民間司改會社會行銷《法官法》與公民參與司法改革關聯性之研究

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(1)國立臺灣師範大學社會教育學系碩士學位論文. 指導教授：李瑛博士. 民間司改會社會行銷《法官法》與公民參與司法改革關聯性之研究. 研究生：胡芳瑄. 中. 華. 民. 國. 1. 0. 撰. 3. 年. 6. 月.

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(3) 銘謝詞能夠坐在家裡打著這全文的最後一頁面，一改寫作時少有的平靜，卻也不想只是寫個「那就謝天吧」了事，因為有太多人讓我得以完成這一本論文。謝謝同班的提姆、柏睿、麗娜、元圓、宥徵，以及在唸書、寫作與感情上都給我大力支持的穗婷，恭喜我們都畢業啦！感謝南山中學的行政團隊與社會科同事，你們讓我得以完成自身的學業，鼓勵我將所學帶給學生。特別感謝董事長王繼光先生、校長蔡銘城先生以及人事主任徐玉梅女士，沒有您們就沒有今天這篇論文。也無法以言詞表示對家華兩肋插刀、海倫鼓勵提攜的感謝，以及同樣兼顧「全職教師」與「一般生」身分的郁嘉，恭喜我們都渡過了許多個不可能，放下心中的大石，笑著走到今天！謝謝兩位口委老師，林佳範老師在十年前，透過公領系課程、實習與生活的互動，播下人權的小小種子於我心中，在教學工作現場與論文甫動工的開端，都相當感念老師的教誨；黃惠萍老師在大學、研究所的課程與生活中更是啟發了我對於社會的關懷與不同的視角，也使我產生積極面對論文的態度。感謝指導教授李瑛老師，您帶領我走了一趟質性研究的旅程，並在途中扮演旅伴與明燈的角色，使我向最不足與懷疑之處勇敢邁進，且在花了大量的時間與精力之餘仍對自己與本研究皆保有信念與熱忱。感謝司改會的大家，你們讓我感受到司改與台灣社會的進步，是每個人在各自的崗位都能夠做的。也謝謝王尚安，你的出現讓我在最後的學生階段同時修習愛情學分，而且忙碌的生活安排得更豐富有趣！最後，感謝我的家人，尤其是舅爸、玲玲、弟弟與貝貝，以及我的雙親，感謝您們的包容與愛：王佩珍女士與胡大智先生，僅將此篇論文獻給你們。.

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(5) 摘要本研究目的旨在以公民參與觀點，探討民間司法改革基金會社會行銷《法官法》之內涵。剖析公民團體之社會行銷設計，及其參與者認知、意願以及行動力之關聯性，並瞭解我國司法改革進程中，司改會扮演之角色。本研究採質性研究方法，以「深度訪談」、「參與觀察」與「檔案文件」等方式收集及分析資料，對於司改會社會行銷之目標客群：訴訟案件當事人、法律專業背景客群，以及非特定客群進行探究。研究發現，司改會以《法官法》作為社會行銷產品傳達其司法改革之理念，以通路設計連結公民團體及個別公民參與司法改革，依不同客群採用定價策略，以及傳達參與司法改革相關資訊之推廣策略。如此之社會行銷設計也顯示，司改會能以公民團體角色促進公民參與司法改革，善用社會行銷突破公民團體權力與資源之侷限，並匯集公民參與力量達到最高的公民參與程度。最後，分別對於司改會、我國政府單位與未來研究提出本研究之建議。. 關鍵詞：民間司法改革基金會、法官法、社會行銷、公民參與、司法改革。.

(6) The Study on the Social Marketing of the《Judges Act》and Civic Participation－A Case Study of the Judicial Reform Foundation Abstract The study aims at exploring the social marketing strategies of the《Judges Act》 espoused by the―Judicial Reform Foundation‖ (JRF) based on the perspective of civic participation. A qualitative research design is adopted to collect data from the three target customer groups of the social marketing. The data analyses focus on (1) the social marketing design of the JRF, (2) the relevance between the social marketing design and the promotion of cognition, willingness and actions of customers’ civic participation, (3) the roles of the JRF within the processes of judicial reform in Taiwan. The main findings of the study are summarized as follows: 1. In the ―Judges Act‖ as a social marketing product, the JRF adopts strategic social marketing to build the connection between civic groups and individual citizens for the purpose of promoting civic participation of judicial reform in Taiwan. 2. The social marketing design of the JRF becomes an effective strategy for raising the cohesion of citizens’ power to the highest level of civic participation. Certain recommendations for the JRF, government authorities and future researches are proposed based on the findings.. Key words : Judicial Reform Foundation, Judges Act, social marketing, civic participation, Judicial Reform.

(7) 目錄第一章緒論.................................................................................................................. 1 第一節研究背景與動機 .......................................................................................... 1 第二節研究目的與待答問題 .................................................................................. 4 第三節名詞釋義 ...................................................................................................... 5 第二章文獻探討........................................................................................................ 9 第一節法官職務監督及公民參與 .......................................................................... 9 第二節社會行銷相關理論及相關研究 ................................................................ 19 第三節公民參與相關理論及其研究現況 ............................................................ 25 第四節司改會《法官法》社會行銷之個案背景 ................................................ 28 第五節公民團體社會行銷與公民參與之相關研究 ............................................ 30 第六節小結........................................................................................................... 34 第三章研究方法........................................................................................................ 37 第一節研究設計 .................................................................................................... 37 第二節研究參與者 ................................................................................................ 39 第三節實施程序 .................................................................................................... 41 第四節資料收集與分析 ........................................................................................ 43 第五節研究的信實度與研究倫理 ........................................................................ 48 第四章研究結果與討論............................................................................................ 53 第一節《法官法》作為社會行銷產品及其公民參與司法改革之理念.............. 53 第二節連結公民團體及個別公民參與司法改革的《法官法》社會行銷通路設計.............................................................................................................................. 69 第三節司改會社會行銷《法官法》之定價策略 ................................................ 87 第四節司改會向民眾社會行銷《法官法》的推廣策略 .................................. 101 第五節司改會社會行銷《法官法》促進公民參與司法改革 .......................... 110 第五章結論與建議.................................................................................................. 115 第一節研究結論 .................................................................................................. 115 第二節研究建議 .................................................................................................. 118 中文文獻.................................................................................................................... 123 英文文獻.................................................................................................................... 129 附錄一行政人員研究邀請函與訪談大綱.............................................................. 131 i.

(8) 附錄二志工、實習生研究邀請函與訪談大綱...................................................... 133 附錄三申訴案主研究邀請函與訪談大綱.............................................................. 135 附錄四文件檔案資料表.......................................................................................... 137. ii.

(9) 表目錄表 2- 1 各國司法人事機關組成人數比較表 ............................................................. 12 表 2- 2 ARNSTEIN 公民參與階梯 ................................................................................. 27 表 3- 1 訪談對象個人資料表 ..................................................................................... 40 表 3- 2 訪談進行一覽表 ............................................................................................. 44 表 3- 3 參與觀察執行表 ............................................................................................. 45 表 3- 4 文件分析資料表 ............................................................................................. 46 表 4- 1 司改會法官評鑑結果一覽表 ......................................................................... 57 表 4- 2 立院通過版本與民間版《法官法》內容差異比較表 ................................. 64 表 4- 3《法官法》教戰手冊專文 .............................................................................. 72 表 4- 4 陪審制、參審制與觀審制比較表 ................................................................. 80 表 4- 5 法官濫用自由心證案例 ................................................................................. 83 表 4- 6 司法院許可提出評鑑團體登記資料 ............................................................. 89 表 4- 7 依《法官法》可提出評鑑團體之服務內容比較 ......................................... 90 表 4- 8 司改會社會行銷《法官法》重要推廣事件與聯盟團體 ........................... 102 表 4- 9 司改會社會行銷《法官法》之公民參與司法改革程度 ........................... 111 表 5- 1 司改會針對目標客群需求的社會行銷通路與定價策略 ........................... 117. iii.

(10) 圖目錄. 圖 1 司法改革基金會組織標誌……………......…………………………………….33 圖 2 研究架構圖………………………..…………………………………………….34 圖 3 研究流程圖…………………..………………………………………………….41 圖 4 司改會法官法社會行銷與公民參與關聯圖…… ……………………………117. iv.

(11) 第一章緒論本章首先陳述研究背景與研究主題的重要性，進而闡述研究目的與問題，最後則為本研究重要名詞釋義。. 第一節研究背景與動機本研究旨在探討司改會社會行銷《法官法》與公民參與司法改革之關聯，我國躋身民主法治國家之林，公民力量能否著力於司法改革，以參與行動帶來持續的改革動力？而公民團體在其中的角色與功能為何？以下透過瞭解司法權對人權之保障，以及我國司法改革與公民參與之背景，探究本研究之重要性。壹、研究背景一、司法審判權與人權保障聯合國為落實 1948 年之《世界人權宣言》（Universal Declaration of Human Rights），於 1966 年 12 月 16 日經由大會第 2200 號決議通過《公民與政治權利國際公約》（International Covenant on Civil and Political Rights）及《經濟社會文化權利國際公約》（International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights）兩公約。兩公約與《世界人權宣言》統稱為《國際人權憲章》（International Bill of Human Rights），乃國際社會最重要之人權法典，亦為國際人權保障體系最根本之法源。其內容闡明基本人權，敦促各國積極落實並保障人民基本權利。其中《公民與政治權利國際公約》已於 1976 年 3 月 23 日生效，共約 160 個締約國，可謂已成為普世遵循之人權規範。內容於第 14 條明載，人民有接受公正審判之權利，顯示人民應該受到公開審判、妥速審判、無罪推定等制度保障。因為公正、獨立的司法系統才能使人民相信法治，信任法官職權乃基於國家法律及憲法，不受制於行政的變動或多數輿論壓力，國家維持司法獨立性實為民主制度下司法體制對人民權利與自由的保障。然而，近年來我國司法改革一直只著重在司法內部制度，如刑事訴訟兼顧原 1.

(12) 告與被告雙方人權，並由「法官職權進行主義」改採「改良式當事人進行主義」即為一例。至於外部的參與或監督，即使我國已於 2009 年經立法院審議通過，制定《公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法》（2009 年 4 月 22 日），仍未解決司法制度在民主政治中的課責性問題（王金壽，2008a）。二、我國的司法改革與公民參與過去戒嚴時期，公民團體被排除在政策、法律的制定與決策的過程之外，以致於政策和立法與人民真正的需求有所落差。隨著時代變遷，解嚴象徵我國逐漸邁向政治民主化的里程，人民權利意識增長，公民參與的聲浪有逐漸抬頭趨勢。台灣的司法體系在解嚴之後開始產生改變，從大法官的角色與定位到刑事訴訟制度均產生極大變化，其中最主要議題之一為司法獨立及其與民主化之間的關係。此議題的要點有二，第一、若司法無法取得一定的獨立與自主性，空談人權的保障並無太大意義；第二、在民主政治中，法院的正當性必須和民主政治相呼應，司法體制及與人民切身相關的法律制度，應能夠回應民主政治的要求。 1999 年 4 月 23 日司法院召開第一次全國司法改革籌備會議，開始各項準備工作，包括決定參加人選、討論議題，及如何做結論等。同年 7 月 6 至 8 日正式召開分組會議和大會。當時討論的諸多議題，最重要的有三項，第一是司法院的組織定位，第二是訴訟制度的改革，第三是改善法官的人事制度，以期建立一個更有效率的法院。值得注意的是，六次籌備會議與大會的參與者中，除了司法院、法務部、民意代表以及媒體外，還有如：台北律師公會、民間司法改革基金會（以下稱為司改會）等團體代表提案與出席參與。然而，直至 2009 年的「司法改革十週年的回顧與展望」會議，其中有關法官人事改革的提案與執行情形，仍以「《法官法》未通過立法」、「《法官法》之制定始為落實 1999 年全國司法改革會議有關法官人事制度之重要方式」，做為引言提要及與談重點（湯德宗、黃國昌，2010）。此顯示在台灣的民主政治下，雖有公民團體如台北律師公會、司改會的參與，並針對制度層面建議發聲，但因公民團體為非營利、非政府的組織形式，在各項 2.

(13) 資源與權力的侷限下，功能如何發揮仍有探索空間。此外，外部公民直接參與司法改革的機會也相當有限，因此，公民團體在自身參與司法改革的過程中，如何採用社會行銷設計產品、通路、價格以及推廣的進程與理念，促使更多公民參與司法改革，突破其資源與權力之限制，將是本研究探討的核心問題。貳、研究動機近年來，多起法官職權相關案件受到社會關注，譬如 2010 年 7 月，傳出高院法官集體收賄，台北地院並於 2011 年 7 月 1 日宣判 13 位被告中的 12 人有罪。其中具有或曾有法官、檢察官身分者多達 8 人，創歷來司法官風紀案一次判決最多人紀錄（王己由，2011 年 7 月 1 日）。同年 11 月 2 日，前述被判有罪者亦遭監察院認為嚴重破壞司法威信、損及政府形象而予以彈劾（陳彗萍，2011 年 11 月 2 日）。這起高院法官貪污案判決書指出「食國家俸祿、司平停曲直之職，本應清廉公正自恃，以維護司法清譽。卻透過審理案件機會，收受當事人賄賂，戕害民眾對司法的信賴」，顯現司法人員風紀案件重創台灣民眾對司法獨立之信任。再者，2010 年 8 月起，接連數件法官輕判性侵幼童案例，引起網友串聯「開除恐龍法官」活動，共集結約三十萬人連署，並發起「白玫瑰運動」。在這波追求司法改革的行動中，各方以個人或團體方式匯集而成的社會力，提倡柔和訴求、參與者安全，以及跨色彩、跨黨派立場。「白玫瑰運動」在數個公民團體的串聯推廣下，將司法改革的訴求透過大規模的公民參與，表達民眾期望擴大妨害性自主保護對象，更提出建立不適任法官評鑑、淘汰制度，使法官不受現有憲法終身職保障。上述司法案例中所突顯的司法人事議題，非僅是喧騰一時的新聞，而是有公民團體持續關注的工作，其中最重要者即為持續推動《法官法》，並仍不斷監督其修法的司改會。研究者身為高中公民與社會科教師，於師資培育階段即對於人權如何落實於生活中有相當程度的認同與重視，因此希望透過探究司改會推動《法官法》過程，瞭解其對公部門與我國民眾的影響，研究者並於 2012 年在台灣師大社會教育研究所碩士班就讀期間發表「民間司法改革基金會社會行銷之實. 3.

(14) 踐—以推動《法官法》專案為例」研討會論文，探究司改會如何以《法官法》做為社會產品，推廣予政府與大眾之行銷內容與策略。司改會長期推動《法官法》的制定，其中，針對《法官法》草案未三讀通過前，尚缺乏現有法律約束法官職能，司改會就曾辦理民間版法官評鑑，並舉行記者會公布評鑑結果，隨即獲得國內各大媒體報導引述，以及其他公民團體正面回應。然而，2011 年 6 月 14 日於立法院第 7 屆第 7 會期第 17 次會議通過的《法官法》版本與司改會期望有所出入，因此司改會仍持續發動許多連結組織內部與外部公民參與的《法官法》相關行動，包括網路活動、座談會、記者會與相關新聞整理等。例如，三讀通過當天，司改會即發出聲明稿表示，鑒於法官評鑑機制將正式上路，為協助民眾檢舉不適任法官、檢察官，將擴大籌設受理個案之既有「檔案追蹤小組」，正式成立「申訴中心」受理民眾冤判誤判之檢舉。由此可見，司改會相當積極於建立公民參與司法改革的管道以監督法官職權等司法改革行動，故本研究延續 2012 年研究者針對司改會推動《法官法》社會行銷之研究結果，進而探究司改會之社會行銷策略與公民參與司法改革的關聯。. 第二節研究目的與待答問題由下而上的改革方向，往往為民間社會力展現的指標之一，然而，如何透過公民團體促成與人民權利切身相關之改革，如司法人事改革、審判文化之改革等，少有實徵研究的探討。因此本研究主要目的，著眼於司改會《法官法》社會行銷設計與促進公民參與司法改革之關聯。壹、研究目的綜論上述研究背景，司法審判與人權保障有著不可切割的關係，而在台灣司法改革的進程裡，司法獨立已有相當的進展，但司法的課責性議題則沒有得到應有的關注，就《法官法》而言，法官人事、不適任司法人員之評鑑，以及外部監督皆為重要議題。近年部份個案使司法與人民觀感脫節、重創人民對司法之信任，本研究因此期望了解公民團體如何社會行銷《法官法》及其與公民參與司法改革之關聯。 4.

(15) 具體而言，本研究之目的如下：一、了解司改會如何社會行銷《法官法》；二、探討司改會社會行銷《法官法》與公民參與司法改革之關聯；三、分析司改會促進公民參與司法改革之角色與程度。貳、待答問題本研究參酌相關文獻並依據研究目的，具體待答之問題如下：一、了解司改會如何社會行銷《法官法》 1-1 司改會設計《法官法》作為社會性產品的背景及司法改革理念為何？ 1-2 司改會如何設置通路促使目標客群參與司法改革行動？ 1-3 司改會針對不同目標客群之定價策略為何？ 1-4 司改會如何將上述內容推廣至潛在之客群？二、探討司改會社會行銷《法官法》與公民參與司法改革之關聯 2-1 司改會以《法官法》作為社會行銷產品，與公民參與司法改革之關聯為何？ 2-2 司改會社會行銷《法官法》的通路設置，如何促進公民參與司法改革？ 2-3 司改會社會行銷《法官法》的定價策略，如何促使公民參與司法改革？ 2-4 司改會社會行銷《法官法》的推廣策略，與公民參與司法改革之關聯為何？三、分析司改會促進公民參與司法改革之程度與角色 3-1 司改會社會行銷《法官法》所達到的公民參與程度為何？ 3-2 司改會促進公民參與司法改革的角色為何？. 第三節名詞釋義壹、《法官法》司法院自 1988 年 5 月 27 日開始研擬《法官法》草案，希望能建立健全法官制度，維護司法審判獨立，同時確保人民接受公正審判的權利。民間公民團體如 5.

(16) 司改會、台灣法學會以及台北律師公會等，經過多年的推動與努力，1998 年民間版《法官法》草案第一次於立法院提出。然官方與民間版內容有相當之差距，後歷經多次朝野黨團協商會議，終於在最具爭議的「司法院人事審議委員會成員」及「法官評鑑委員會組成方式」等條文達成共識，《法官法》乃於 2011 年 6 月 14 日晚間 9 時於立法院第 7 屆第 7 會期第 17 次會議通過。2011 年 7 月 6 日公布全文 103 條，除第五章法官評鑑自公布後半年施行、第 78 條自公布後 3 年 6 個月施行外，自公布後 1 年施行。《法官法》內容包含第一章總則、第二章法官之任用、第三章法官之司法倫理與監督、第四章法官會議、第五章法官評鑑、第六章法官之保障、第七章職務法庭、第八章法官之給與、第九章法官之考察、進修及請假、第十章檢察官及第十一章附則。貳、民間司法改革基金會 1995 年 11 月，民間司法改革基金會籌備處正式成立，並於 1997 年 5 月初正式完成財團法人登記，正式成立為以司法改革為宗旨的長期性團體。此團體凝聚了一批對司法改革有熱誠的各界人士，包括律師、學界及民意代表，結合了相關行動與知識，邁開民間司法改革的步伐。司改會組織成員包含董事長、常務董事、董事、監察人、執行委員、諮詢委員、工作委員、執行長、辦公室主任以及秘書處。推動之專案工作包括：《法官法》、追緝惡檢、檔案追蹤、人民參審、法官評鑑、法庭觀察、刑訴新制、刑事補償、釋憲聲援及聯盟工作等十餘種。另有志工培訓、學生營隊、年度論壇、座談會與法治教育等五項教育推廣工作，其工作內容性質，可謂非營利性質之公民團體。參、社會行銷現今民主國家面臨市場失靈、政府失靈危機，公民團體始介入各種公共事務，扮演第三部門的非營利組織 (NPO)、非政府組織 (NGO)角色。然權力與資源的限制也顯見公民團體需要採借社會行銷，以有效推動組織目標之相關業務，故社 6.

(17) 會行銷如何影響公民參與行動已是相當關鍵之組織發展課題（王順民，2006）。社會行銷( social marketing ) 一詞由 Kotler 和 Zaltman 於 1971 年最早提出，是指一種涵蓋產品設計、價格、溝通、分配以及市場調查的方案，透過設計、執行與控制，影響某個社會理念為目標對象所接受、進而引發回應( Kotler & Zaltman, 1971)。Andreasen (1994) 則定義為「採取商業行銷技術設計方案，以影響目標客群之志願行動，進一步改善個人與社會福祉」。綜合相關研究之結果，本研究的社會行銷以 4P 架構探究司改會社會行銷《法官法》之產品、通路、價格以及推廣策略，及其與促進公民參與司法改革之關聯。肆、公民參與 Arnstein (1969) 認為公民參與是一種公民權力的運用，是權力的再分配，使目前在政治、經濟等過程中無法掌握權力的民眾，相關意見在未來能有計畫地被列入決策中。我國學者陳金貴（1992）綜合多位學者看法，歸納公民參與的意義為：參與者為一般的居民、市民，可直接涉入政府的事務中，並進一步增加行政和政治機構的代表性及回應性，加強扮演有力的公民監管角色。國內外學者發現，公民權力達到較高階層的公民參與方式，多是透過公民團體而達成（Arnstein, 1969；陳金貴，1992；傅麗英，2000）。參考相關文獻，本研究所指的「公民參與」，是以參與司改會活動的民眾作為研究對象，探究其如何透過司改會的社會行銷策略達成較高之參與程度。. 7.

(18) 8.

(19) 第二章. 文獻探討. 聯合國《世界司法獨立宣言》第 2 條指出，每個法官均應自由地根據其對事實的評價，和對法律的理解，在不受來自任何方面或任何原因直接或間接的限制、影響、誘導、壓力、威嚇或干涉的情況下，對案件秉公裁判。我國也於《中華民國憲法》第 80 條，規範法官須超出黨派以外，依據法律獨立審判，不受任何干涉。 Resnik (2005) 指出，司法獨立就是讓法官免於某種形式的課責性 ( accountability )，因此民主政治中的司法權為免於受到行政、立法兩權的干擾，設計有許多的機制如審判獨立、法官自律等。但 Cappelletti (1983)則更進一步指出，若是司法權打著司法獨立的旗幟持續擴大，將會使司法獨立與民主監督兩者之間存在著緊張性。身為一位民主社會中的公民，我們如何確保獨立行使職權的法官不會濫用職權？隨著民主政治進展，追求公平正義的司法體制如何回應現今民主政治和社會人民的要求？或是如 Cappelletti (1983) 所提出的問題:「誰來監督監督者？」 ( Who watches the watchmen？)我們需要的是怎樣的民主監督機制，才不妨害台灣司法改革一路走來所追求的司法獨立？研究者將試圖從民主國家的制度設計中，瞭解各國如何於司法獨立改革過程中，設置正當性的法官人事規範，並整理台灣追求司法獨立的發展，瞭解公民團體於此過程如何平衡政府權力，並透過社會行銷策略推動立法，朝向透明公開方向發展的歷程。. 第一節法官職務監督及公民參與在司法獨立與課責性之眾多議題中，司法人事佔據一定核心之地位（王金壽， 2008b），故將現代民主各國之司法人事規範作為比較，以探討《法官法》對於我國司法獨立與課責性的意義。我國於 2011 年通過《法官法》後，正式將司法獨立納入法律規範，並於司法院設置人事審議委員會（以下簡稱人審會）、法官遴選委員會、法官評鑑委員會以及職務法庭，彼此各有執掌、地位互相平行，與先前相關法令中僅人審會屬於法律位階的組織規範，存有明顯差異。 9.

(20) 其中人審會、法官倫理及法官評鑑委員會的制定內容，與外部公民參與較有關聯，考慮各國司法及法律相關資料取得有限，本研究以此兩部份作為與他國司法人事制度比較重點，以瞭解司法人事制度對於落實司法獨立與課責性的重要。壹、各國司法人事制度及公民參與之概況目前有關司法改革的著作雖多，但以實徵方法針對司法改革制度的比較研究較為有限。本研究著重探討司法人事受外部公民監督的情況，以下參考多位學者之比較研究，概述國外有關法官人事審查、倫理與評鑑制度的發展。一、國外法官人事制度概況 Cappelletti (1983) 針對司法體制和政治社會之間的關係，曾提出三個模型：（一）「鎮壓或依賴模型」(the repressive or dependency model)：指司法直接在政治人物或政黨力量的控制之下。例如，過去的蘇聯或是戒嚴時期的台灣，都屬此類模型，可以說是國家力量主導司法權，公民力量幾乎沒有發揮影響力的空間。（二）「統合自主模型」( the corporative-autonomous model)：司法組織和社會政治部門，幾乎完全隔離，例如歐陸的義大利、法國、以及許多拉丁美洲國家即可以歸於此類。（三）「回應或消費者取向模型」( the responsive or consumer oriented model )：在此模型下，司法不僅需負法律責任，同時也須負社會及政治責任。此模型的基本理念是在民主政治下，要求權力分治，同時要求所有權力需受限制和控制。美國州政府層級的法官，最接近此模型。王金壽（2008b）認為，第三類模型可以回應 ― who watches the watchmen ? ‖ 的問題，並指出司法官人事中，法官任命方式雖然僅是司法獨立的眾多議題之一，卻佔據相當核心的位置。顯示司法權力來源是否具正當性，需視其是否透過民主政治程序任命而定，可謂法官權力的正當性是來自人民權利授予。然而，如 Resnik (2005)所言，民主政治理論並未規範如何選任法官。民主政治理論有討論正義、權利、法治、限制國家權力和選舉等問題，並規範不可依照特定標準，例如，單一政治意識型態、族群與性別等選任法官，但無法具體規範 10.

(21) 一套標準用於實際選任過程。現今民主國家中的司法體制，可概分為英美與大陸法系，前者以習慣法、陪審團制度為特色，如英國與美國；後者則以成文法、法官職權、法院雙軌制為特色，例如德、日及我國，因此各國的司法人事制度比較研究實屬不易。以歐陸與日本法官任命之過程言，政治部門甚少介入，且新任命法官相當年輕，司法內部需建立機制以馴化和控制法官（王金壽，2008b）。由於法官任命過程相對單純，最能控制和影響法官的是司法體系內部之人事升遷、調動及懲處等規範。其中最重要之機制屬司法的人事委員會(Judicial Council) (Guarnieri 2001; Hammergren 2002)，台灣體制為「司法院人事審議委員會（以下簡稱為人審會）」。為尋求司法獨立與民主監督機制的平衡，許多民主國家之人審會成員採取部分來自司法體系內部、部分來自政治部門，經由國會或是行政首長任命，幾乎少有國家採取政治部門或司法部門完全獨佔的制度（王金壽，2008b）。以法國而言，7 名委員來自司法體系、其他 5 名來自政治部門，由總統、司法部長任命、另 3 名分別由總統與上、下議院議長任命。而西班牙司法人事委員會中，8 名非司法人員成員由國會任命、另外 13 名來自司法體制；且除了司法院長是當然委員之外，其他 13 名來自司法體系委員還是經由國會任命 (Guarnieri, 2001)。另外，義大利司改之歷史經驗亦值得台灣司法改革參考。義大利 90 年代的政治與台灣現今頗為類似，充滿了貪污與腐敗，且義大利的檢察官和法官幾乎有同樣的地位，到現在此一特徵至少和台灣的司法官考試訓練制度類似（劉恆妏， 2002）。即使如此，它的司法人事委員會成員中，來自司法體系的成員共有 22 名，其中 20 名由司法人員自己選出、另 2 席是 the Court of Cassation 院長和檢察總長、其他 11 席非司法人員代表，由國會任命 10 位、總統任命 1 位律師。因此義大利司法體制幾乎是歐陸體系中最獨立的，此司法獨立性也是導致 90 年代義大利對於政治人物的貪污調查，進而引起整個政治體系崩解的關鍵 (della Porta, 2001)。美國方面，地方分權特色使司法人事制度在各州與中央皆有所規範，以最早. 11.

(22) 進行司法改革之加州為例，真正對州法官設置懲戒機構是加州透過公民投票，並陸續修法後奠定的「司法表現委員會」(Commission on Judical Performnce)，該委員會委員為 11 人，包括法官 3 人、律師 2 人、公民 6 人（陳文通，2009）。以下將各國司法人事機關組成的內外部力量比較如表 2-1：表 2- 1 各國司法人事機關組成人數比較表國家（地區）內部. 外部. 司法. 行政. 立法. 公民. -. -. 2+6. 美國（加州）. 3. 法國. 7. 5. 3. -. 西班牙. 13. -. 8. -. 義大利. 22. -. 10. 1. 資料來源：作者整理。比較各國法官人事制度可以看出，主要參與其中的，是政府權力之相互制衡，尤其以民意代表的立法權為主；外部參與之公民往往限制需具備律師身分，並需接受立法權同意，可謂一般公民要參與其中實屬困難。以下藉由各國法官倫理與法官評鑑制度概況，理解公民參與司法改革的更多可能。二、國外法官倫理與法官評鑑制度概況法官可謂掌握神職一般的審判權，影響人民之權益甚劇，因此受到人民相當的期許，對於法官要求超乎一般常人之工作倫理標準。為保障法官職權之獨立性，且使掌握審判權的法官能以最高標準自我期許，許多國家亦有訂定法官評鑑辦法。 2001年在聯合國推動下，多個英聯邦國家中的資深法官，草擬一份《班加羅爾司法行為草案》( Bangalore Draft Code of Judicial Conduct 2001)，並於翌年11月25 至26日在荷蘭海牙舉行之司法圓桌會議中被採用制定為《班加羅爾司法行為準則》 (Bangalore Principles of Judicial Conduct)，成為日後各國制訂法官行為指引的基礎（胡宜如，2010）。以香港地區為例，為確保法官對公眾負責，港府參考英國、加拿大、美國聯邦法官及紐約州之法例，設有正式投訴制度，以解決有關司法人員行為失當的問 12.

(23) 題。運作方式為任何人均可直接向司法機構投訴法官，不一定需要有律師代表、亦可由立法或行政部門將其投訴轉給司法機構，且會轉給該法院首長。依香港制度設計，投訴制度之關鍵主要掌握在法院首席法官或法院首長等少數人身上。就此學者提出建議，認為應該組織委員會處理對法官之投訴，不應只由少數人掌握決定大權，且該委員會成員應由社會上公認之獨立人士組成，不應與司法界或法律界有太多牽連，因香港之經驗是律師通常不敢批評司法制度（胡宜如，2010）。在德國則以《法官法》對邦與聯邦法官皆進行同樣規範，例如，法官需宣誓「如違反，將依法解除職務」。另外，根據該國《公務人員法》，也明訂參與政治活動及履行公職應注意公共利益等義務（許正順，2003）。日本是在《憲法》第 76 條規定：全體法官秉諸良心獨立行使職權，僅受憲法及法律之拘束。並透過最高法院判決指出，所謂「良心」指的是法官對於審判職務要秉持良心，並訂有《法院職員臨時措置法》為實務上之規範（許正順， 2003）。美國則由「美國律師協會」( American Bar Association, 以下簡稱 ABA )起草司法官倫理典範，包含對於生活習慣與精神的多種期許，以倫理規範約束司法官，並於 1973 年由聯邦司法委員會通過《法官守則》( Code of Conduct for U.S. Judge ) （陳文通，2009）。貳、美國公民團體與公民參與司法案例學者認為美國司法體制屬於權力分治的「回應或消費者取向模型」，最能代表權力受到限制與控制（王金壽，2008b）。官方體制如此，民間團體也有值得我國參考之例—美國全國性法律協會中，創立於1878年的「美國律師協會」(ABA) 為最著名機構，全美近半律師都是該協會會員。此協會實為人民組成的公民團體，並未擁有任何政府享有的公權力，組織工作包含法學院之評鑑，因此對美國司法人員擁有高度影響力。該會也曾出版《美國律師協會專業行為規範準則》(ABA Model Rules of Professional Conduct)，為美國律師專業倫理規則的指南。. 13.

(24) 我國與美國司法體制雖有所差異，然受到文獻資料有限，及其與司改會等公民團體目的近似，對國家司法制度改革有一定影響力，ABA仍為值得了解案例。一、公民團體參與法官倫理規範制定除極少數例外，美國所有的法官與檢察官亦都是各州律師協會的成員。因此，當美國律師協會於 1990 年 8 月 7 日為法官訂出類似律師倫理的規範，稱為《法官行為規範》( The Model Code of Judicial Conduct)，對於美國法官即頗有約束效力（李禮仲，1996）。 ABA 的規範雖然沒有實際法律強制力，但內容訂定了法官於日常生活及法院的行為準則。例如：ABA 要求法官應避免在其所掌司法職務有關事項時，出現於不適當與不合宜的場合、法官的審判義務優先於法官其他的職務、法官必須審慎處理所有超越審判職務的活動(extra-judicial activities)，以使大眾不會對法官的適任資格產生懷疑，或因此質疑法官審判的公平性，貶損司法官的職位，此外，全職法官也不得在外有法律執業等行為。由於法官個人價值觀會影響案件之審判結果，因此，美國訴訟制度設計採「當事人進行主義」，使法官角色為力求訴訟雙方當事人立於平等地位，不論是民事訴訟中的雙方當事人或刑事案件中被告與檢察官的地位，在法庭內是平等的，不得因職位關係而影響其在訴訟上之地位。這樣重視當事人雙方權益的制度設計，也是美國司法透明度高的原因之一（李禮仲，1996），如此透明度高的司法制度展現司法能夠回應民主政治、是具有課責性的司法制度。ABA 訂立的規範，使會員自我期許的同時，也造成同儕之間的監督與砥礪效果。二、公民團體與法官選任及評鑑 ABA 的工作項目之一是審查正規法學教育以控制執業律師的資格和素質，可以說是為法官的選拔把守第一道關卡。此外，其官網列出的首要工作中，也寫有「司法獨立」一項，明列以下內容：ABA 支持立法以加強聯邦司法，包括司法薪酬改革與儘速填補司法職位空缺；為促進兩黨合作的提名和確認過程，ABA 促使成立「兩黨諮詢司法提名委員會」和「總統與參議院間的提名前諮詢」。可 14.

(25) 看出 ABA 作為公民團體已可影響法官之選任與評鑑過程。 ABA 平時還透過 15 人組成「聯邦司法體系委員會」(Committee on Federal Judiciary)，對美國聯邦法官進行評鑑。過去福特總統即依賴該委員會替其尋找大法官合適人選，近年來各任總統也對該委員會尊重有加。ABA 對已被提名而尚未獲得同意的聯邦法官候選人作評鑑時，依三級而定，分別是「非常有資格」 ( well-qualified )、「有資格」( qualified )或「沒有資格」( not qualified )（嚴震生， 2005）。ABA 也表態支持加強聯邦司法管理，並反對破壞司法程序的立法，由此可看出該組織策略相當多元。三、ABA 與一般民眾之公民參與 ABA 對於各種層面的公民參與有著相當深遠的影響，如利用成員專業，在公立學校中參與公民教育、社會科的教學，甚至可以追溯至 1920 年代，針對移民背景學生的「研讀美國憲法」課程，而今日的教學中，除了法律相關的知識外，並強調傳達人權、自由與公民責任之理念。每年也舉辦「ABA 遊說日」( ABA Day ) 將各地的志工負責人、國會議員以及其他議題立法相關之公民團體齊聚，直接有對話與互動之機會。 ABA 更將法律專業延伸至兒童、婦女、移民等不同人權領域，進行與各地草根團體合作的倡議活動，使一般民眾有各種參與的機會，例如曾任美國國務卿與參議員之希拉蕊克林頓 ( Hillary R. Clinton)，就以律師身分為 ABA 成員，自 1969 年就讀於耶魯法學院時，參與如「紐哈芬法律服務」( New Haven Legal Services )等公民團體，協助倡議《兒童平等教育法案》( Education for All Handicapped Children Act )，並於 1987 年擔任 ABA「在職婦女委員會」(Women in the Profession)之主席，提倡從事法律工作之婦女權益；現今仍持續以其自身政治影響力倡議兒童權利、平等選舉與性別平等相關法案之通過與落實，也因為這些長期的倡議活動與參與行為，於 2013 年獲得 ABA 獎牌的最高殊榮( ABA NOW, 2013, August 13 )。各國司法制度如他山之石，台灣的司法改革過程中，如何透過法律規範的制定追求司法獨立與課責性的平衡，其中是否有公民團體促成公民參與監督著力點？. 15.

(26) 是本研究欲探討之重點目的。參、我國司法人事改革與公民團體如果就各國司法人事委員會和我國的人審會作比較，台灣的司法體制比起歐洲更強調司法獨立且缺乏民主政治的監督。《法官法》上路前，台灣透過人審會的運作，法院的人事升遷調動和懲處制度幾乎不受民主政治的介入和監督，可謂人審會成員完全沒有行政權和立法權的代表，人審委員皆為法官，且只有法官才有權力選出人審委員。學者王金壽（2008b）研究其他民主國家司法制度指出，少有台灣這般採取極大化、缺乏民主監督的司法獨立制度。由於台灣的法官任命相當簡單且具終身職保障，其升遷、調動等幾乎不受民主政治影響—除大法官人選由總統提名外，法官的任命缺乏民主政治之考核和檢驗。除此之外，司法官由於無論法官、檢察官，皆在法務部所委託之司法官訓練所受訓，擔任司法權之法官與行政權之檢察官，僅於結訓後以學員在所成績為分發依據，雖有可以申請審檢互調的制度，然枉顧學員性向與志願（劉恆妏，2002）。我國審檢合一的考、訓制度，非但無助於實質司法權力監督，反為人詬病，有大開司法獨立倒車之嫌。因此，台灣相當需要建立監督司法體系的機制，司法獨立不可成為部分法官逃避民主監督的藉口屏障，以下探討台灣司法獨立改革的歷程，特別是其中關於司法人事的改革。一、我國司法人事制度改革就廣義司法體系言，最早發動改革的是「全國律師公會」，而台灣司法體系內部的實質改革，則於 1993 年底在台中地方法院展開，主要以台中地院 303 室一群改革派法官為主要行動者（王金壽，2003）。由於台灣的司法人員任命過程相對而言較人事升遷更為簡單，迄今的選任制度仍是只要能通過司法人員的考試和訓練，就可以被分發為法官或檢察官。因此，當時的司法改革過程，只是要求. 16.

(27) 實際的運作回到法律所規範的、消極的改革，而不是去更改法律條文、積極以法律規範司法人事，凸顯了早年司法改革僅於司法內部制度控制。現今司法改革中，審判獨立原則已經普受重視、逐漸經由法律落實，課責性儼然成為民主政治中，未來最重要之發展課題。司法院如此，掌管法官人事審議的人審會亦當如此。易言之，人審會除應防止司法院院長透過人事權干涉審判獨立外，更應以確保人民接受公正審判為目的，積極地行使其審議權，以具體回應《法官法》第 1 條第一項明定之精神：為維護法官依法獨立審判，保障法官之身分，並建立法官評鑑制度，以確保人民接受公正審判之權利，特制定本法。此外，「確保人民接受公正審判之權利」既係《法官法》施行後關於法官權利義務之最終目的，則其他不論是法官自治原則、司法行政權的行使，甚至於法官個人意願的尊重，均應適度退讓（司法院，2012a）。可見《法官法》在我國司法改革的進程中，有著兼顧司法獨立性與課責性的意義，是司法院多年來努力推動的重要法案，於 2011 年經立法院三讀通過，顯示我國司法改革已邁入重要里程，可促使法官人事及退場制度更加健全。另外，法務部鑑於檢察官與法官同是司法權的實踐者，具司法屬性，應同受規範與監督，亦積極推動於《法官法》中明定檢察官相關權利義務，此次立法即於第十章明定「檢察官」章準用第九章有關法官之規定及其他部分條文。由此可見，我國制度中的司法官一詞，涵括法官與檢察官兩者。其中規定的重點，除了針對法官身分的保障外，有下列六點（司法院，2011 年 7 月 6 日）。（一）強化不適任法官的淘汰機制當事人及犯罪被害人得陳請律師公會或全國性律師公會、財團法人、社團法人請求法官評鑑委員會進行個案評鑑，如發現法官有懲戒必要者，可以移送監察院審查，再送職務法庭審理。（二）擴大應付個案評鑑的事由 1.裁判確定後或自第一審繫屬日起已逾 6 年未能裁判確定之案件； 2.有事實足認因故意或重大過失，致審判案件有明顯重大違誤，而嚴重侵害人民權益者； 3.嚴重違反辦案程序規定或職務規定、無正當理由遲延案件之進行、違反法官倫 17.

(28) 理規範等情節重大者，均列為應付評鑑之事由。（三）法官人事審議委員會及法官評鑑委員會引進外部成員法官人事審議委員會由司法院院長及其指定之人 11 人、票選法官代表 12 人及學者專家 3 人組成，學者專家由法務部、律師公會全國聯合會各推舉檢察官、律師以外之人 3 人，送司法院院長遴聘。法官評鑑委員會，由法官 3 人、檢察官 1 人、律師 3 人、學者及社會公正人士 4 人組成。（四）法官全面評核與法院團體績效評比制度司法院應每 3 年至少完成一次法官全面評核，結果不公開，但應作為法官職務評定之參考。又每 3 年一次進行各級法院之團體績效評比，結果應公開，並作為各級法院首長職務評定之參考。（五）法官受懲戒後轉任律師之限制法官受懲戒者將免除法官職務並喪失公務人員任用資格、撤職、免除法官職務轉任法官以外其他職務、罰款、申誡。受前兩項之懲戒處分者，不得充任律師，已充任律師者停止其執行職務。（六）建立職務法庭審理法官懲戒等事項職務法庭由公務員懲戒委員會委員長擔任審判長，與資深法官四人組成合議庭行之，職務法庭審理法官懲戒、身分保障救濟事項及不服職務監督救濟事項。職務法庭採一級一審，行言詞辯論。然而，《法官法》從草案、各版本至現今的通過版本，是否就能建立起有效的外部監督機制？能否有效回應民主政治下要求的課責性問題？本研究期望透過公民參與者的角度，瞭解這些與人民權益迫切相關的司法改革核心議題，如何藉由司改會社會行銷，成為公民參與我國司法改革的實踐。二、我國法官倫理規範與法官評鑑相對於德、日等同為大陸法系各國，僅簡要訂定法官行為規範，我國法官評鑑制度的建立須面對政治及司法面的改革，尤其是當司法內部制度出現問題、無法達成民主自治預期的目標時，民間社會力量能否介入監督也是重大挑戰。. 18.

(29) 法官倫理與行為評鑑制度設計上，我國原訂定之《法官守則》、《法官評鑑辦法》及《各級法院法官自律委員會實施要點》等，可謂分散於各法規。《法官法》上路則能整合相關內容，以期更砥礪堅守司法崗位的法官們。例如，第三章的法官之司法倫理與監督，囊括第13條法官職務執行之基本原則、第14條法官之宣誓及誓詞、以及禁止兼職、參政之規定。第五章法官評鑑中，更於第34條法官評鑑委員之遴聘中，包含有外部之律師代表，由各地律師公會個別推舉1至3人，由律師公會全國聯合會辦理全國性律師票選；以及學者及社會公正人士，由法務部、律師公會全國聯合會各推舉檢察官、律師以外之4人，送司法院院長遴聘。然而，法官評鑑制度規範於《法官法》第五章，其中第31條第一項載明：司法院應每3年至少一次完成法官全面評核，其結果不予公開，評核結果作為法官職務評定之參考。比起律師公會與司改會曾經聯盟進行的民間版法官評鑑似乎有著相當的落差。從早期的改革到加入外部監督機制，顯示司法改革中的法官人事制度相關問題，的確引起社會關注，民間的司法團體如律師團體及司改會等，則是對台灣司法現狀提出批判和建議最多的公民團體（王金壽，2008b）。本研究既為探討民間力量在司法改革過程可能的影響，著眼於《法官法》社會行銷過程中，司改會扮演之角色及執行之重點。期望藉由瞭解這群具專業的法律人，如何透過公民團體的社會行銷策略，推動公民參與司法改革。. 第二節社會行銷相關理論及相關研究本節欲瞭解社會行銷之意義與概念，並著眼於公民團體與社會行銷理論及相關研究概況。壹、社會行銷之意義與概念「社會行銷」一詞由 Kotler 和 Zaltman 於 1971 年最早提出，是指一種涵蓋產品設計、價格、溝通、分配以及市場調查的方案，透過設計、執行與控制，影響某個社會理念為目標對象所接受、進而引發回應（Kotler & Zaltman, 1971）。. 19.

(30) 之後，社會行銷的觀念在國際間蓬勃發展。不但有「社會行銷學會」（Social Marketing Institute）的成立，每年並舉辦「全球社會行銷會議」（World Social Marketing Conference），社會行銷也越來越受到學界的重視。從行銷學觀點而言，政策倡議與社會行銷在理念上是相近似的，不過，政策倡議著重的議題，是針對政府行政權公共政策為標的探討，社會行銷則是以社會價值或理念為標的。此外，學者也多將以政府為倡議對象者稱政策倡議，以大眾為對象者稱為社會行銷（莊文忠、徐明莉、張鐙文，2009）。由於本研究希望探討公民團體推動《法官法》、向大眾推廣「由下而上司法改革」理念的社會行銷過程，因此捨相近之政策倡議名稱，而以社會行銷一詞作為探究司改會推動《法官法》專案工作的重點。公民團體進行社會行銷的目的，是希望促成公共政策或社會觀念產生改變，其活動內涵依所欲達成的社會改變形式而不同，學者Kotler (1982) 提出四種社會行銷主要目的，分述如下。一、促成認知改變 (Cognitive Change) 有些社會行銷針對的重點，在對目標群體傳播知識或創造知覺 (awareness)，喚起人們對某項議題或價值的注意，並爭取大眾的認同。二、促成行動改變 (Action Change) 有些社會行銷活動的目的，是欲促成某一特殊、短期的行動改變。一般說來，促成目標群體行動的改變，要比單純改變認知來得困難，因為基本上認知的改變不需要花費任何成本，但行動的改變，可能必須支付時間、距離、交通等代價。另外，還可能產生「心理成本」(psychic costs)。三、促成行為改變 (Behavioral Change) 在時間上，社會行銷之目標對於促成「行為改變」的層次較「行動改變」更為長期。差異點在於「行動改變」僅在於引發人們採取某一特定行動，其著眼點. 20.

(31) 是短期的，而「行為改變」希望促使人們在長期上能採取不同的行為型態，例如戒煙、反毒等。四、促成「價值觀改變」(Value Change) 價值觀的形成，多經由長時間的接受知識、訓練以及經驗等學習過程而來，也因此「價值觀」通常並不容易改變，這也使涉及改變標的顧客價值觀的社會行銷方案、策略設計及執行，面臨相當大的挑戰。 Kotler(1982)並指出要了解社會行銷的效果，有其層次上的困難度。然而，從中也可以看出，公民團體之社會行銷有促使民眾產生認知、意願以及行動的主要目的。學者陳麗萍（2012）也指出，社會行銷要達到理想成效較為困難，往往需要較長時間，且社會大眾的多元性、參與度，以及組織人力資源不足等亦常構成問題。貳、公民團體與社會行銷理論隨著福利國家觀念發達，市場失靈、政府失靈危機出現，公民團體大力介入各種公共事務，成為政府執行社會福利的重要參與者。然而，面對如知識經濟與社會思潮、公共組織民營化的聲浪、大眾傳媒的公共監督、電腦網際網路科技的創新、社會快速變遷的多樣化需求，以及引起社會輿論的注目…等諸多結構性限制，使得公民團體除顧及組織管理運用的專業導向外，需兼顧服務對象需求的顧客導向。包括義工招募、募款管道、財物健全、組織知名度以及服務對象等議題，都是非營利性質公民團體需關注者，顯見公民團體的確需要採借社會行銷方法，以有效推廣符合組織目標之相關業務。而直接攸關資源的吸納、配置、一般大眾的說服、公共關係的經營、社會宣導，以及公民團體本身課責的正當性…等生存課題，也皆需學習商業的經營、管理與行銷方法，此已是組織永續發展的重要課題（王順民，2006）。隨著行銷觀念一再地被衍生與擴大解釋，諸如產品、服務對象、服務目的以及提供服務的組織等概念內涵，已經進一步擴及到各種非營利性質團體範疇討論，社會行銷相關議題的論述遂成為本研究重要切入點，期望探究司改會社會行銷如 21.

(32) 何促進公民參與行動，實踐其司法改革之理念。 Kotler 與 Zaltman(1971)認為「行銷」的本質在於交換過程，是著力於目標客群的需要而創造使其滿意的商品或產品。當越來越多非營利事業機構開始針對社會活動宣傳( social advertising )，例如教堂期望民眾的加入、博物館的會員招募與公民團體的理念宣傳，兩位學者定義「社會行銷」是比社會活動宣傳更廣的觀念，是指一種涵蓋產品設計、價格、溝通、分配以及市場調查的方案，透過設計、執行與控制，影響某個社會理念為目標對象所接受、進而引發回應。 Alan R. Andreasen(1994)則將社會行銷定義為：採取商業行銷技術設計方案，以影響目標客群之志願行為，進一步改善個人與社會福祉。其認為一個社會行銷方案必須採用商業行銷技術、影響志願行為與至少尋求個人、家庭至社會的效益，且不為組織本身的行銷。社會行銷要如何有效地操作，可由 McCarthy (1981) 命名的 4P 行銷理論切入，亦即「發展對的產品（right product）、以對的推廣(right promotion)、放於對的通路(right place)，並訂定對的價格(right price)」。多位學者並以非營利公民團體所倡議之社會議題，檢證 4 個變項之內容( Kotler & Zaltman, 1971；Andreasen, 1994；林東泰，1996)，認為設計與執行應有以下之要點。一、產品社會行銷的銷售者需要研究目標客群與設計適當的產品，他們還必須抱持著目標客群將會感興趣並進而購買的態度，來包裝社會理念，比傳統行銷更難的是社會產品如何被設計成為「可購買」的( Kotler & Zaltman, 1971)。 Alan R. Andreasen (1994) 建議設計符合目標客群需求與想法的產品，將會較輕易推廣且令人滿意。我國學者林東泰以其社會教育背景指出，社會行銷所指的並不是商業的產品，而是社會行銷或者社會教育所要推廣的活動，而這些活動當中又蘊涵著某種新觀念、態度或者欲提倡之行動（林東泰，1996）。二、通路. 22.

(33) 社會行銷學者提出公民團體應提供適當途徑與回應的管道，使受感動的目標客群知道該從何處獲得產品、近用公民團體推廣之理念。其重要性在於安排一個可接近的出口，將動機可以轉換成為行動( Kotler & Zaltman, 1971)。Andreasen (1994)也認為，設置通路使目標客群之參與行動表達更便利與可接近。 Kotler, Armstrong 和 Lee 也認為，通路是服務提供與產品銷售過程中的中間人(middleman)，公民團體發展通路的目的在於，讓目標客群以最便利的方式，取得支持行為改變的社會產品，同時若可能，也希望讓目標客群感到不採用新的行動，其實是較為不便的。其提出五種通路建置之策略（俞玫妏譯，2005）：（一）使服務處與目標對象更接近。（二）延長通路服務之時間。（三）讓服務處更吸引目標客群。（四）於關鍵時刻提出服務。（五）讓付諸行動更方便執行。三、價格社會行銷之價格代表著近用通路、獲得產品所需要的成本、代價，包含經濟上的金錢、機會成本、所耗費的精力、精神上的成本（energy and psychic costs），甚至社會的成本( Andreasen, 1994 )。因此，在設計社會產品的價格時，往往必須考慮這些成本，並應力求使整體的效益大於成本，使目標客群願意交換成本代價以接受組織推廣的理念、甚至付諸實際行動( Kotler & Zaltman, 1971)。 Kotler, Armstrong 和 Lee 進一步建議由兩個重要程序來執行（俞玫妏譯， 2005）：（一）界定採用行動所需付出的金錢與非金錢成本代價。（二）發展減少成本或增加利益的定價策略。四、推廣. 23.

(34) 是溝通—說服策略與技巧，以使產品更加使目標客群熟悉、可接受甚至更想要擁有。且不僅是透過大眾媒體溝通，應廣泛包含廣告、個人銷售、公開宣傳與促銷策略( Kotler & Zaltman, 1971)。Andreasen (1994)並建議推廣需按照目標客群的生活樣貌與偏好去設計。此外，研究美國公共利益團體的學者 Berry (1977) 將美國公共利益團體的促進公民參與策略分為「政策性」與「司法性」策略兩類，我國學者傅麗英（2000）的研究則進一步將 Berry 的架構，考量策略應用之充分性，再加入「行政性策略」。（一）政策性策略 1.聯盟策略( coalition )：民間公益團體間為達成某一公共目的，合作以取得更有利資源而形成工作伙伴關係。倘若聯盟成功，不但將有助減輕組織業務上人力、宣導與經費等負擔，並擴大社會影響層面。 2.困窘策略( embarrassment )：指將公共政策的缺點充分揭露，將能有效地刺激政府改變。同時，持續製造問題的激辯，可以利用行政官員與國會議員的相互制衡，將問題的衝突性擴衍。問題受關注顯現公民團體能夠吸引更多潛在支持者、採取具體的支援行動，進而為團體帶來生命的力量。 3.資訊策略( information )：公民團體運用其專業能力，提供有用可行的資訊，以取得對於政策的影響力，特別可以顯現組織主動與積極參與的特色。更可透過大眾媒體傳播，教育民眾爭取支持，以形成社會共識，進而對政府的決策施壓；或提供技術性的資訊，提供專業知識予行政或立法部門，以直接參與公共決定。 4.延滯策略( procrastination )：對於一些可能具有負面效應的政策或法案，進行主動干擾的行動，以阻礙其通過與實施，甚至得以修正原法案來挽回劣勢，或減低不利的影響程度。（二）司法性策略—訴訟策略( law strategy ) 許多民間公益團體，會提供給公民一種「申訴」管道，並且協助申訴者進行查證與解決問題，這是由於原本的司法管道，未能充分被信任，或缺乏公正的判斷，所以，透過訴訟的提出與裁決，社會得以對公共事件重新進行評價。（三）行政性策略—合產策略 ( co-production ) 行政性策略指與政府合作產出公共服務，促使公民透過合產機制參與公共事務，也稱為合產策略，係指政府與民間部門，共同合作產出公共服務的模式，使 24.

(35) 一般大眾由單純的消費者，轉而成為服務的生產者，促使民眾透過合產的機制以落實公民參與的理念。針對上述社會行銷方案之 4P 設計，Kotler 與 Zaltman (1971)並指出最主要的重點，在於社會行銷需要仔細思索可經營的、受期待的、討喜與便利的方案，以覺察目標客群的需要或問題。Andreasen (1994)藉由探究社會行銷影響志願行為，點出第 4 個 P 推廣，往往是社會行銷實務最著重的部份，但不應該是唯一著重的部份，他認為行銷是與整個方案的設計有關，且只有在界定清楚、回歸基本觀念的執行，才能使社會行銷工作有機會達到「社會善」(social good)。並可從其研究中顯見，社會行銷之 4 個指標間互有關聯，是公民團體於整體方案設計時應注意之處。. 第三節公民參與相關理論及其研究現況國內許多研究將 ― citizen participation ‖ 翻譯為公民參與或民眾參與，其他相近名詞還包括公眾參與、公眾涉入、民間參與及公民涉入( citizen involvement ) 等，名稱雖不同、探究之學術領域及議題不同，但其所指涉的參與行動與意義是相近的（陳金貴，1992）。根據文獻資料，學者較多採用政治哲學上具規範意涵的「公民」一詞，以下進一步探討公民參與的意義、內涵，以及公民團體促進公民參與之策略與途徑。壹、公民參與之意義 Arnstein（1969）認為公民參與是一種公民權力的運用，是權力的再分配，使目前在政治、經濟等過程中無法掌握權力的民眾，其意見在未來能有計畫地被列入決策中。學者 Putnam (1993)曾言:「一些批評者以為我的研究成果是在證明：沒有良好的公民傳統就不可能有民主。事實上，這不是我的觀點。相反的，我相信這項研究的主要教訓是強調民主的改革者必須以基層開始，切實鼓勵普遍公民之間的公民參與」。Putnam所指涉的 ― civic engagement ‖ 正好可以充分表達出透過這. 25.

(36) 種社會上無形的關係，將有助於集體行為產生。一般來說，可透過公民性相關社團的參與來具體測量（陳孝庭，2004）。傅麗英（2000）則指出，公民參與著重公民主觀性對公民意識的覺醒與重視，因而產生參與公共事務的主動性興趣和行動。公民參與包含個人與公民團體，基於對自主權、公共性與公民資格的體認，以及對公共利益與公共責任的重視，主動投入其意志、情感、知識與勞力與公共事務之決策與執行等活動中，所採取積極而直接的參與活動。公民參與的目的在於使人民充分表達意見、影響公共政策的決定，而公民依其能力、所需付出成本、公共議題的範圍，以及可能發揮影響力的因素考量，會選擇最有效的參與方式進行（許文傑，2000）。雖然學者們提出很多方式，但最重要的是促進人們觀念、意見、態度、溝通與共識感的發展及相互信任，進而形成政策或計畫（陳金貴，1992）。松敏麗（2006）進一步將公民參與的主體分為兩類：「集體參與」以及「個別參與」的型態，前者強調民眾是藉由實際參與民間團體、非營利組織或者利益團體等方式，再由組織的方式進入公共參與的領域當中，民眾參與公共事務主要的目的，在於藉由直接涉入政策制定過程以影響決策的結果，大多數民眾會透過參與利益團體，運用集體的方式整合歸納民眾之意見，並設法喚起相關單位對於利益團體與偏好組織的重視，更進一步接納團體之意見。採取此類參與方式較為普遍也較容易受到關注。「個別參與」則是指民眾不尋求組織、集體的力量，各自運用投票、寫信、電話、行政的訴訟等方式表達個人之意見與觀點，但她也認為此方式影響力較微弱，因此多數依然採取集體的意見表達居多。研究者認為公民團體中的組織決策者固然較能瞭解專業知能、政策與立法之途徑，然而公民團體如何透過社會行銷以促進社會中個別的公民參與行動？以及公民團體如何透過社會行銷以連結「個別參與」，甚至形構「集體參與」的可能？這是公民團體永續發展不可忽略的關鍵。貳、公民參與程度與公民團體角色. 26.

(37) 一、Sherry R. Arnstein 公民參與階梯美國學者 Sherry R. Arnstein (1969)認為，公民參與就是公民力量的展現，並根據參與影響力的程度，建立了公民參與階梯，成為公民參與的參考架構(見表 2-2)。階梯最下層表示沒有接觸權力，隨著階梯往上，權力也逐漸由公民掌控，最上層則為公民自行控制權力。表 2- 2 Arnstein 公民參與階梯類別. 參與階梯. 例證. 公民力量. 8 公民控制. 公民治理、社區或公民團體控制. 7 代議權力. 優勢決策方案、與官方權力對等公民團體. 6 合夥（雙向）地方社區組織、公民團體象徵式涉入. 5 安撫. 公民顧問會議. 4 諮詢. 意見調查、地方會議、公聽會. 3 告知（單向）以媒體、文宣、藉地方會議公開宣傳非參與. 2 治療. 假裝教育群眾的團體集會. 1 操縱. 公民諮詢會議. 資料來源：Arnstein,1969 : 217 ; 陳金貴，1992：106。最低的是第一階操縱與第二階治療，這兩階描述的實為「非參與」，公民並非實質參與，而是多由官方的領導人物、掌權者操縱團體，或假借教育民眾之名，達成觀念的灌輸。第三階至第五階是讓民眾有接收訊息也有發聲機會的「象徵式涉入」，但因缺乏權力，以致意見提出後，仍由掌權者決定，公民僅能公開公平地「接近」決策過程。至第六階時，民眾開始進入合夥關係，可與傳統掌權者協商，並獲得部份涉入。到第七階的代議權力與第八階的公民控制，公民則獲得多數的決定席次或完整掌控的權力。其中較高階層的公民參與方式，多是透過公民團體而達成，就我國情形言，傅麗英（2000）指出，民間公益團體的公民參與類型，可視為一種組織性的參與模式，公民可透過民間公益團體而能獲得對公共事物的參與機會與能力，公民甚至享有權力去要求組織結構和程序的改變，以對於政府產生影響力，為達到展現 27.

(38) 公民權的最高參與。本研究期望探究司改會參與者之涉入程度，並透過其公民力量的實踐情形，進一步分析其公民參與程度為何。二、公民團體於促進公民參與中扮演之角色在價值多元變遷急速的社會，公民團體之所以存在並展現獨特的功能，實因為其扮演各種積極的社會角色所致( Kramer, 1981)，包括下列五種：（一）先驅者：非營利組織能敏感的體驗社會需求，以組織多樣與彈性的特質發展具有創新的構想，適時地傳遞給政府。（二）改革與倡導者：非營利組織深入社會，實際瞭解政府政策的偏失，運用輿論或遊說等具體行動，促成社會變遷並尋求政府的改善措施。（三）價值維護者：以倡導、參與改革精神改善社會並主動關懷弱勢團體。（四）服務提供者：發揮彌補( gap–filling )的角色，經常選擇政府未做、不想做或較不願意直接去做、卻符合大眾需要之服務。（五）社會教育者：利用刊物、舉辦活動透過媒體的宣傳等方式，負起傳遞特定人群需求的資訊，藉此嘗試提供新的觀念改變社會大眾與決策者對社會的刻板印象或漠視態度，並補充正規學校教育體系之不足。. 第四節公民團體社會行銷與公民參與之相關研究針對我國公民團體社會行銷與公民參與之研究進行探究，可分三部份，分述如下。壹、公民團體社會行銷之相關研究社會行銷日漸受到政府、業界以及公民團體的重視，其中針對非營利組織性質之公民團體的社會行銷相關研究更是日漸增加，以環保型、宗教型、文教型的公民團體為多；此外，探討影響政策之倡議型公民團體也蓬勃發展，如推動「限制使用購物用塑膠袋及免洗餐具」政策（周鴻騰，2001）、兒童用藥安全政策（畢兆偉，2012）等。然而，對於司法改革公民團體的相關研究仍相當缺乏。以「社會行銷」為關鍵詞輸入台灣碩博士論文加值系統，倡議型公民團體透. 28.

(39) 過社會行銷理念推動立法之相關研究有以「民間監督健保聯盟」遊說《全民健康保險法》為個案研究對象，探討遊說行為對於政策發展產生之影響，並從我國的立法制度與國會生態作深入探究（呂佩珊，2000）。以及針對董氏基金會，此一國內最早推動菸害防制宣導的非營利組織，歷經十年進行的菸害防制工作規劃、教育宣導、促成的相關政策法案制訂及監督執法等進行策略分析，於 1997 年推動《菸害防制法》立法後仍執行一系列菸害防制之社會行銷策略（姚慕蘭，2007）。透過既有研究發現，公民團體為推廣理念，除利用社會行銷之 4P 指標外，實際也運用多種促進公民參與之推廣策略，如團體間的聯盟策略、教育宣導時設計資訊策略等。故本研究將 Berry (1977)提出公民團體為促進公民參與之推廣策略，合併與社會行銷第 4 個 P 推廣內容共同討論，以期發現公民團體社會行銷中推廣之重要內容。貳、公民團體與公民參與之相關研究江金山（1985）以 Berry (1997)的分類架構，探討個案消費者文教基金會影響公共政策策略，並進而探討其影響政策時的活動技巧，最後歸納與分析公共利益團體的角色與功能，及其活動的限制。傅麗英（2000）也參考美國學者 Berry (1977)的策略，探討教育改革的參與者：家長、教育工作者與社會人士，各選定一個代表性團體，以主婦聯盟教育委員會、人本教育基金會及四一〇教育改造聯盟，了解本土公民團體的公民參與情形。並分析民間公益團體之公民參與的實踐過程。最後，對民間公益團體與政府方面，提供能促進我國公民參與發展及實踐的十項建議，並展望未來後續的研究，能朝向更本土性、深入面的探究。參、公民團體社會行銷與公民參與關聯之研究根據 Andreasen (1994)的定義與研究結果，社會行銷策略是以影響志願行動改變為規準。然而國內外的研究，多著眼於社會行銷的動機、情形與影響結果，並未深入探討對個人公民參與的實際影響。各國對於公民團體的設置有法規制度上限制，再加上組織本身的內在限制，倡議型公民團體在促進公民參與的策略上 29.

(40) 也有相當差異，因此社會行銷影響公民參與的實徵研究，可以說相當有限，卻又廣泛的被討論（Berry,1977; 江金山，1985；傅麗英，2000）。綜論之，公民團體社會行銷已為頗受矚目之發展，公民團體對於我國公民參與的重要性甚為關鍵，然而我國針對司法改革團體的相關研究較為缺乏，也少有針對司改團體社會行銷與公民參與的實徵研究，乃探討我國民主法治發展與公民社會進程一大遺珠，以下透過司改會個案背景，進一步瞭解本研究價值與目的。. 第五節司改會《法官法》社會行銷與公民參與之個案背景司改會長期關注之司法改革角度，與現有探討公民參與之研究，往往限於公共行政及社區營造等領域十分不同，且已行之有年。實務上，司改會為具有實際參與活力、從事法律服務工作，並能產生強大社會影響力的公民團體，而且司改會長期投入推動《法官法》之立法與執行，研究者因此選擇司改會做為研究個案，期望就其社會行銷《法官法》之概況，探究其如何影響公民參與。壹、司改會工作簡介以下就相關文獻，整理有關司改會成立的背景、工作的內涵及其推動《法官法》之歷程，說明如下；一、組織成立背景 1994年秋，一群改革派律師深切體認到司法改革力量必須由下而上、經由民間社會力，才足以使改革夢想成為真實。1995年11月，民間司法改革基金會籌備處正式成立，所有參與者不論大小事一律包辦，一切都只為了成立一個以司法改革為宗旨的公民團體。兩年後，不但募足了成立財團法人必需的一千萬基金，更重要的是透過司改會，凝聚了一批對司法改革有熱誠的各界人士，包括律師、學界及民意代表，結合了行動與知識，邁開民間司法改革的步伐（司改會，2011）。二、專案工作. 30.