法官職務監督及公民參與

在司法獨立與課責性之眾多議題中，司法人事佔據一定核心之地位（王金壽，

2008b），故將現代民主各國之司法人事規範作為比較，以探討《法官法》對於 我國司法獨立與課責性的意義。我國於 2011 年通過《法官法》後，正式將司法 獨立納入法律規範，並於司法院設置人事審議委員會（以下簡稱人審會）、法官 遴選委員會、法官評鑑委員會以及職務法庭，彼此各有執掌、地位互相平行，與 先前相關法令中僅人審會屬於法律位階的組織規範，存有明顯差異。

其中人審會、法官倫理及法官評鑑委員會的制定內容，與外部公民參與較有 關聯，考慮各國司法及法律相關資料取得有限，本研究以此兩部份作為與他國司 法人事制度比較重點，以瞭解司法人事制度對於落實司法獨立與課責性的重要。

壹、各國司法人事制度及公民參與之概況

目前有關司法改革的著作雖多，但以實徵方法針對司法改革制度的比較研究 較為有限。本研究著重探討司法人事受外部公民監督的情況，以下參考多位學者 之比較研究，概述國外有關法官人事審查、倫理與評鑑制度的發展。

一、國外法官人事制度概況

Cappelletti (1983) 針對司法體制和政治社會之間的關係，曾提出三個模型：

（一）「鎮壓或依賴模型」(the repressive or dependency model)：指司法直接在政 治人物或政黨力量的控制之下。例如，過去的蘇聯或是戒嚴時期的台灣，都屬此 類模型，可以說是國家力量主導司法權，公民力量幾乎沒有發揮影響力的空間。

（二）「統合自主模型」( the corporative-autonomous model)：司法組織和社會政 治部門，幾乎完全隔離，例如歐陸的義大利、法國、以及許多拉丁美洲國家即可 以歸於此類。

（三）「回應或消費者取向模型」( the responsive or consumer oriented model )：

在此模型下，司法不僅需負法律責任，同時也須負社會及政治責任。此模型的基 本理念是在民主政治下，要求權力分治，同時要求所有權力需受限制和控制。美 國州政府層級的法官，最接近此模型。

王金壽（2008b）認為，第三類模型可以回應 ― who watches the watchmen ? ‖ 的問題，並指出司法官人事中，法官任命方式雖然僅是司法獨立的眾多議題之一，

卻佔據相當核心的位置。顯示司法權力來源是否具正當性，需視其是否透過民主 政治程序任命而定，可謂法官權力的正當性是來自人民權利授予。

然而，如 Resnik (2005)所言，民主政治理論並未規範如何選任法官。民主政 治理論有討論正義、權利、法治、限制國家權力和選舉等問題，並規範不可依照 特定標準，例如，單一政治意識型態、族群與性別等選任法官，但無法具體規範

一套標準用於實際選任過程。現今民主國家中的司法體制，可概分為英美與大陸 法系，前者以習慣法、陪審團制度為特色，如英國與美國；後者則以成文法、法 官職權、法院雙軌制為特色，例如德、日及我國，因此各國的司法人事制度比較 研究實屬不易。

以歐陸與日本法官任命之過程言，政治部門甚少介入，且新任命法官相當年 輕，司法內部需建立機制以馴化和控制法官（王金壽，2008b）。由於法官任命 過程相對單純，最能控制和影響法官的是司法體系內部之人事升遷、調動及懲處 等規範。其中最重要之機制屬司法的人事委員會(Judicial Council) (Guarnieri 2001;

Hammergren 2002)，台灣體制為「司法院人事審議委員會（以下簡稱為人審會）」。

為尋求司法獨立與民主監督機制的平衡，許多民主國家之人審會成員採取部分來 自司法體系內部、部分來自政治部門，經由國會或是行政首長任命，幾乎少有國 家採取政治部門或司法部門完全獨佔的制度（王金壽，2008b）。

以法國而言，7 名委員來自司法體系、其他 5 名來自政治部門，由總統、司 法部長任命、另 3 名分別由總統與上、下議院議長任命。而西班牙司法人事委員 會中，8 名非司法人員成員由國會任命、另外 13 名來自司法體制；且除了司法 院長是當然委員之外，其他 13 名來自司法體系委員還是經由國會任命 (Guarnieri, 2001)。

另外，義大利司改之歷史經驗亦值得台灣司法改革參考。義大利 90 年代的 政治與台灣現今頗為類似，充滿了貪污與腐敗，且義大利的檢察官和法官幾乎有 同樣的地位，到現在此一特徵至少和台灣的司法官考試訓練制度類似（劉恆妏，

2002）。即使如此，它的司法人事委員會成員中，來自司法體系的成員共有 22 名，其中 20 名由司法人員自己選出、另 2 席是 the Court of Cassation 院長和檢 察總長、其他 11 席非司法人員代表，由國會任命 10 位、總統任命 1 位律師。因 此義大利司法體制幾乎是歐陸體系中最獨立的，此司法獨立性也是導致 90 年代 義大利對於政治人物的貪污調查，進而引起整個政治體系崩解的關鍵 (della Porta, 2001)。

美國方面，地方分權特色使司法人事制度在各州與中央皆有所規範，以最早

進行司法改革之加州為例，真正對州法官設置懲戒機構是加州透過公民投票，並 陸續修法後奠定的「司法表現委員會」(Commission on Judical Performnce)，該委 員會委員為 11 人，包括法官 3 人、律師 2 人、公民 6 人（陳文通，2009）。以 下將各國司法人事機關組成的內外部力量比較如表 2-1：

表 2- 1 各國司法人事機關組成人數比較表 國家（地區） 內部 外部

司法 行政 立法 公民

美國（加州） 3 - - 2 + 6 法國 7 5 3 -

西班牙 13 - 8 -

義大利 22 - 10 1

資料來源：作者整理。

比較各國法官人事制度可以看出，主要參與其中的，是政府權力之相互制衡，

尤其以民意代表的立法權為主；外部參與之公民往往限制需具備律師身分，並需 接受立法權同意，可謂一般公民要參與其中實屬困難。以下藉由各國法官倫理與 法官評鑑制度概況，理解公民參與司法改革的更多可能。

二、國外法官倫理與法官評鑑制度概況

法官可謂掌握神職一般的審判權，影響人民之權益甚劇，因此受到人民相當 的期許，對於法官要求超乎一般常人之工作倫理標準。為保障法官職權之獨立性，

且使掌握審判權的法官能以最高標準自我期許，許多國家亦有訂定法官評鑑辦法。

2001年在聯合國推動下，多個英聯邦國家中的資深法官，草擬一份《班加羅爾司 法行為草案》( Bangalore Draft Code of Judicial Conduct 2001)，並於翌年11月25 至26日在荷蘭海牙舉行之司法圓桌會議中被採用制定為《班加羅爾司法行為準則》

(Bangalore Principles of Judicial Conduct)，成為日後各國制訂法官行為指引的基 礎（胡宜如，2010）。

以香港地區為例，為確保法官對公眾負責，港府參考英國、加拿大、美國聯 邦法官及紐約州之法例，設有正式投訴制度，以解決有關司法人員行為失當的問

題。運作方式為任何人均可直接向司法機構投訴法官，不一定需要有律師代表、

亦可由立法或行政部門將其投訴轉給司法機構，且會轉給該法院首長。依香港制 度設計，投訴制度之關鍵主要掌握在法院首席法官或法院首長等少數人身上。就 此學者提出建議，認為應該組織委員會處理對法官之投訴，不應只由少數人掌握 決定大權，且該委員會成員應由社會上公認之獨立人士組成，不應與司法界或法 律界有太多牽連，因香港之經驗是律師通常不敢批評司法制度（胡宜如，2010）。

在德國則以《法官法》對邦與聯邦法官皆進行同樣規範，例如，法官需宣誓

「如違反，將依法解除職務」。另外，根據該國《公務人員法》，也明訂參與政 治活動及履行公職應注意公共利益等義務（許正順，2003）。

日本是在《憲法》第 76 條規定：全體法官秉諸良心獨立行使職權，僅受憲 法及法律之拘束。並透過最高法院判決指出，所謂「良心」指的是法官對於審判 職務要秉持良心，並訂有《法院職員臨時措置法》為實務上之規範（許正順，

2003）。

美國則由「美國律師協會」( American Bar Association, 以下簡稱 ABA )起草 司法官倫理典範，包含對於生活習慣與精神的多種期許，以倫理規範約束司法官，

並於 1973 年由聯邦司法委員會通過《法官守則》( Code of Conduct for U.S. Judge )

（陳文通，2009）。

貳、美國公民團體與公民參與司法案例

學者認為美國司法體制屬於權力分治的「回應或消費者取向模型」，最能代 表權力受到限制與控制（王金壽，2008b）。官方體制如此，民間團體也有值得 我國參考之例—美國全國性法律協會中，創立於1878年的「美國律師協會」(ABA) 為最著名機構，全美近半律師都是該協會會員。此協會實為人民組成的公民團體，

並未擁有任何政府享有的公權力，組織工作包含法學院之評鑑，因此對美國司法 人員擁有高度影響力。該會也曾出版《美國律師協會專業行為規範準則》(ABA Model Rules of Professional Conduct)，為美國律師專業倫理規則的指南。

我國與美國司法體制雖有所差異，然受到文獻資料有限，及其與司改會等公 民團體目的近似，對國家司法制度改革有一定影響力，ABA仍為值得了解案例。

一、公民團體參與法官倫理規範制定

除極少數例外，美國所有的法官與檢察官亦都是各州律師協會的成員。 因 此，當美國律師協會於 1990 年 8 月 7 日為法官訂出類似律師倫理的規範，稱為

《法官行為規範》( The Model Code of Judicial Conduct)，對於美國法官即頗有約 束效力（李禮仲，1996）。

ABA 的規範雖然沒有實際法律強制力，但內容訂定了法官於日常生活及法 院的行為準則。例如：ABA 要求法官應避免在其所掌司法職務有關事項時，出 現於不適當與不合宜的場合、法官的審判義務優先於法官其他的職務、法官必須 審慎處理所有超越審判職務的活動(extra-judicial activities)，以使大眾不會對法官 的適任資格產生懷疑，或因此質疑法官審判的公平性，貶損司法官的職位，此外，

ABA 的規範雖然沒有實際法律強制力，但內容訂定了法官於日常生活及法 院的行為準則。例如：ABA 要求法官應避免在其所掌司法職務有關事項時，出 現於不適當與不合宜的場合、法官的審判義務優先於法官其他的職務、法官必須 審慎處理所有超越審判職務的活動(extra-judicial activities)，以使大眾不會對法官 的適任資格產生懷疑，或因此質疑法官審判的公平性，貶損司法官的職位，此外，