，淘汰的這些人是過去幾10年的總和，你不把這些人趕 出去、司法永遠不會好（行政Ｃ）。

我國既躋身民主法治國家之一，司改重點應包含保障與促進我國人民之參與，

否則將如司改會批評官方改革往往只在內部改革，如同「茶壺裡的風暴」與一般 人民脫節。一位司改會律師志工評論1999年司法改革會議之參與成員時，曾表示：

「雖然司法改革的若干議題牽涉到法律專業知識，非有法律人參與難以竟功，但 在配比上有必要高達8成以上嗎？這些法律人代表不同立場，又佔與會成員絕大 多數，無怪乎有人形容這次的司法改革會議恐怕又是一場茶壺裡的風暴。再加上 討論議題的高度艱難，越加拉大人民對司法的疏離感。」（文件1-1-6：羅秉成，

1999：21）顯見司改會設計產品之出發點著重貼近人民之需求，與公民參與司法 改革之權利。

二、司法人員遴選與任用機制爭議

司法官人事制度改革包含選任、獎懲、評鑑等許多重要內容，建立去蕪存菁 的法官評鑑與淘汰不適任者之退場機制固然關鍵，但首要之改革在於遴選與任用 的進場機制，是否能夠選出有足夠智識與社會經驗者擔任司法官，而以司法官考 試作為此一進場機制，顯然相當不足。司改會前執行長林峯正表示：「縱使我們 不惜動搖國本施展鐵腕，淘汰了所有大家認為的恐龍法官，還是對於透過法官考 詴源源不絕供應的奶嘴法官、娃娃法官束手無策…簡言之，不適任法官退場機制 的建立只是除弊，如何找到優秀的人才擔任法官職司審判才是真正的興利。」（文 件3-1-2：林峯正，2011年3月24日）

我國《司法人員人事條例》第9條規定，司法官之任用資格除司法官考試及 格者外，執行律師職務3年以上、講授主要法律科目2年以上，有法律專門著作之

教授或副教授等可擔任法官，但需具有公務員任用資格之限制，使得經由此管道 擔任法官之律師、教授較為少數。司改會律師志工曾撰文表示：「最近司法院雖 然通過《司法人員人事條例修正案》，將律師轉任司法官應具有薦任職任用資格 之限制取消，但律師欲轉任法官，一律要參加司法官訓練，年資不予列計，對於 執業年資較久之律師恐難有吸引刂。」（文件1-1-3：林永頌、施淑貞，1998：

15）顯示我國現有考選制度使法官缺乏有效的多樣化來源。

另一位律師志工更直指法官現行考選制度有兩大缺陷：第一，為法官之出身 過於單一，絕大多數法官來自司法官考試及格者，而絕大多數應試考生又為法律 系畢業生。第二，為初任法官者過於年輕，法學院畢業生於司法官考試及格之後，

接受 1 年 6 個月之訓練，不過二十餘歲即獲任為候補法官，開始參與審判工作。

其認為：「前者使法官之養成與遴任管道太過狹隘，阻絕不同領域專才及多元價 值思維，進入司法體系，造致司法與社會日益疏離；後者縱使成為勤於任事之法 官，終因涉世未深，閱歷不足，難能博取民眾信賴。」（文件 1-1-4：高瑞錚，

1998

：15）顯示我國亟需改善司法官考試、訓練的單一性，建立合理適當的制度，

使法官來源多元化，以期在位的法官不但具備學識與專業能力，還能夠與時俱進 累積應有社會經驗，以勝審判之重責大任。

三、司法人員終身保障與無淘汰機制

司改會曾於 1998-2002 年持續辦理民間版法官評鑑，期望由民間力量建立保 障好法官、淘汰不適任法官的基礎，五年的評鑑結果如表 4-1 所示，其中有些法 官有連續未達評鑑指標而上榜的情形。

表 4- 1 司改會法官評鑑結果一覽表 http://www.jrf.org.tw/newjrf/Layer2/aboutjrf_2-1.asp?id=704

可見僅由民間版法官評鑑，難以有效淘汰不適任司法人員，因此司改會大力 義的最後一道防線』這句話。」（文件 1-1-5：顧立雄，1998：15）

以上三點顯示《法官法》三讀通過前，我國民眾對於司法改革相當無能為力，

綜合上述，司改會之產品設計初衷，即相當重視一般民眾參與力量，並以民 間公民團體角色推動由下而上之改革。

貳、產品設計的理念

因應制度性規範建立的需求，司改會匯集民間與專業意見提出民間版《法官 法》草案，以傳達「建立人民信賴的司法」此主要訴求，以期改善我國審判文化。

一、司改會的《法官法》草案特色

司改會於1998年邀集各界專家學者，如台灣法學會、台北律師公會，共同研 擬出民間版《法官法》草案，希望藉由推動《法官法》改革長期之司法積弊，強 化司法官素質、落實司法改革，其中甚至將檢察官人事排除在此法外，於草案第 107條提出：「檢察官人事另以法律定之。」（文件4-1：司改會、台灣法學會、

台北律師公會，1998年4月10日）

分析司改會民間版《法官法》草案，其關於保障人民實質權利、改善我國審 判文化之重要精神，包含進場機制、人事審查以及退場機制三方面（文件1-1-2：

司改會編輯部，1998：14。文件4-1：司改會、台灣法學會、台北律師公會，1998 年4月10日）。

（一）進場機制—好法官從何而來？

法官養成為決定法官素質之關鍵，民間版希望放寬司法人員的應考資格，准 許非法律系畢業，但已修習一定學分的法律科目者亦能應考，希望建立多元化管 道，多方吸收優秀有經驗之律師、法學教授成為法官。並將法官候補研習的時間 延長為五年，且需擔任法官之助理，以厚植辦案能力、累積審判經驗。更期待改 革法院就特定類型之案件實施「國民參審」制度，取歐美法系中之陪審團精神，

由平民與職業法官共同參與審判，強化法官在專門知識或技術上之不足，提高裁 判品質，以提高人民對司法之信賴。

（二）人事審查—如何保障法官工作？

改善法官工作條件、健全法官保障制度不僅是為留住好法官，更是提升裁判

改善法官工作條件、健全法官保障制度不僅是為留住好法官，更是提升裁判